III OSK 4084/21

III OSK 4084/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 651/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-27
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. [...] i Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 651/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DZŚ-431.III.23.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 651/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego
[...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DZŚ-431.III.23.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją z 29 lipca 2014 r., DOW-S-V.7221.63.2013.ID w pkt 1
odmówił Spółce [...] sp. z o.o. [...] wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M.. przy ul. [...]. W pkt 2 zaś umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie dot. uchylenia decyzji Wojewody [...] z 29 stycznia 2004 r., SR.III.6620/71/03/04 ze zm. w części dotyczącej instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, do której prawa i obowiązki zostały przeniesione na spółkę decyzją Marszałka z 7 lipca 2009 r., DM-Ś/RSt/7664-31/169-III/09.
Minister Środowiska decyzją z 10 października 2014 r., DOŚwoa-281-58/40922/14/MT uchylił pkt 1 ww. decyzji, którą organ I instancji odmówił spółce wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania
odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M. przy ul. [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. W pozostałej części, tj. w części umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji Wojewody z 29 stycznia 2004 r., SR.111.6620/71/03/04 ze zm., w części dotyczącej instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, do której prawa i obowiązki zostały przeniesione z Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej [...], ul. [...] na spółkę, decyzją Marszałka z 7 lipca 2009 r., DM-Ś/RSt/7664-31/169-111/09 - utrzymał w mocy decyzję Marszałka.
Marszałek decyzją z 12 listopada 2014 r., DOW-V.S.7221.63.2013.ID udzielił spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) w M. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...], gmina M., powiat m., województwo [...], na warunkach określonych w tej decyzji.
Minister Środowiska, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z 23 czerwca 2017 r., DZŚ-281.111.76.2017 postanowił nie stwierdzać nieważności własnej decyzji
z 10 października 2014 r. DOŚwoa-281-58/40922/14/MT. Minister Środowiska, po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Regionalnego [...] o ponowne
rozpatrzenie sprawy, decyzją z 18 sierpnia 2017 r., DZŚ-III.281.97.2017.DS utrzymał
w mocy swoją decyzję z 23 czerwca 2017 r., DZś-281.111.76.2017.
Pismem z 2 lipca 2018 r. RP III Pa 115.2016 Prokurator Regionalny [...] złożył do Ministra Środowiska sprzeciw prokuratora i zgłosił udział w postępowaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada
2014 r., DOW-V.S.7221.63.2013.1D jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Minister decyzją z 15 stycznia 2020 r., DZ-431.111.23.2019 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r., DOW-ś.V.7221.63.2013.ID w sprawie wydania spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. przy
ul. [...]. Minister przede wszystkim wskazał na przesłanki warunkujące przyjęcie, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa,
w tym oczywistość naruszenia. Minister podniósł również, że stan prawny wynikający
z przepisów prawa materialnego, który stanowił podstawę do wydania przez Ministra Środowiska jego niewadliwej decyzji z 10 października 2014 r., DOŚwoa-281-58/40922/14/MT, był tożsamy do stanu prawnego, w którym orzekał Marszałek udzielając spółce, decyzją z 12 listopada 2014 r., DOW-V.S.7221.63.2013.ID pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów. Minister obszernie przytoczył (s. 6-8 zaskarżonej decyzji) motywy powołanej wyżej decyzji Ministra Środowiska z 18 sierpnia 2017 r., podkreślając, że Prokurator nie wniósł skargi do sądu administracyjnego od tej decyzji. Dalej Minister podkreślił, że spółka ubiegając się o wydanie omawianego pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego wnioskowany zakres zezwolenia wystąpiła wnioskiem z 11 grudnia 2013 r. do Burmistrza Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z 14 lutego 2014 r. Burmistrz Gminy [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem strony.
W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz przywołał wyjaśnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące konieczności, a w istocie braku
konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli chodzi
o kwestię zgodności decyzji Marszałka z planem miejscowym, Minister stwierdził, że analizowana spalarnia odpadów nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście Minister wskazał, że wyrokiem
z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 276/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 277/16 w sprawie ze skargi spółki na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wydanej w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych, oddalił skargę kasacyjną.
Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się Prokurator, który w skardze z 18 lutego 2020 r. podniósł następujące zarzuty;
(i) rażące naruszenie art. 42 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r.
o odpadach (Dz. U. 2020 poz. 797, dalej: u.o.) przez uznanie, że występujący z wnioskiem podmiot o wydanie mu pozwolenia na wytwarzanie odpadów z jednoczesnym zezwoleniem na ich przetwarzanie, do wniosku nie musi dołączać decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że ubiegający się "dołącza decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach":
(ii) rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283, dalej: ustawa o udostępnieniu informacji lub ustawa ocenowa, u.u.i.ś.) przez przyjęcie organu, że w sprawie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, decyzja środowiskowa nie jest wymagana, podczas gdy z przepisu tego wynika
wprost, że przed wydaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wydawanych na podstawie u.o. - wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;
(iii) rażące naruszenie art. 86. w zw. z art. 80 ust. 2 cyt. u.u.i.ś., przez przyjęcie przez Ministra oceny, że w sprawie przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko - brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi
przeszkody do wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że decyzja środowiskowa wiąże organ wydający pozwolenie na wytwarzanie odpadów, a także wiąże w zakresie konieczności spełnienia wymogu w postaci zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy; lokalizacja objętej wnioskiem instalacji termicznego przekształcania odpadów jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z 30 stycznia 2003 r.;
(iv) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.
w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 - przez pominięcie go w rozstrzyganej sprawie.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem wymienionych na wstępie skargi przepisów prawa
materialnego. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, gdy stwierdzonemu w niej naruszeniu prawa należy przypisać charakter rażący - również jest rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 27 sierpnia 2020 r. pełnomocnik spółki wniósł o oddalenie skargi.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko Prokuratora, że powołana na wstępie decyzja Marszałka z 12 listopada 2014 r. została
wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w tym samym dniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, Minister wydał decyzję nr DZŚ-III.431.105.2019.MT utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z 25 stycznia 2019 r., nr P191/2019, znak DOW-S-V.7034.123.2018.KD orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania własnej decyzji z 12 listopada 2014 r., znak: DOW-S-V.7221.63.2013 udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów). Decyzja ta została przez Spółkę zaskarżona do WSA w Warszawie, który to Sąd postanowieniem z 7 lipca 2020 r., IV SA/Wa 577/20 odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem Sądu, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. na skutek jej cofnięcia nie stanowi przeszkody do oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra, a w szczególności nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji, inaczej niż jej cofnięcie bez odszkodowania, ma charakter wsteczny (ex tunc). Innymi słowy, w razie stwierdzenia nieważności decyzji, taki akt administracyjny jest wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem od momentu jego wydania (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1).
W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. nie jest okoliczność, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje Ministra stwierdzające brak podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej kasacyjnej decyzji Ministra z 10 października 2014 r. Według Sądu I instancji, wymaga to podkreślenia, albowiem Minister, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uczynił z uzasadnienia własnej decyzji z 18 sierpnia 2017 r., znak: DZŚ-III.281.97.2017.DS kluczowy argument na rzecz bezzasadności sprzeciwu Prokuratora skierowanego wobec decyzji z 12 listopada 2014 r. Sąd I instancji przypomniał, że wspomniana decyzja Ministra z 10 października 2014 r. była decyzją kasacyjną, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, tj. nie kształtuje w sposób wiążący praw i obowiązków strony (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Poglądy prawne dotyczące wykładni prawa materialnego wyrażone w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie są formalnie wiążące
