III OSK 41/23

III OSK 41/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 93/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a art. 8 ust. 3, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1a i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Muzeum Narodowego w L. i Fundacji W. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 93/22 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L.(dalej także jako: Fundacja) na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 93/22 zobowiązał organ do załatwienia wniosku Fundacji z dnia 11 maja 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz Fundacji kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Fundacja pismem z dnia 11 maja 2022 r. zwróciła się do organu, w związku z brakiem w BIP – jak wskazała - obligatoryjnych informacji, tj. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, o udostępnienie tych danych za okres od 2010 roku.
W piśmie z dnia 24 maja 2022 r. organ udzielił Fundacji odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując jednocześnie, że jest to kolejny wniosek Fundacji złożony do organu, a na dwa pierwsze wnioski (z dnia 28 marca 2022 r. oraz z dnia 6 kwietnia 2022 r.) udzielono już odpowiedzi, zaś w odniesieniu do pozostałych wniosków, tj. dwóch wniosków z dnia 10 maja 2022 r. oraz wniosku z dnia 11 maja 2022 r. i 23 maja 2022 r. organ poinformował, że nie mogą zostać one uwzględnione z uwagi na nadużywanie przez Fundację prawa do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a w doktrynie, jak i orzecznictwie prezentowany jest pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, z którą mamy do czynienia kiedy podejmowane są prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Organ podkreślił, że takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu.
Organ, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, wskazał, że nadużycie prawa definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Następnie organ dodał, że w kontekście nadużycia prawa do informacji należy wskazać trzy główne motywy działania wnioskodawcy kwalifikujące jego zachowanie jako nadużycie prawa do informacji, tj. działanie mające na celu zakłócenie funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, działanie mające na celu pozyskanie informacji dla celów gospodarczych, zawodowych oraz związanych z prowadzeniem własnych spraw indywidualnych i wreszcie działanie mające na celu szykanowanie osób pełniących funkcje publiczne.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, że z treści złożonych przez Fundację wniosków wynika, że zakres żądanych przez nią informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania Muzeum Narodowego w L. (dalej także jako: Muzeum) i nie dotyczy żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który zweryfikować chce wnioskodawca.
W związku z powyższym organ uznał, że ilość oraz szeroki zakres żądanej informacji prowadzą do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania Muzeum. Zdaniem organu żądanie udzielenia informacji w zakresie niemal wszystkich obszarów działalności instytucji bezsprzecznie stanowi nadużycie prawa do informacji, o czym świadczy ilość złożonych wniosków oraz zakres żądanych informacji, a na podstawie złożonych przez Fundację wniosków w ocenie organu można uznać, że celem jej działania jest spowodowanie organizacyjnych dolegliwości w organie oraz zaspokojenie prywatnych animozji.
W piśmie z dnia 31 lipca 2022 r. Fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 150 złotych na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza informacja o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podczas gdy przedmiot wniosku obejmował bezpośrednio informacje wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te gwarantują prawo do informacji publicznej oraz określają przesłanki jego ograniczania, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanką do ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie jest nadużycie prawa do informacji publicznej przez Fundację, choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza przesłanki nadużycia prawa, zaś od osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej nie można żądać wykazana interesu prawnego lub faktycznego, a na dodatek okoliczności sprawy wskazują w sposób jasny, że Fundacja nie tylko nie nadużyła przysługującego jej prawa, ale nadto korzystała z niego w sposób prawnie dozwolony i realizujący interes publiczny.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w jej ocenie nie ulega wątpliwości, że żądane przez nią we wniosku z dnia 11 maja 2022 r. informacje są – stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP – informacjami o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne (Muzeum Narodowego w L.) oraz są informacjami o sprawach publicznych (zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zdaniem Fundacji są to ponadto informacje o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania każdego podmiotu publicznego, a ponadto możliwości sprawowania kontroli społecznej przez społeczeństwo obywatelskie, w tym przez organizacje pozarządowe wykonujące funkcję kontrolną. Co więcej, Fundacja podkreśliła, że wskazane informacje są wprost ujęte w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną podlegającą udostępnieniu są w szczególności dane publiczne, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto Fundacja podniosła, że wskazane informacje, określone w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, są objęte obowiązkiem proaktywnego, bezwnioskowego publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Fundacja podkreśliła także, że całkowicie bezzasadne jest stanowisko organu jakoby Fundacja nadużywała prawa do informacji publicznej, ponieważ złożyła ona jedynie dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a pozostałe wnioski są konsekwencją lekceważącego realizowania obowiązków informacyjnych przez organ polegającego na udzielaniu zdawkowych odpowiedzi, nieodnoszących się do meritum żądana informacyjnego, stanowiących jedynie pozorną realizację obowiązków informacyjnych. Fundacja podkreśliła, że korzysta z przysługującego jej prawa w sposób zgodny z prawem, a także z celem i istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest pożądane z punktu widzenia interesu publicznego.
