III OSK 409/23

III OSK 409/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 772/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-11-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 772/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasta K. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta K. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 772/22, oddalił skargę Gminy Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Zachodniopomorski ww. rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K.
Jak ustalił organ, Rada Miasta K. w dniu 23 lutego 2022 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K., wyznaczając do jej składu reprezentantów wszystkich klubów funkcjonujących w Radzie Miasta. Następnie Rada, mocą uchwały Nr [...], korzystając z przysługującej kompetencji decydowania o składzie Komisji Rewizyjnej, przesądziła o wykreśleniu z jej grona radnego J. W. - Przewodniczącego Klubu Radnych "[...]". Organ nadzoru ocenił, że o ile skład osobowy komisji rady zależy od jej uznania, to w przypadku komisji rewizyjnej wykluczone jest jej powołanie (funkcjonowanie) z pominięciem przedstawicieli wszystkich działających w radzie klubów radnych. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że wykreślenie ze składu komisji rewizyjnej jedynego przedstawiciela danego klubu radnych bez jednoczesnego uzupełnienia (na tej samej sesji) jej składu o przedstawiciela tego klubu, stanowi istotne naruszenie art. 18a ust. 2 u.s.g.
Gmina Miasto K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wnosząc o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że jeśli chodzi o zasady wyłaniania i odwoływania członków komisji rewizyjnej w Radzie Miasta K., to obowiązywały w tym zakresie szczegółowe regulacje wynikające ze Statutu. Stosownie do § 85 pkt 7 Statutu, Kluby wskazują przedstawicieli w Komisji Rewizyjnej oraz w Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. W przypadku złożenia rezygnacji lub odwołania członka Komisji Rewizyjnej lub Komisji Skarg, Wniosków i Petycji klub, którego przedstawicielem w komisji był radny, wskazuje niezwłocznie w to miejsce innego radnego.
Wobec powyższej regulacji, w ocenie Sądu meriti, nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, była ona uprawniona do odwołania członka Komisji Rewizyjnej. W razie zaś skorzystania przez Radę z takiego uprawnienia, klub, którego przedstawicielem w komisji był odwołany radny, powinien był wskazać niezwłocznie w to miejsce innego radnego. Przy czym z przywołanego wyżej przepisu Statutu wynika też wprost, że utrata mandatu do pracy w Komisji Rewizyjnej skutkująca dla klubu analogicznym obowiązkiem, mogła być również następstwem innego zdarzenia tj. złożenia rezygnacji przez członka komisji.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały Nr [...], został on zgłoszony na wniosek Klubu Radnych "[...]" oraz "[...]", proponujących zmienię składu osobowego komisji rewizyjnej w nawiązaniu do wydarzeń, mających miejsce podczas posiedzenia komisji rewizyjnej w dniu 9 maja 2022 r., które w ocenie wnioskodawców negatywie wpływają na wizerunek Rady Miasta K. oraz uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie komisji rewizyjnej. Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K., ze składu komisji rewizyjnej został odwołany radny J. W. - jedyny przedstawiciel Klubu Radnych "[...]" w składzie tej komisji. Rada Miasta K. tym samym jednoznacznie sprzeciwiła się obecności tego radnego w komisji rewizyjnej.
Wobec powyższego Sąd meriti przyjął, że celem uchwały [...] było w istocie odwołanie przedstawiciela jednego z klubów ze składu komisji rewizyjnej. Tymczasem taki charakter działania Rady Miasta tj. skorzystanie z przysługującego władztwa w celu usunięcia radnego ze stanowiska w komisji rewizyjnej, nie wynika ani z treści badanej uchwały ani z przywołanej w niej podstawy prawnej. W badanej uchwale, umocowania do swojego działania Rada upatrywała bowiem w art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g., a więc w przepisie, z którego wynika, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów oraz w § 59 Statutu określającym cele komisji rewizyjnej. Tymczasem odwołanie radnego z komisji rewizyjnej winno było znajdować swoje oparcie przede wszystkim w przywołanym wyżej § 85 ust. 7 Statutu.
Sąd Wojewódzki wskazał, że podjęta przez Radę Miasta uchwała nie zawierała uzasadnienia, a z punktu 5 podpunkt 9 protokołu nr [...] z 25 maja 2022 r. z LI sesji Rady K. wynika, że rozpatrywano uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej, nie zaś w przedmiocie odwołania jednego z jej członków. Przy czym w kolejnym podpunkcie powyższego protokołu odnotowano, że poddano pod głosowanie zmianę uchwały, nie zaś powołanie nowego członka komisji rewizyjnej w miejsce odwołanego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji prowadzi to do wniosku, że zmierzając do odwołania radnego ze składu komisji rewizyjnej Rada Miasta K. nie tylko nie uzewnętrzniła prawidłowo charakteru podejmowanych działań, ale także nie oparła swojego działania na stosownej podstawie prawnej. Takie działanie w ocenie Sądu należy ocenić jako rażąco naruszające prawo. Odwołanie z funkcji powinno bowiem następować w sposób wyraźny i zostać oparte na odpowiedniej podstawie prawnej. Wadliwość powyższego działania dobitnie obrazuje fakt, że mimo powstania pomiędzy organem nadzoru oraz Radą Miasta sporu, co do prawidłowości dokonanych zmian w składzie komisji rewizyjnej, żaden z powyższych podmiotów nie dostrzegł przywołanego wyżej § 85 ust. 7 Statutu, który jednoznacznie określa zakres uprawnień Rady oraz klubów.