dla organu I instancji (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., I OSK 2698/17), a tym bardziej poglądy te nie wiążą sądu kontrolującego legalność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Brak jest tu w szczególności odpowiednika art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. Innymi słowy, to że Minister nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności własnej decyzji kasatoryjnej nie wpływa w żaden sposób na ocenę prawną co do wydania decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. w warunkach nieważności. Zdaniem Sądu I instancji, są to dwie odrębne sprawy administracyjne. Zdaniem Sądu I instancji, na różnice te trafnie wskazano w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy notatce Dyrektora Departamentu Prawnego Ministra Środowiska z 23 czerwca 2016 r. (kierowanej do Podsekretarza Stanu w tym Ministerstwie). W notatce tej, a także pochodzącej z tego samego dnia obszernej opinii prawnej Dyrektora Departamentu Prawnego
Ministerstwa Środowiska, wskazano, że decyzja kasatoryjna Ministra z 10
października 2014 r., pomimo błędnego uzasadnienia, nie została wydana w warunkach nieważności. Równocześnie w opinii tej wskazano, że decyzja Marszałka
z 12 listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt
2 k.p.a.). Sąd I instancji dodał, że istota zarzutów wobec decyzji Marszałka z 12
listopada 2014 r. sformułowanych przez Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska we wspominanej opinii prawnej opowiada co do zasady zarzutom sformułowanym w skardze przez Prokuratora. Minister nie był oczywiście związany przedmiotową opinią prawną, ale dokument ten znajdował się w aktach sprawy i jego pominięcie w zaskarżonej decyzji może dowodzić, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. nie została w sposób wystarczająco wnikliwy zbadana, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Według Sądu I instancji, naruszenie wspominanych zasad ogólnych (w tym zasady zaufania oraz zasady przekonywania) to jest szczególnie istotne, jeżeli zważy się, że z akt sprawy wynika, że Ministrowi wiadome było, że przedmiotowa instalacja rodzi poważne konflikty społeczne (zob. znajdujące się w aktach pismo Polskiej Izby Gospodarczej [...] oraz pismo Komitetu Protestacyjnego "Stop Spalarni [...]"). Równocześnie Sąd I instancji stwierdził,
że za daleko idący jest pogląd Ministra, jakoby w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Po pierwsze, w aktualnym orzecznictwie i opracowaniach z teorii prawa zdecydowanie przeważa pogląd o nieaktualności zasady "clara non sunt interpretanda". Przyjmuje się, że każdy przepis wymaga dokonania wykładni przed jego zastosowaniem, a argumenty natury językowej winny być zawsze zweryfikowane poprzez wykładnię systemową oraz celowościową (zamiast wielu zob. np. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity
i rzeczywistość, ZNSA 2012, nr 6, s. 18-21; wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1662/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Po drugie, na gruncie spraw z zakresu gospodarki odpadami regułą jest, że właściwe ustalenie stanu prawnego wymaga zastosowania nie tylko wykładni systemowej wewnętrznej (np. poprzez odwołanie się definicji zawartych w ustawie o odpadach lub zasad ogólnych dotyczących gospodarki odpadami), ale również wykładni systemowej zewnętrznej. Otóż zwykle ustawa o odpadach jest współstosowana z ustawą prawo ochrony środowiska, a niekiedy również, tak jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, również z u.u.i.ś., a
także w powiązaniu z aktami wykonawczymi, czasami wydanymi na podstawie
rożnych ustaw. Co więcej, gospodarka odpadami oraz oceny oddziaływania na środowisko stanowią materię poddaną szczegółowej regulacji w prawie unijnym, co powinno być oczywiście uwzględniane w procesie wykładni i zastosowania prawa krajowego. Reasumując, teza Ministra, jakoby rażąco mógł być naruszony tylko
przepis nie wymagający wykładni, nie da się również pogodzić nie tylko z aktualnymi poglądami dotyczącymi wykładni prawa, ale i ze złożonością regulacji dotyczących ochrony środowiska, w tym gospodarka odpadami. Sąd I instancji dodał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest jedną z najważniejszych gwarancji przestrzegania zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Mając na uwadze wspomniany wyżej złożony charakter regulacji dotyczących ochrony środowiska, a także częste zmiany tych regulacji, instytucja stwierdzenia nieważności, przy przyjęciu poglądu Ministra, straciłaby swe praktyczne znaczenie w tej dziedzinie
prawa, której jednym z celów jest ochrona życia i zdrowia ludzi.