Fundacja nie zgodziła się z organem, że zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania Muzeum Narodowego w L. i nie dotyczy żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który Fundacja chce zweryfikować, bowiem każdy ze złożonych wniosków w sposób skonkretyzowany odnosi się do określonych informacji publicznych, obejmujących konkretne aspekty działalności Muzeum. Fundacja nie podzieliła także argumentu jakoby ilość oraz szeroki zakres żądanej informacji miał prowadzić do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji mógłby zakłócić funkcjonowanie Muzeum, gdyż udostępnienie informacji o prowadzonych rejestrach nie dość, że stanowi udostępnienie informacji wskazanych wprost w katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest tak zasadniczą informacją dla funkcjonowania podmiotu publicznego, że jej udostępnienie nie powinno wiązać się z żadną (tym bardziej nadzwyczajną) trudnością dla podmiotu publicznego.
Fundacja wskazała także, że przebieg korespondencji z organem jasno wskazuje, że Fundacja, korzystając z prawa do informacji publicznej, wykonuje funkcję kontrolną, a ponadto prowadzi gazetę [...] a zatem wykorzystuje prawo do informacji publicznej na potrzeby kontroli działalności władz publicznych, co z kolei jest zgodne z celem i funkcją prawa do informacji publicznej, a także jest pożądane w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Fundacji przedmiot składanych przez nią wniosków jasno wskazuje, że są one motywowane troską o dobro publiczne, chęcią zdobycia wiedzy o funkcjonowaniu podmiotu publicznego i sprawowaniu społecznej kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 maja 2022 r. w zakresie stwierdzenia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej przez Fundację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 93/22 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 11 maja 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz Fundacji kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez Fundację mają charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Przesądzenie powyższych kwestii powoduje zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż w sprawie organ zobowiązany był do załatwienia przedmiotowego wniosku strony w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do stanowiska organu, że informacja objęta wnioskiem Fundacji z dnia 11 maja 2022 r. nie może zostać udzielona z uwagi na nadużywanie przez Fundację prawa do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że choć podziela wyrażany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji przez wnioskodawcę, to w ocenie Sądu I instancji okoliczności rozpatrywanej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że wnioskiem z dnia 11 maja 2022 r. Fundacja nadużyła prawa do informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że Fundacja we wniosku z dnia 11 maja 2022 r. zawarła proste i zrozumiałe w treści żądania dotyczące udostepnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających za okres od 2010 roku. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, ze Fundacja wskazała, że jej wystąpienie jest związane z brakiem w BIP tych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wszystkie żądane informacje są wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić, że Fundacja nadużyła prawa do informacji publicznej poprzez ilość składanych wniosków, bowiem w tym konkretnym przypadku złożyła jeden wniosek zawierający konkretne żądanie i nie można przy tym zgodzić się z organem, że wniosek dotyczył niemal całości funkcjonowania organu, nie odnosząc się do żadnej konkretnej informacji, gdyż przeczy temu sama treść wniosku.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, że powoływane przez organ okoliczności stanowiły o nadużyciu prawa przez Fundację, a więc wniosek z dnia 11 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie stanowił przejawu nadużycia prawa, co oznacza, że organ winien go rozpatrzyć.
Odnosząc się natomiast do pozostałych wniosków skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek opierająca się na błędnym przekonaniu organu, została bowiem do Fundacji skierowana w terminie ustawowym, co wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku Fundacji o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że u podstaw powyższego rozstrzygnięcia leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, Sąd I instancji dodał, że nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, gdyż przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje sądowi jedynie możliwość jej wymierzenia, zaś grzywna, o jakiej mowa, ma charakter przede wszystkim prewencyjny, a tok postępowanie nie wskazuje, że w sprawie zachodzi granicząca z pewnością możliwość dalszej bezczynności organu.