W tym miejscu - wobec powołania się przez skarżącą na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 778/13, a prowadzące do wniosku, że możliwe jest powołanie komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela jednego z klubów radnych, gdy odmowa wskazania przez klub swojego przedstawiciela jest efektem nadużycia przyznanego klubowi uprawnienia – Sąd Wojewódzki wskazał, że nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia takiego nadużycia w badanej sprawie. Doszło bowiem do sytuacji, w której Rada Miasta zamiast odwołania radnego decydowała o wykreśleniu jednego z punktów uchwały ustalającej skład komisji rewizyjnej i nie powoływała się przy tym działaniu na adekwatną podstawę prawną. Tymczasem dopiero odpowiednio wyartykułowana wola większości głosujących radnych mogła zaktualizować wynikający z § 85 pkt 7 Statutu obowiązek klubu, do którego należał odwoływany radny. Regulacja § 85 pkt 7 Statutu nakazywała bowiem klubowi wskazanie innego radnego do składu komisji rewizyjnej w sytuacji, gdy doszło do odwołania lub rezygnacji dotychczasowego przedstawiciela w komisji rewizyjnej, nie zaś gdy doszło do zmiany uchwały powołującej ową komisję.
Zaskarżona uchwała wzbudziła zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego także z tej przyczyny, że Rada Miasta w żaden sposób jej nie uzasadniła. Wprawdzie w systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednak brak uzasadnienia powoduje, że uchwała wymyka się spod odpowiedniej kontroli.
Wobec powyższego, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 18a ust. 1 i 2 u.s.g. oraz § 59 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 września 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta K. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. [...] oraz z 2022 r. poz. [...]) poprzez uznanie, że:
a) przepisy te nie stanowią adekwatnej podstawy prawnej do dokonywania zmian w składzie osobowym komisji rewizyjnej Rady Miasta K., a w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K. obarczona jest uchybieniem skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy przepisy te stanowią bezpośrednią podstawę prawną do powołania przez radę gminy komisji rewizyjnej i ukształtowania jej składu osobowego, a nadto nawet przy akceptacji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały;
b) uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K. wymaga uzasadnienia, co do wskazania intencji towarzyszącej Radzie Miasta K. przy dokonywaniu zmian osobowych w składzie komisji rewizyjnej, podczas gdy decyzja rady gminy, co do zmian osobowych w składach komisji, w tym komisji rewizyjnej, nie podlega kontroli z punktu widzenia motywów, którymi kierowali się radni podejmując uchwałę;
2) § 85 ust. 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 września 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta K., poprzez uznanie, że odwołanie radnego z komisji rewizyjnej winno znajdować oparcie w tym przepisie, podczas gdy przepis ten dotyczy sytuacji uzupełniania (poszerzania) składu osobowego komisji rewizyjnej, a jego adresatem są kluby radnych,
3) § 82 i § 83 pkt 1 w związku z § 141 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K. została błędnie zredagowana, a z jej treści nie wynika zamiar odwołania przedstawiciela jednego z klubów ze składu komisji rewizyjnej, podczas gdy wyżej przywołana uchwała została sporządzona zgodnie z zasadami techniki prawodawczej,
II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 85 i art. 87 u.s.g. poprzez oddalenie skargi Gminy Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2022 r., podczas gdy brak jest przesłanek do uznania, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K. jest sprzeczna z prawem i dotknięta uchybieniami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2022 r., stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 25 maja 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miasta K.,
- zasądzenie na rzecz skarżącej od organu nadzoru kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 85 i art. 87 u.s.g. poprzez oddalenie skargi Gminy Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego. Jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Sąd Wojewódzki, normy prawnej. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań Wojewody.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że pozbawione są one doniosłości prawnej. Zgodnie z treścią art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Przepis ust. 2 art. 18a stanowi natomiast, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Wskazać przy tym należy na szczególną pozycję komisji rewizyjnej. Utworzenie tej komisji przez radę gminy jest, w przeciwieństwie do utworzenia innych komisji, obowiązkowe. Ponadto ustawowo został określony skład tej komisji. Wchodzić do niej mogą bowiem wyłącznie radni, którzy nie pełnią funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, a ponadto w jej skład muszą wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że komisja rewizyjna jest powoływana obowiązkowo przez radę gminy, a jej skład musi być tak ukształtowany, aby każdy z klubów miał w niej swojego przedstawiciela. Ratio legis art. 18a ust. 2 u.s.g. jest zagwarantowanie przedstawicielowi każdego klubu radnych miejsca w komisji pełniącej funkcje kontrolne w stosunku do organu wykonawczego gminy. Powołując komisję rewizyjną rada gminy nie może pomijać przedstawicieli żadnego z klubów. Wymóg, by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów jest normą bezwzględnie obowiązującą (ius cogens), a zatem uchwała rady powołująca komisję rewizyjną w składzie innym niż ustawowy istotnie narusza prawo.
