III OSK 4085/21

III OSK 4085/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 128/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 128/20 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 1864/Kadr/19 w przedmiocie przeniesienia służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., VIII SA/Wa 128/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 grudnia 2019 r., nr 1864/Kadr/19 w przedmiocie przeniesienia służbowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 3395 z 10 października 2019, a także zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D.B. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Główny Policji (dalej jako "organ pierwszej instancji" lub "KGP") rozkazem personalnym z 10 października 2019 r., nr 3395, działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm., dalej "ustawa o Policji") z 14 października 2019 r. odwołał z delegowania i z 15 października 2018 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] (dalej "KWP"), pozostającego w dyspozycji KGP, delegowanego z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP, insp. D.B. (dalej "skarżący"). Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z 18 grudnia 2019 r., nr 1864/kadr/19, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję KGP w części dotyczącej terminu odwołania policjanta z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP oraz orzekł, że odwołanie z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP nastąpiło z 29 października 2019 r., a przeniesienie do dalszego pełnienia służby w KWP nastąpiło z 30 października 2019 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że rozkazem personalnym z 20 września 2018 r. KGP, działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji z 14 października 2018 r. zwolnił funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem następnym przeniósł do swojej dyspozycji. Organ odwoławczy decyzją z 23 listopada 2018 r. utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 80/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 23 listopada 2018 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r.
W następstwie powyższego, zarówno Minister, jak i skarżący, od ww. wyroku Sądu wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od powyższego, KGP podjął decyzję w przedmiocie odwołania policjanta z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP oraz przeniesienia go z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP [...].
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że podstawą decyzji o przeniesieniu skarżącego do dalszego pełnienia służby w KWP [...] był dotychczasowy przebieg jego służby. Skarżący przed przeniesieniem z 2 listopada 2017 r. do KGP, przez kilkanaście lat pełnił służbę w jednostkach i komórkach organizacyjnych podległych KWP [...]. Ponadto, w okresie od 24 maja 2018 r. do 23 maja 2019 r. oraz od 27 maja 2019 r. do 14 października 2019 r., w ramach delegowania do czasowego pełnienia służby realizował zadania i czynności służbowe w KWP [...]. Powyższe niewątpliwie stanowiło istotny argument przemawiający za wzmocnieniem struktur KWP poprzez przeniesienie tam policjanta posiadającego bogate doświadczenie w pełnieniu służby właśnie w tej jednostce organizacyjnej Policji, a tym samym leżało w interesie społecznym, tożsamym w tej sprawie z interesem służby. Nie bez znaczenia pozostawał również stosunkowo krótki okres rzeczywistej realizacji przez stronę zadań w Komendzie Głównej Policji (niespełna 7 miesięcy). Uwzględniono także słuszny interes policjanta mając na uwadze jego obecne miejsce zamieszkania, co wiąże się z pełnieniem przez funkcjonariusza służby w bliższej niż dotychczas odległości od miejsca zamieszkania. Wieloletnia służba policjanta w KWP [...] daje też gwarancję szybkiego wdrożenia się w nowy zakres obowiązków na powierzonym stanowisku służbowym.
Minister podniósł, że sprawa dotycząca zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go do dyspozycji KGP jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mimo wydania nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu policjanta, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i zachowuje walor decyzji ostatecznej.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszają one prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, istotnym dla rozstrzygnięcia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu jest fakt, że została ona wydana w konsekwencji poprzednich rozstrzygnięć KGP dotyczących skarżącego, które to podlegały już kontroli sądowej. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że rozkazem personalnym z 20 września 2018 r., KGP, działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, z 14 października 2018 r. zwolnił skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem następnym przeniósł do swojej dyspozycji. Organ odwoławczy zaś decyzją z 23 listopada 2018 r. utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Następnie decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 80/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 23 listopada 2018 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r. Zarówno Minister, jak i skarżący, od ww. wyroku Sądu wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pomimo jednak powyższego, KGP podjął decyzję w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP oraz przeniesienia go z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP. Postępowanie w tym zakresie zakończyło się wydaniem przez KGP rozkazu personalnego z 10 października 2019 r., a następnie zaskarżonej, obecnie kontrolowanej przez Sąd, decyzji Ministra. Sąd, w powołanym wyroku z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 80/19 uznał, że z uwagi na brzmienie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, istota sprawy w postępowaniu dotyczącym zwolnienia policjanta ze służby z jednoczesnym przeniesieniem do dyspozycji KGP sprowadza się do wykładni ww. przepisu. Prawidłowe zastosowanie art. 37a ustawy o Policji wymaga wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia, w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego. Tymczasem analiza treści zarówno uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającego ją rozkazu personalnego organu I instancji, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy w ogóle kwestia ta była przedmiotem rozważań organów. Również z akt osobowych skarżącego nie wynika, aby przed zwolnieniem skarżącego i przeniesieniem go do dyspozycji KGP, organ pierwszej instancji w jakikolwiek sposób rozważał możliwość jego mianowania na określone stanowisko służbowe. W uzasadnieniach brak jest wyjaśnienia powodów, dla których organy uznały, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. W tym zakresie uzasadnienia decyzji są więc dowolne i nieprzekonujące, czyli zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na rozstrzygnięcie zapadłe w powołanym wyżej wyroku z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 80/19, tj. uchylenie rozkazu personalnego z 22 maja 2018 r. oraz decyzji Ministra z 18 lipca 2018 r., utrzymującej w mocy ww. rozkaz personalny, czyli wydane w dniu, w którym skarżący miał przebywać w dyspozycji KGP oraz treść art. 152 p.p.s.a., organ pierwszej instancji nie mógł orzekać o przeniesieniu skarżącego do pełnienia służby w KWP.
Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie art- 37 a pkt 1 ustawy o Policji wymaga wykazania powodów, dla których na chwilę wydawania rozstrzygnięcia w ocenie organu, nie jest możliwe mianowanie na inne stanowisko służbowe, a jedyną ewentualnością jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego, gdy w rzeczywistości art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji w sytuacji funkcjonariusza, który został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych konieczne jest zaznaczenie, że rozstrzygnięcie takie zawiera w istocie dwa odrębne i niezależne rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji - policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Tym samym zwolnienie policjanta z uprzednio zajmowanego stanowiska stanowi warunek konieczny do zastosowania instytucji przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska następuje natomiast na podstawie art.32 ust. 1 ustawy o Policji.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 152 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skoro nie zakończyła się jeszcze kontrola sądowa decyzji wydanych w stosunku do skarżącego o zwolnieniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Głównego Policji postępowanie administracyjne w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby oraz przeniesienia skarżącego z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP winno zostać przez organ pierwszej instancji zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy w rzeczywistości wykładnia przepisu art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że nie w każdym przypadku możliwym będzie wstrzymanie wykonania skutków prawnych wywołanych danym aktem (zawartym w nim indywidualnym rozstrzygnięciu). Nie jest bowiem możliwe "zawieszenie" lub "wstrzymanie" wykonania akt, który został już wykonany (którego skutki już wystąpiły).
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 37a ustawy o Policji, albowiem przepis ten nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odwołanie skarżącego z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] i przeniesienie z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...]. Podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Przepis art. 37a ustawy o Policji reguluje natomiast instytucję przeniesienia do dyspozycji przełożonego i był on podstawą materialnoprawną wcześniejszej decyzji Komendanta Głównego Policji związanej z sytuacji służbową skarżącego.
Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosi się do regulacji art. 37a ustawy o Policji, dokonując jego interpretacji i oceniając prawidłowość jego zastosowania, ale czyni to w kontekście wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 80/19 w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Nie jest wprawdzie jasne czemu ma służyć tak obszerne przywoływanie tez tego orzeczenia, ale nie ulega wątpliwości, że nie odnoszą się one do okoliczności tej sprawy. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji skarżący od ponad sześciu miesięcy pozostawał w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, będąc delegowanym do czasowego pełnienia służby w KWP [...]. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 37a ustawy o Policji została zatem wykonana.
Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższy przepis, znajdujący zastosowanie w związku z treścią wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/WA 80/19 i wstrzymujący wykonanie decyzji o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu go do dyspozycji, stoi na przeszkodzie rozstrzyganiu o sytuacji służbowej skarżącego, a w związku z tym postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP [...] oraz przeniesienia skarżącego z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP [...] powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na mocy przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie dochodzi do sytuacji, że uchylony w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na ten akt, wówczas gdy akt ten w chwili wyrokowania został już wykonany (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI; R. Sawuła , Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wybrane zagadnienia), PiP 2004 nr 8; postanowienie NSA z 9 września 2021 r., III OSK 5362/21; postanowienie NSA 30 września 2016 r., I OZ 976/16). Dochodziłoby bowiem wówczas do przewrócenia stanu pierwotnego, a takiej konstrukcji z przywołanego przepisu nie można domniemywać.
W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji w dacie określonej w rozkazie personalnym z 20 września 2018 r. Rozkaz ten określił datę zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska na 14 października 2018 r. i datę przeniesienia do dyspozycji na 15 października 2018 r. Rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dacie orzekania przez WSA w Warszawie, tj. 18 kwietnia 2019 r., kontrolującego legalność tego rozkazu personalnego, był on już zatem wykonany. Skutek wynikający z rozkazu personalnego nastąpił. Upłynęła ponad połowa okresu w jakim funkcjonariusz może przebywać w dyspozycji. Jego uchylenie przez Sąd pierwszej instancji nie mogło doprowadzić do odwrócenia dokonanych już czynności w zakresie stosunku służbowego skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy tym jak w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawy miałoby nastąpić zawieszenie (wstrzymanie) skutków prawnych rozkazu personalnego i jaki byłyby wówczas status służbowy skarżącego. Pamiętać przy tym należy, że w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych znajdują się policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Funkcjonariusze przeniesieni do dyspozycji stanowią szczególną grupę kadrową, stanowiącą przejściowe ujęcie ewidencyjne funkcjonariuszy do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji.
Nie można wobec tego przyjąć, że wyrok ten uniemożliwiał podejmowanie właściwym organom Policji dalszych decyzji służbowych określających status służbowy skarżącego. Zauważenia dodatkowo wymaga, że instytucja uregulowana w art. 37a ustawy o Policji ma charakter czasowy i jest ograniczona maksymalnym terminem pozostawania w dyspozycji (do 12 miesięcy). W związku z tym, że termin ten kończył się 14 października 2019 r., organ był zobowiązany do określenia aktualnego statusu służbowego skarżącego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP [...] i przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w KWP [...] nie mogło zostać zawieszone, gdyż po upływie 12 miesięcy skarżący pozostawałby bez przydziału służbowego.
Nie można przy tym podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., VIII SA/WA 80/19 stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN 1989, s. 127–128). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2660/19,). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (por. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92). Ze wskazanych wcześniej względów sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, brak było zatem podstaw do wskazywania organowi przez Sąd pierwszej instancji konieczności zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd, uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko, rozpozna skargę wniesioną przez D.B. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny, swoje stanowisko oparł jedynie na nieprawidłowym rozumieniu art. 152 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie nie rozpoznał natomiast sprawy i nie odniósł się do innych zarzutów skargi, co winno nastąpić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.