Sąd I instancji stwierdził, że zakwestionowana w sprzeciwie Prokuratora decyzja Marszałka z 12 listopada 2014 r. obejmowała, obok wytarzania odpadów niebezpiecznych, niewątpliwie również zezwolenie na termiczne przekształcenie odpadów niebezpiecznych (zob. pkt II tej decyzji). Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania tej decyzji art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie
odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z kolei w myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji Marszałka § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz
miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.
W ocenie Sądu I instancji, już w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że wydanie przez Marszałka w dniu 12 listopada 2014 r. decyzji zezwalającej na spalanie odpadów niebezpiecznych winno być poprzedzona uzyskaniem przez spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, do takich samych wniosków prowadzi analiza obowiązujących wówczas przepisów
ustawy o odpadach.
Zgodnie z 42 ust. 4 tej ustawy, do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Dodatkowo, zgodnie z art. 45 ust.
6 u.o., właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Uzupełniająco Sąd I instancji wskazał, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. nie było wydanie przez Burmistrza [...] z 14 lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania
w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia pn. "Proces przetwarzania odpadów medycznych i weterynaryjnych w istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów".
Sąd I instancji podzielił w pełni pogląd WSA we Wrocławiu zawarty w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Wr 838/15 oddalającego skargę spółki od decyzji SKO [...] z 30 września 2015 r., SKO 4136/10/15 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Otóż w uzasadnieniu tym stwierdzono: "Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z sugestią skarżącej, że decyzją
o umorzeniu postępowania potwierdzono de facto jej prawo do realizacji przedsięwzięcia z tej racji, że w ogóle nie kwalifikowało się ono do uzyskania decyzji środowiskowej.
Organ umorzył to postępowanie, bez uprzedniej merytorycznej oceny w kontekście kwalifikacji środowiskowej, wskazując na brak podstaw do orzekania
wobec już zrealizowanego (a nie planowanego dopiero) przedsięwzięcia, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że nie wymagało ono w ogóle ustalenia warunków środowiskowych. Według Sądu I instancji, reasumując ten fragment uzasadnienia, już z powyższych powodów Minister winien stwierdzić nieważność decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnie jednak Prokurator wskazał również na rażące naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność spornego przedsięwzięcia w postaci spalarni odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w M. przy ul. [...] z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu o uchwałę Nr V/26/03 Rady Miejskiej [...] z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M.
i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. ze zmianami (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 62, poz. 1387 z 20 maja 2003 r.). Kwestia zgodności z planem miejscowym spalarni odpadów niebezpiecznych w M. była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2018r., II OSK 2408/16 - CBOSA. Otóż w wyroku tym, wydanym na skutek skargi kasacyjnej spółki (czyli uczestnika w niniejszym postępowania) oraz dotyczącym odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, stwierdzono, co następuje: "Zgodzić należy się z Sądem I instancji,
że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Ma rację Sąd I instancji, który podzielił stanowisko Kolegium, że instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1 ZU nie przewidziano. Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.’’. Sąd I instancji w pełnie podziela ten pogląd NSA, którym jest związany w świetle art. 170 p.p.s.a. Niezgodność z planem miejscowym jest przy tym oczywista, nie sposób bowiem utożsamiać spalarni odpadów niebezpiecznych ze szpitalem powiatowym. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że decyzja Marszałka z 12 listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Minister Klimatu i Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. K.S. na podstawie art. 173 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wa 651/20, doręczony organowi wraz z uzasadnieniem w dniu 5 października 2020 r., którym uchylono decyzję Ministra Klimatu z dnia 15 stycznia 2020 r., znak: DZŚ-431.III.23.2019, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 12 listopada 2014 r., znak: DOWS.V.7221.63.2013.ID w sprawie wydanie Spółce [...], pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. przy ul. [...].
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a. naruszenie prawa materialnego, tj.
(i) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256,695,1298) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 4, art. 45 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2003
r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 351 dalej: u.u.i.ś.) przez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z jednoczesnym zezwoleniem na ich przetwarzanie w sytuacji gdy podmiot nie dołączył do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w momencie wydawania przez Marszałka decyzji kwestię wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów z jednoczesnym zezwoleniem na ich
przetwarzanie (tzw. decyzji łącznych) regulowała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.), tj. art. 184 ust. 2, 2a, 2b, 4 pkt 1, 3 i 4 tej ustawy, która to dopuszczała przedłożenie do wniosku o wydanie pozwolenia kopii wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej.