Sąd I instancji oddalił skargę również w zakresie odnoszącym się do żądania przyznania Fundacji sumy pieniężnej, gdyż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie ma racjonalnych powodów, aby uznać, że dodatkowy nakład pracy Fundacji związany z dążeniem do uzyskania przedmiotowej informacji publicznej uzasadniał przyznanie jej sumy pieniężnej zgodnie z przedstawionym wyliczeniem. Przede wszystkim Sąd I instancji podniósł, że Fundacja jest organizacją, której celem działania jest m.in. zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym oraz kontrola obywatelska instytucji publicznych oraz korzystających ze środków publicznych, które to cele realizuje między innymi poprzez wszczynanie oraz przystępowanie do postępowań przed organami administracji publicznej oraz organami wymiaru sprawiedliwości (sądami). Wydatkowanie kwot na wszczynane postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie jest niczym nadzwyczajnym w działalności Fundacji, na które to cele powinna zabezpieczyć stosowne środki, tym bardziej jeśli uwzględnić wykonywaną przez Fundację działalność w postaci prowadzenia gazety [...], co z istoty wiąże się z pozyskiwaniem różnego typu informacji w tym informacji publicznej, co w oczywisty sposób wiąże się z określonym nakładem pracy. Innymi słowy, Sąd I instancji uznał, że koszty związane w istocie z funkcjonowaniem Fundacji nie mogą być traktowane jako wydatki dodatkowe, zaś Fundacja musi mieć świadomość, że przystępując do aktywnej realizacji zamierzonych celów i z powołaniem się na nie, powinna liczyć się z obowiązkiem ponoszenia określonych kosztów, w tym kosztów prowadzonych spraw sądowych i zabezpieczyć odpowiednie środki na ich pokrycie. Również szczytny cel, dla realizacji którego Fundacja została ustanowiona, nie może stanowić sam w sobie uzasadnienia dla pokrywania kosztów jej funkcjonowania przez organy, z którymi pozostaje w sporze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie i oddalenie skargi Fundacji, a także o zasądzenie na rzecz organu skarżącego kasacyjnie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że postępowanie strony - Fundacji - stanowiło realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie Fundacji spełnia wszelkie warunki do uznania jej wniosku za nadużycie prawa do informacji, a skoro tak to żądana informacja nie musiała zostać udostępniona;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w takim zakresie, w jakim odnosiła się ona do pozostałych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 28 marca 2022 r., wniosku z dnia 6 kwietnia 2022 r., dwóch wniosków z dnia 10 maja 2022 r. oraz wniosku z dnia 23 maja 2022 r. składanych przez Fundację, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;
3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że u podstaw nieuwzględnienia wniosku z dnia 11 maja 2022 r. leżała wyłącznie ocena wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania (wniosku z dnia 11 maja 2022 r.), podczas gdy powodem nieuwzględnienia wniosku było składanie wielu seryjnych, nieprecyzyjnych wniosków składanych w krótkim czasie, powodujących istotne zakłócenie funkcjonowania Muzeum Narodowego w L., a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;
4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu dotyczącej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie, w jakim składne przez Fundację wnioski dotyczyły okresu, kiedy Muzeum Narodowe w L. jeszcze nie funkcjonowało, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku;
5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do oceny stanu faktycznego w zakresie, w jakim wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił wyłącznie ponowienie lub doprecyzowanie wniosków z dnia 28 marca 2022 r. i z dnia 6 kwietnia 2022 r., a co za tym idzie zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżony wyrok w sposób istotny narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że postępowanie Fundacji stanowiło realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności z ilości, zakresu i treści oraz seryjności złożonych wniosków jednoznacznie wynikało, że postępowanie Fundacji spełnia wszelkie warunki do uznania jej wniosku za nadużycie prawa do informacji, a skoro tak to żądana informacja nie musiała zostać udostępniona. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że we wniosku z dnia 11 maja 2022 r. Fundacja nie wskazała na żadne ramy czasowe w zakresie żądanych informacji, co oznacza, że żądanie informacji publicznej właściwie co do całości działalności Muzeum. W związku z powyższym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie ilość, seryjność oraz szeroki, niesprecyzowany jednoznacznie, zakres żądanej informacji prowadzą do oceny, iż przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania Muzeum i ma na celu sprawienie dolegliwości adresatowi wniosku. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że o ile wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania celu i motywów swojego działania, o tyle z treści przesyłanych wniosków istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego w kontekście korzystania z prawa do informacji publicznej zgodnie z jego celem i funkcją, zaś w okolicznościach niniejszej sprawy składanie wniosków mających na celu pozyskanie informacji o wszelkich umowach, zarządzeniach, pełnomocnictwach i upoważnieniach a także skargach, wnioskach i kontrolach budzi poważne wątpliwości, czy ich składanie było podyktowane troską o dobro publiczne.