Biorąc pod uwagę szczególny status komisji rewizyjnej, nie jest dopuszczalna zmiana jej składu, polegająca na wykluczeniu jedynego przedstawiciela określonego klubu, bez dokonania odpowiedniego uzupełnienia, a w konsekwencji nie jest zgodne z prawem powołanie i funkcjonowanie, tak zorganizowanej ww. komisji stałej. Przepis art. 18a ust. 2 u.s.g. ustanawia wprost wymóg dotyczący składu komisji rewizyjnej, a także granice dopuszczalnej swobody rady gminy w zakresie kształtowania tego organu. Ustawodawca nie przewidział przy tym jakichkolwiek okoliczności szczególnych, dopuszczających odstępstwo od powyższej zasady, nie wskazał także, czy wprowadzona reguła ma charakter uprawnienia kształtującego klubu, albo rady, ani w jakim trybie winna być egzekwowana.
W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której Rada Miasta zamiast odwołania radnego decydowała o wykreśleniu jednego z punktów uchwały ustalającej skład komisji rewizyjnej i nie powoływała się przy tym działaniu na adekwatną podstawę prawną. Tymczasem dopiero odpowiednio wyartykułowana wola większości głosujących radnych mogła zaktualizować wynikający z § 85 pkt 7 Statutu obowiązek klubu, do którego należał odwoływany radny. Regulacja § 85 pkt 7 Statutu nakazywała bowiem klubowi wskazanie innego radnego do składu komisji rewizyjnej w sytuacji, gdy doszło do odwołania lub rezygnacji dotychczasowego przedstawiciela w komisji rewizyjnej, nie zaś gdy doszło do zmiany uchwały powołującej ową komisję.
Rolą organu stanowiącego jest podejmowanie decyzji o składzie osobowym poszczególnych komisji, dokonywanie zmian w ich składzie w taki sposób, aby odpowiadał wymogom stawianym przez ustawodawcę, a w przypadku komisji rewizyjnej – aby zapewniał przedstawicielstwo wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Zredukowany skład Komisji Rewizyjnej na mocy unieważnionej uchwały ukonstytuowany został w sposób wadliwy. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że dla oceny legalności badanej uchwały bez znaczenia pozostają pozaprawne okoliczności odwołania ze składu Komisji, lub też zdarzenia towarzyszące incydentowi, który do tego doprowadził. Celem wskazanej regulacji jest
zabezpieczenie publicznoprawnych interesów wszystkich klubów, w szczególności ich prawnej zdolności do aktywnego uczestnictwa w funkcji kontrolnej wykonywanej przez komisję rewizyjną. Jak podniesiono wyżej przepis art. 18a ust. 2 u.s.g. konstruuje prawo klubów radnych do posiadania przez każdy z nich swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Prawo to – istotnie – musi być bezwzględnie poszanowane przez radę gminy. W innym przypadku uchwała określająca skład osobowy komisji rewizyjnej będzie obarczona wadą nieważności
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do tego, że z żadnego przepisu u.s.g. nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie składu komisji rewizyjnej. Generalnie w orzecznictwie dominuje pogląd, że uzasadnienie uchwały nie jest formalnie ujęte jako conditio sine qua non ważności uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia z dnia 14 października 2021 r., sygn. III FSK 4022/21, LEX nr 3247499; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, LEX nr 1369028). Zauważa, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Obowiązek taki spełniony może być poprzez przedstawienie uchwały wraz z jej pisemnym uzasadnieniem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak regulacji prawnej nakładającej expressis verbis na uchwałodawcę obowiązek sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwalonego aktu nie zwalnia organów od transparentnego, budującego zaufanie do władzy publicznej, działania (art. 2 Konstytucji). Temu zaufaniu sprzyja bezsprzecznie wymóg motywowania podejmowanych aktów. Brak przedstawienia motywów uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd.
Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że przyjęty przez Radę Miasta K. sposób procedowania nad zmianami personalnymi w komisji rewizyjnej sprawił, że pozyskanie wiedzy o faktycznych działaniach Rady i ich motywach stało się utrudnione. W szczególności w oparciu o treść zakwestionowanej uchwały nie sposób bez pozyskiwania dodatkowych informacji stwierdzić, czy działanie Rady miało charakter techniczny lub organizacyjny np. wynikający ze zmiany liczby klubów, czy też przedmiotem uchwały jest wola zmiany składu komisji w następstwie negatywnej oceny działań radnego przez większość. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia wydawanego aktu (w przypadku, gdy taki obowiązek nie wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa), per se nie pociąga za sobą jego nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.