(ii) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695,1298) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 86 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016.351) przez uznanie że decyzja środowiskowa wiąże w zakresie spełnienia wymogu w postaci zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy i uznanie że lokalizacja objętej decyzją Marszałka instalacji jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. podczas gdy brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w dacie wydawania decyzji przez Marszałka i w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie stanowił przeszkody do wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów w szczególności w sytuacji przyjęcia przez Marszałka i Ministra, że kwestię wydawania pozwoleń regulują przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska.
b. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji uchylenie decyzji Ministra Klimatu z dnia 15 stycznia 2020 r. (DZŚ-431.III.23.2019) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.
W skardze kasacyjnej: a. na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. IV Sa/Wa 651/20, rozpoznanie skargi i jej oddalenie; b. w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z 27 sierpnia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 651/20, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; c. w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra wskazano, że w kwestii ustalenia czy decyzja Marszałka Województwa [...] Nr P 139/2014 z 12 listopada 2014 r. udzielająca Spółce [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz
z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych została wydana
z rażącym naruszeniem prawa niezbędna jest analiza stanu prawnego
obowiązującego w dacie jej wydania.
Zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania przez Marszałka decyzji podmiot mógł ubiegać się o wydanie dwóch odrębnych decyzji, tj. (1) decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, (2) decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Mógł też wnioskować o wydanie tzw. "decyzji łącznej" – czyli pozwolenia na wytwarzanie odpadów zawierającego regulację w zakresie przetwarzani odpadów. Zauważyć należy, że regulacja prawna dotycząca wydawania decyzji emisyjnych do jakich zalicza się pozwolenia na wytwarzanie odpadów uregulowana została w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. dalej: p.o.ś), zaś regulacja dotycząca wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów - w ustawie z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.) Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jednocześnie ustawodawca w art. 45 u.o. wskazał przypadki i okoliczności, w których uzyskanie ww. zezwolenia nie jest wymagane. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy podmiot zobowiązany jest do uzyskania pozwoleń emisyjnych, o których mowa w ustawie prawo ochrony środowiska, w postacie pozwolenia zintegrowanego (art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o.) bądź pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 45 ust. 4 u.o.), przy czym w przypadku pozwolenia zintegrowanego podmiot nie może uzyskać odrębnego zezwolenia, o którym mowa wyżej, gdyż regulacja dotycząca przetwarzania i/lub zbierania odpadów w takiej sytuacji musi być zawarta w pozwoleniu zintegrowanym, zaś w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów to od danego podmiotu zależy, czy regulacja działań w zakresie przetwarzania i/lub zbierania odpadów będzie zawarta w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, czy też w odrębnej od tego pozwolenia decyzji odpadów.
Wskazać w tym miejscu należy, że na wniosek Spółki [...], zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia obowiązującej w dniu złożenia wniosku decyzji Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. znak: SR.IIL6620/71/03/04 ze zm. w części dotyczącej instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, do której
prawa i obowiązki zostały przeniesione na spółkę [...] oraz udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M. przy ul. [...]. Przedmiotowe postępowanie organ prowadził w szczególności w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska, ustawę o odpadach oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Pierwotnie
organ badał obowiązek posiadania przez Spółkę ECO-ABC sp. z o.o. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zgodność przedsięwzięcia z przepisami
prawa miejscowego (w tym z miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego), analizując jednocześnie przepisy art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. W tym celu w dniu 19 listopada 2013 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Jednocześnie organ wystąpił do Burmistrza Gminy [...] w kwestii konieczności posiadania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, Marszałek Województwa [...] wystąpił również z zapytaniem do Starosty [...] odnośnie konieczności posiadania przez Spółkę [...] pozwolenia na budowę w kontekście wymogu posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia na budowę w celu realizacji inwestycji, inwestor zobligowany jest wcześniej uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ponieważ przedmiotowy wniosek dotyczył wydania decyzji łącznej to jest pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Marszałek Województwa [...] kierując się pierwotnie wymaganiami prawnymi określonymi w (i) art. 186 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.), w zw. z art. 141 ust. 2 tej ustawy, (ii) art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), w zw. z art. 45 ust. 5 i art. 42 ust. 2 i 4 tej ustawy oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), (iii) art. 45 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) decyzją z
29 lipca 2014 r., znak: DOW-SV. 7221.63.2013.ID, L.dz. 456/07/2014, odmówił Spółce [...] wydania przedmiotowej decyzji. Szczegóły dotyczące powodów odmowy zostały zawarte w uzasadnieniu do ww. decyzji.