Organ skarżący kasacyjnie podniósł także, że całkowicie niezrozumiałe jest pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pozostałych wniosków złożonych przez Fundację i podjęcie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o wniosek z dnia 11 maja 2022 r., czym Sąd I instancji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie uchybił obowiązkowi pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku, co doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia i braku stwierdzenia nadużywania prawa do informacji publicznej przez Fundację.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także Fundacja zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów II i III sentencji wyroku, czyli w zakresie, w jakim stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku) i w zakresie, w jakim oddalono skargę, czyli oddalono wnioski o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o przyznanie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 150 złotych na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poprzez zmianę punktu II sentencji wyroku i orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zmianę punktu III sentencji wyroku i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmianę punktu III sentencji wyroku i zasądzenie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej w wysokości 150 złotych na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych i oświadczając, że zrzeka się rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udzielenie w terminie odpowiedzi na wniosek, choć odpowiedź ta byłaby oczywiście i rażąco nietrafna, "wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa" (str. 11 uzasadnienia wyroku), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny, rozstrzygając o charakterze naruszenia prawa, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie tylko termin udzielonej odpowiedzi;
2) art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 i art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:
- powodem braku realizacji wniosku nie były obiektywne okoliczności przedmiotowej sprawy, ale co najwyżej subiektywne przekonanie organu o rzekomym nadużyciu prawa przez Fundacje, które to twierdzenie może zostać uznane za jedynie element taktyki procesowej, zmierzającej do realizacji z góry powziętego zamiaru, jakim mogła być wola braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek;
- WSA w Lublinie ocenił jako niebudzącą wątpliwości okoliczność, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna (str. 6 uzasadnienia wyroku), a nadto informacja expressis verbis wymieniona w ustawowym katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu, tj. w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide str. 8 uzasadnienia wyroku), ale pomimo tego stwierdzenia nie uwzględnił wniosku procesowego o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- podstawowym powodem wszczęcia wnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej (w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a w konsekwencji - bezczynności organu w niniejszej sprawie, było niezrealizowanie przez organ ustawowego obowiązku proaktywnego udostępnienia informacji publicznej, tj. zaniechanie udostępnienia na stronie podmiotowej Biuletynie Informacji Publicznej informacji w zakresie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, zgodnie z wymogiem, określonym w art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- oczywiście i rażąco niezasadne w realiach sprawy było twierdzenie organu o tym, że wniosek dotyczy "niemal do całości funkcjonowania muzeum, nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej", gdyż wniosek Fundacji był precyzyjny, konkretny i w obiektywny sposób nie budził wątpliwości co do jego treści;
- oczywiście i rażąco niezasadne w realiach sprawy było twierdzenie organu, które legło u podstaw braku zrealizowania wniosku w przepisanej prawem formie, że przygotowanie i udzielenie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania Muzeum i ma na celu sprawienie dolegliwości adresatowi wniosku.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe uchybienie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym orzeczeniem w punkcie II sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3) art. 149 § 2 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "grzywna (...) ma (...) charakter przede wszystkim prewencyjny, a tok postępowania nie wskazuje, że w sprawie zachodzi granicząca z pewnością możliwość dalszej bezczynności organu", podczas gdy:
- nie można wskazać dominującej funkcji grzywny, bowiem obok funkcji prewencyjnej można wskazać równorzędną m.in. funkcję represyjną;
- funkcja prewencyjna grzywny nie może być rozumiana jako uniknięcie dalszej bezczynności organu, ale jako zapewnienie sprawnego toku prowadzonej sprawy, w tym zwłaszcza rozpatrzenie sprawy zgodnie z właściwymi przepisami, co nie sprowadza się do kwestii występowania w sprawie bezczynności;
4) art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej wart. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w realiach sprawy nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny (z tych samych względów, dla których nie uwzględniono wniosku procesowego o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), podczas gdy okoliczności sprawy dowodzą kwalifikowanego, tj. rażącego naruszenia prawa przez organ, gdyż:
- powodem braku realizacji wniosku nie były obiektywne okoliczności przedmiotowej sprawy, ale co najwyżej subiektywne przekonanie organu o rzekomym nadużyciu prawa przez Fundację, które to twierdzenie może zostać uznane za jedynie element taktyki procesowej, zmierzającej do realizacji z góry powziętego zamiaru, jakim mogła być wola braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek;
- WSA w Lublinie ocenił jako niebudzącą wątpliwości okoliczność, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna (str. 6 uzasadnienia wyroku), a nadto informacja, expressis verbis wymieniona w ustawowym katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu, tj. w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide str. 8 uzasadnienia wyroku), ale pomimo tego stwierdzenia nie uwzględnił wniosku procesowego o wymierzenie organowi grzywny;
- podstawowym powodem wszczęcia wnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej (w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a w konsekwencji - bezczynności organu w niniejszej sprawie, było niezrealizowanie przez organ ustawowego obowiązku proaktywnego udostępnienia informacji publicznej, tj. zaniechanie udostępnienia na stronie podmiotowej Biuletynie Informacji Publicznej informacji w zakresie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, zgodnie z wymogiem, określonym w art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- oczywiście i rażąco niezasadne w realiach sprawy było twierdzenie organu o tym, że wniosek dotyczy "niemal do całości funkcjonowania Muzeum, nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej", gdyż wniosek Fundacji był precyzyjny, konkretny i w obiektywny sposób nie budził wątpliwości co do jego treści;
- oczywiście i rażąco niezasadne w realiach sprawy było twierdzenie organu, które legło u podstaw braku zrealizowania wniosku w przepisanej prawem formie, że przygotowanie i udzielenie żądanych informacji prowadzić będzie do zakłócenia funkcjonowania Muzeum i ma na celu sprawienie dolegliwości adresatowi wniosku;
5) naruszenie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 i art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, może orzec o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:
- "nie ma (...) racjonalnych powodów, aby uznać, że dodatkowy nakład pracy skarżącej związany z dążeniem do uzyskania przedmiotowej informacji uzasadniał jej sumy pieniężnej zgodnie z przedstawionym wyliczeniem" (str. 11 uzasadnienia wyroku);
- "wydatkowanie kwot na wszczynane postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie jest niczym nadzwyczajnym w działalności Fundacji, na które to cele powinna zabezpieczyć stosowne środki" (str. 11-12 uzasadnienia wyroku);
- "koszty związane w istocie z funkcjonowaniem Fundacji nie mogą być traktowane jako wydatki dodatkowe" (str. 12 uzasadnienia wyroku);
- "Fundacja (...) powinna liczyć się z obowiązkiem ponoszenia określonych kosztów, w tym kosztów prowadzonych spraw sądowych i zabezpieczyć odpowiednie środki na ich pokrycie" (str. 12 uzasadnienia wyroku);
- "szczytny cel, dla którego realizacji Fundacja została ustanowiona, nie może stanowić sam w sobie uzasadnienia dla pokrywania kosztów jej funkcjonowania przez organy z którymi pozostaje w sporze" (str. 12 uzasadnienia wyroku),
podczas gdy:
- w realiach sprawy wystąpiły obiektywne powody, uzasadniające zasądzenie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej, tj. - jak wskazano w treści skargi - konieczność dodatkowego zaangażowania zasobów osobowych Fundacji;
- nadzwyczajnym działaniem jest prowadzenie z organem dodatkowej korespondencji, związanej z przyjętą taktyką procesową o braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, które to koszty nie stanowią kosztów postępowania sądowadministracyjnego;
- wnioskowana przez Fundację kwota sumy pieniężnej (w rozumieniu art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) została klarownie wskazana, zaś jej wysokość umotywowana i niewygórowana;
- Fundacja nie argumentowała wniosku procesowego o zasądzenie sumy pieniężnej potrzebą pokrycia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego;
- Fundacja nie argumentowała wniosku procesowego celem, dla którego Fundacja nie została ustanowiona;
- poniesione przez Fundację dodatkowe koszty nie są związane z funkcjonowaniem Fundacji, ale z postawą organu, która była skierowana na brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przepisanej prawem formie,
powyższe uchybienie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło doprowadzić do błędnego przyjęcia, że wyrażony przez Fundację wniosek procesowy o zasądzenie od organu sumy pieniężnej jest niezasadny;
6) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że:
- "wydatkowanie kwot na wszczynane postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie jest niczym nadzwyczajnym w działalności Fundacji, na które to cele powinna zabezpieczyć stosowne środki" (str. 11-12 uzasadnienia wyroku);
- "Fundacja (...) powinna liczyć się z obowiązkiem ponoszenia określonych kosztów, w tym kosztów prowadzonych spraw sądowych i zabezpieczyć odpowiednie środki na ich pokrycie" (str. 12 uzasadnienia wyroku);
- "szczytny cel, dla którego realizacji Fundacja została ustanowiona, nie może stanowić sam w sobie uzasadnienia dla pokrywania kosztów jej funkcjonowania przez organy z którymi pozostaje w sporze" (str. 12 uzasadnienia wyroku);
- "koszty związane w istocie z funkcjonowaniem Fundacji nie mogą być traktowane jako wydatki dodatkowe" (str. 12 uzasadnienia wyroku),
podczas gdy w:
- toku postępowania nie zostały wyrażone takie stanowiska, które miałyby stanowić podstawę do zasądzenia od organu na rzecz Fundacji świadczenia pieniężnego, tj. Fundacja nie argumentowała tego wniosku procesowego wydatkowaniem środków na postępowania sądowe, czy też szczytnym celem, dla którego realizacji Fundacja została ustanowiona";
- dodatkowe koszty, wykazane przez Fundację, nie są związane "w istocie z funkcjonowaniem Fundacji", ale z postawą organu, który zmierzał do braku udostępnienia informacji publicznej w przepisanej formie, tym samym spowodował dodatkową pracę, wykraczającą poza istotę funkcjonowania Fundacji,
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło doprowadzić do błędnego przyjęcia, że wyrażony przez Fundację wniosek procesowy o zasądzenie od organu sumy pieniężnej jest niezasadny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła treść opisanych powyżej zarzutów i podkreśliła, że nie sposób jest zgodzić się – w realiach niniejszej spawy – z brakiem uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wszystkich wniosków procesowych przedstawionych przez Fundację w skardze skierowanej do Sądu I instancji.
Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw i zasądzenie od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie. Fundacja podniosła, że samo wykorzystanie klauzuli nadużycia prawa przez organ skarżący kasacyjnie budzi zasadnicze wątpliwości, bowiem polski system prawny nie obejmuje normy prawnej, która regulowałaby klauzulę nadużycia prawa w odniesieniu do prawa do informacji publicznej. Niemniej jednak, Fundacja wskazała, że nawet jeżeli sądy administracyjne odnoszą się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej, to wskazują, że nadużycie prawa można rozpatrywać jedynie w jednoznacznych, rażących przypadkach, zaś sama konstrukcja nadużycia może być stosowana jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a do potencjalnego "nadużycia" w ocenie Fundacji nie doszło w realiach niniejszej sprawy. Fundacja wskazała, że celem jej działań jest uzyskanie informacji publicznej, co wiąże się z celami samej Fundacji, zaś organ nie jest uprawniony – w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do dokonywania ocen co do przyświecającego wnioskodawcy celowi, w szczególności, że nie dysponuje wiedzą co do intencji wnioskodawcy, ani sposobami, aby intencje tę poznać. Fundacja zaznaczyła, że złożyła do organu jedynie kilka wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie można przyjąć, że mogłoby to negatywnie wpłynąć w jakikolwiek sposób na działanie Fundacji, a złożenie jedynie kilku wniosków na pewno nie stanowi też jakkolwiek rozumianej "seryjności". Ponadto Fundacja podkreśliła, że złożyła do organu wnioski o konkretnej treści, precyzyjnie wskazującej żądaną informację, a zarazem w jej ocenie złożone wnioski nie budziły wątpliwości co do tego, że mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Fundacji zajęte przez organ skarżący kasacyjnie stanowisko jawi się wyłącznie jako element strategii procesowej nakierowanej na nieudostępnienie informacji publicznej, a co najmniej na znaczne odłożenie w czasie realizacji obowiązku informacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne, przy czym skarga kasacyjna organu została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a skarga kasacyjna, którą złożyła Fundacja została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna organu oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną organu w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie istotnej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w takim zakresie, w jakim odnosiła się ona do pozostałych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 28 marca 2022 r., z dnia 6 kwietnia 2022 r., dwóch wniosków z dnia 10 maja 2022 r. oraz z dnia 23 maja 2022 r. składanych przez Fundację, a co za tym idzie na zaniechaniu – w ocenie organu skarżącego kasacyjnie – pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku.
Odnosząc się do przywołanego w ramach omawianego zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było właśnie wytknięcie Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny zawartych w aktach sprawy dokumentów, tj. wniosków Fundacji z dnia 28 marca 2022 r., z dnia 6 kwietnia 2022 r., z dnia 10 maja 2022 r., z dnia 11 maja 2022 r. oraz wniosku z dnia 23 maja 2022 r. dotyczących dostępu do informacji publicznej, wskutek której to oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej przez Fundację. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek Fundacji z dnia 11 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w przedmiocie rozpoznania którego zarzucana jest organowi bezczynność w niniejszej sprawie, jak i pozostałe wnioski kierowane przez Fundację do organu, w tym częstotliwość ich składania, jak i ich treść, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
W ramach kolejnych zarzutów organ skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:
- "przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że u podstaw nieuwzględnienia wniosku z dnia 11 maja 2022 r. leżała wyłącznie ocena wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania (wniosku z dnia 11 maja 2022 r.), podczas gdy powodem nieuwzględnienia wniosku było składanie wielu seryjnych, nieprecyzyjnych wniosków składanych w krótkim czasie, powodujących istotne zakłócenie funkcjonowania Muzeum Narodowego w L., a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku";
- "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu dotyczącej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie w jakim składane przez Fundację wnioski dotyczyły okresu, kiedy Muzeum Narodowe w L. jeszcze nie funkcjonowało, a co za tym idzie na zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku";
- "brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do oceny stanu faktycznego w zakresie w jakim wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił wyłącznie ponowienie i/lub doprecyzowanie wniosków z dnia 28 marca 2022 r. i z dnia 6 kwietnia 2022 r., a co za tym idzie zaniechaniu pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku".
Konstrukcja wszystkich zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia ich łączne rozpoznanie, a ich treść prowadzi do wniosku, że nie mogły one odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.
Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie których organ skarżący kasacyjnie wprost wskazuje, m.in. że zarzuca Sądowi I instancji "przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym", czy "zaniechanie pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wyroku". Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku w sytuacji, gdy na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do treści zarzutów dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postępowanie Fundacji stanowiło realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie Fundacji spełnia wszelkie warunki do uznania jej wniosku za nadużycie prawa do informacji, a skoro tak to żądana informacja nie musiała zostać udostępniona.
O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w błędnej ocenie działań Fundacji i niezakwalifikowaniu ich jako przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.
Ponadto, na tle zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez Fundację, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Skoro więc podniesione przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej organu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej złożonej przez Fundację.
W ramach dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w zakresie uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku.
O nieskuteczności pierwszego z zarzutów, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1a, podobnie zresztą jak art. 149 § 1 i § 2, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, jak i art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Powyższy przepis mógłby jednak stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby strona skarżąca kasacyjnie zarzucała np. wadliwą wykładnię pojęć prawnych użytych przez ustawodawcę w tym przepisie, a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tym przepisie, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem choć w treści zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię wskazanych w nim przepisów, w tym także art. 149 § 1a p.p.s.a., to analiza treści tego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a., a prawidłowość zastosowania ww. przepisu w realiach niniejszej sprawy.
W realiach niniejszej sprawy powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., ale powiązanie to nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Jak już wcześniej wskazano w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej organu, orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek Fundacji z dnia 11 maja 2022 r. oraz odpowiedź organu na ww. wniosek, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając czy spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia 11 maja 2022 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego w związku z konstrukcją zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł on odnieść skutku.
Powyższe rozważania dotyczące blankietowego charakteru art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostają aktualne przy omówieniu drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego ww. przepis powiązano tym razem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Jednak i to powiązanie nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Przede wszystkim zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie niemożliwe jest skuteczne zakwestionowanie prawidłowości ustaleń z zakresu stanu faktycznego sprawy dotyczących oceny charakteru bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Fundacji z dnia 11 maja 2022 r., bowiem przepisy te mają charakter materialnoprawny. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określa ustawowe rozumienie informacji publicznej, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie wskazuje zakres przedmiotowy informacji publicznej. Nie można zatem na podstawie ww. przepisów skutecznie zwalczać ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku, tj. podważenia oceny Sądu I instancji w zakresie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności organu, także poprzez powołanie się na art. 8 ust. 3 u.d.i.p. dotyczący bezwnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, czy też art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który z kolei dotyczy trybu wnioskowego udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, że przepisy te mają zasadniczo charakter przepisów postępowania, nie powołując się jednocześnie na zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" i który to określa termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej.
Ponadto, z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny odpowiedzi organu na wniosek Fundacji, która to doprowadziła w konsekwencji do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Chcąc natomiast zakwestionować prawidłowość oceny istotnego w sprawie dokumentu, tj. odpowiedzi na wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji" (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest zatem wskazanie na normy określające sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku, a strona skarżąca kasacyjnie w omawianym zarzucie normy tej nie wskazała, a więc nie mógł on odnieść zamierzonego skutku.
Ponadto, w związku z treścią dwóch pierwszych zarzutów zauważyć należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., I OSK 2075/14).
W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Oceniając czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Ustawodawca w tym względzie założył, że wnioskodawca będzie zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem jego wniosku, a regulacje ustalające krótsze terminy udostępnienia informacji publicznej, niż obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, mają mieć przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji. Ponadto, informacja publiczna udzielona w dużym odstępie czasu od wniesienia wniosku może już utracić dla wnioskodawcy znaczenie.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w analizowanej sprawie do czasu wyrokowania przez Sąd I instancji organ pozostawał w bezczynności, skoro – nie wskazując ku temu prawnie uzasadnionych podstaw - nie udostępnił informacji w zakresie zgodnym z wnioskiem, z tego względu stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 11 maja 2022 r. było prawidłowe. Słusznie jednak Sąd I instancji stwierdził jednocześnie w punkcie II zaskarżonego wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Lublinie, że w związku z tym, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jakkolwiek błędnie opierająca się na przekonaniu organu co do nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, została skierowana do Fundacji w terminie ustawowym, co wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa.
Kolejne dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą nieprawidłowego - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - braku wymierzenia organowi przez Sąd I instancji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wytykając powyższe uchybienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie strona skarżąca kasacyjnie powiązała art. 149 § 2 p.p.s.a. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a następnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zarzuty te także okazały się nieskuteczne.
Powyższy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma tak samo jak wcześniej omawiany art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy), a więc także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to nie można Sądowi oddalającemu wniosek o wymierzenie grzywny zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. I choć skarżący kasacyjnie powiązał wprawdzie zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. z przepisem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., to powiązanie to nie mogło odnieść skutku z tych samym powodów, które wskazano w ramach omówienia pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.
Oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie także na podstawie zarzutu naruszenia art. art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 i art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest kompetencją dyskrecjonalną sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie ma podstaw w niniejszej sprawie do stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa przez organ, a strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, a to z kolei implikuje brak zasadności nałożenia grzywny na organ pozostający w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji i uznaje, że odpowiada ono prawu, a także uwzględnia okoliczności faktyczne sprawy, dlatego omawiany zarzut okazał się nieskuteczny. Z tych samych powodów za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie w związku z art. 8 ust. 3 i art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. dotyczący oddalenia skargi Fundacji w zakresie żądania przyznania na jej rzecz od organu sumy pieniężnej.
W ramach ostatniego z zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. "w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że:
- "wydatkowanie kwot na wszczynane postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne nie jest niczym nadzwyczajnym w działalności Fundacji, na które to cele powinna zabezpieczyć stosowne środki" (str. 11-12 uzasadnienia wyroku);
- "Fundacja (...) powinna liczyć się z obowiązkiem ponoszenia określonych kosztów, w tym kosztów prowadzonych spraw sądowych i zabezpieczyć odpowiednie środki na ich pokrycie" (str. 12 uzasadnienia wyroku);
- "szczytny cel, dla którego realizacji Fundacja została ustanowiona, nie może stanowić sam w sobie uzasadnienia dla pokrywania kosztów jej funkcjonowania przez organy z którymi pozostaje w sporze" (str. 12 uzasadnienia wyroku);
- "koszty związane w istocie z funkcjonowaniem Fundacji nie mogą być traktowane jako wydatki dodatkowe" (str. 12 uzasadnienia wyroku),
podczas gdy w:
- toku postępowania nie zostały wyrażone takie stanowiska, które miałyby stanowić podstawę do zasądzenia od organu na rzecz Fundacji świadczenia pieniężnego, tj. Fundacja nie argumentowała tego wniosku procesowego wydatkowaniem środków na postępowania sądowe, czy też szczytnym celem, dla którego realizacji Fundacja została ustanowiona";
- dodatkowe koszty, wykazane przez Fundację, nie są związane "w istocie z funkcjonowaniem Fundacji", ale z postawą organu, który zmierzał do braku udostępnienia informacji publicznej w przepisanej formie, tym samym spowodował dodatkową pracę, wykraczającą poza istotę funkcjonowania Fundacji".
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło doprowadzić do błędnego przyjęcia, że wyrażony przez Fundację wniosek procesowy o zasądzenie od organu sumy pieniężnej jest niezasadny.
W związku z konstrukcją ww. zarzutu wskazać należy na wstępie, że w zakresie, w którym dotyczy on naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. aktualne pozostają wcześniej przedstawione rozważania, które czynią także ten zarzut bezzasadny w tym zakresie. Natomiast w odniesieniu do części zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, o czym byłą już mowa w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej organu, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie wprost wskazuje, że zarzuca Sądowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, także w części dotyczącej żądania Fundacji zasądzenia na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Fundacji nie zasługiwała w tym zakresie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej także w tej części. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Fundacji, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, w której skargi kasacyjne złożyła zarówno Fundacja, jak i organ, a treść żadnej ze skarg kasacyjnych nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.