Minister w skardze kasacyjnej wskazał na rozbieżności interpretacyjne obowiązujących przepisów, tj. w dniu wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia Spółce [...], Marszałek Województwa [...] stał na stanowisku, iż w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, należy stosować procedurę zarówno określoną w ustawie - Prawo ochrony środowiska jaki ustawie o odpadach - co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odmawiającej. Takie podejście stanowi pierwszą z możliwych, przyjętych w tym przypadku linii interpretacyjnych. Inną linię interpretacyjną obowiązujących wówczas przepisów prawa zaprezentował organ drugiej instalacji - Minister Środowiska w swojej decyzji, wydanej w ramach postępowania
odwoławczego, o której mowa powyżej. Marszałek Województwa [...] ponownie rozpatrując sprawę przyjął drugą linię interpretacyjną, zgodną z
orzeczeniem organu II instancji. Powyższe dowodzi, że w dacie wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. udzielającej Spółce [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M. przy ul. [...] możliwe były dwie linie orzecznicze. Według Ministra, analiza doktryny i orzecznictwa pozwala dojść do jednoznacznego wniosku, że rozbieżności w zakresie wykładni prawa nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Do przyjęcia, że zachodzi rażące naruszenie prawa nie wystarcza stwierdzenie rozbieżności w dokonywaniu wykładni i stosowaniu danego przepisu przez organy administracji.
Zdaniem Ministra, w dniu 12 listopada 2014 r. (tj. w dacie wydania przez Marszałka spornej decyzji), zakres przedmiotowy wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów określał art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.). Do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie, zgodnie z obowiązującym wówczas art. 42 ust. 4 u.o., dołączało się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
o ile jest wymagana. Natomiast konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulowała ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie
odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazać w tym miejscu należy
na inną istotną okoliczność w tej sprawie, a mianowicie, że kwestię wydawania pozwoleń (na wytwarzanie i zintegrowanych) regulowała ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 r. poz. 1232, ze zm.). Zakres wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów określony był w art. 184 ust. 2, ust. 2a
i ust. 2b tej ustawy. Załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia określał art. 184 ust.
4 pkt 1, 3 i 4 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Były to: dokument potwierdzający, że wnioskodawca jest uprawniony do występowania w obrocie prawnym, jeżeli prowadzący instalację nie jest osobą fizyczną, streszczenie wniosku sporządzone w języku niespecjalistycznym, kopia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy ocenowej wraz z kopią załączników, o ile taka decyzja była wymagana, albo kopie takiej decyzji, jeżeli została wydana, w przypadku, o którym mowa w ust. 3. A zatem, stosownie do ww. przepisów Spółka [...] przed wydaniem
przez Marszałka decyzji z 12 listopada 2014 r., przedłożyła kopię wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wskazać w tym miejscu należy, że ww. art. 184 ust. 4 pkt 4 wprowadzony został do ustawy Prawo ochrony środowiska w dniu 5 września 2014 r. na mocy ustawy z
dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101), natomiast został uchylony ustawą z dnia 23 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1434), tj. obowiązywał do 6 października 2015 r. Reasumując, art. 184
ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, który dopuszczał przedłożenie do wniosku w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów kopii wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wraz z kopią załączników, obowiązywał w dacie wydania decyzji Marszałka Województwa [...] decyzji Nr P 139/2014 z 12 listopada 2014 r., znak DOW-SV. 7221.63.2013, L.dz. 1198/11/2014, udzielającej Spółce [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów i m.in. w oparciu o ten przepis wydana została ta decyzja. Ponadto, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na dzień wydania przez Marszałka spornej decyzji art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, brzmiał następująco: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1" (art. 72 ust. 1 pkt 21 dotyczył zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach). Dopiero w dniu 1 stycznia 2017 r., na mocy ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936), zmieniona została treść ww. art. 86. Zgodnie z rozszerzonym, obecnym brzmieniem tego przepisu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy; 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji, 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a. Mając na względzie zaprezentowaną argumentację a także przytoczone poglądy doktryny i orzecznictwa, w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa ponieważ obowiązujące w dacie orzekania przez Marszałka przepisy były niejednoznaczne i umożliwiały przyjęcie rożnych linii orzeczniczych.
Dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji kwestia oceny zgodności pozwolenia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wtórny, przy przyjęciu bowiem, że możliwa jest interpretacja, że przy wydawaniu decyzji łącznej należy generalnie stosować ustawę Prawo ochrony środowiska (procedurę z ustawy Prawo ochrony środowiska rozumianą jako wymogi formalne wniosku o wydanie decyzji łącznej oraz przesłanki do odmowy wydania takiej decyzji), uznać należy, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia, gdyż warunki do odmowy decyzji określone są wyłącznie w art. 186 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten nie przewiduje w przesłankach do odmowy wydania decyzji niezgodności planowanego przez stronę przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej więc sytuacji organ w ogóle tej okoliczności nie bada. Nie można więc zarzucać, że w sposób rażący naruszył
przepisy prawa miejscowego, a w konsekwencji przepis art. 46 ustawy o odpadach wskazujący na konieczność odmowy wydania decyzji jeśli przetwarzanie odpadów sprzeczne byłoby z przepisami miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Taki zarzut mógłby zostać podniesiony i mieć znaczenie (o ile oczywiście w odniesieniu do oceny przepisów planu miejscowego także możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa) tylko w przypadku przyjęcia, że organ w sposób rażący naruszył przepisy, uznając że przy wydawaniu decyzji łącznej należy stosować generalnie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym wyłącznie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w kwestii wymaganych załączników dołączanych
do wniosku o wydanie takiej decyzji oraz przesłanek do odmowy wydania takiej decyzji (a więc tylko art. 186 p.o.ś., bez art. 46 ustawy o odpadach). Jeśli bowiem uznać, że organ dokonał wykładni przepisów odnoszących się do przesłanek odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów zawierającego dodatkowo regulację w zakresie przetwarzania odpadów (a więc przyjęcia stanowiska, że w takim przypadku należy stosować wyłącznie art. 186 p.o.ś.), to konsekwencją takiego uznania jest brak możliwości postawienia organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa miejscowego w zakresie jego zapisów uniemożliwiających prowadzenie przez stronę wnioskowanej przez nią działalności w zakresie przetwarzania odpadów, a tym samym rażącego naruszenia art. 46 ustawy o odpadach nakazującego odmowę wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, która to działalność byłaby niezgodna z miejscowym planem. Przy takiej bowiem ocenie co do możliwości wykładni przepisów, niezastosowanie przez organ art. 46 ustawy o odpadach nie byłoby naruszeniem rażącym, a w konsekwencji brak zbadania okoliczności wskazanych w art. 46 ustawy o odpadach,
w tym kwestii zgodności z planem miejscowym, nie byłoby działaniem rażącym. W takiej sytuacji skoro nie można by postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia art. 46 ustawy o odpadach, to błędne i bezpodstawne byłoby wskazanie, że organ rażąco naruszył przepisy prawa miejscowego, z których zdaniem sądu jasno wynika zakaz przetwarzania odpadów na danym terenie, a w konsekwencji konieczność odmowy wydania wnioskowanej decyzji z racji jasnego zapisu art. 46 ustawy o odpadach. Oczywiście przy przyjęciu tezy o rażącym naruszeniu przez organ przepisów w zakresie wymogów formalnych wniosku co do jego załączników i co do przesłanek do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, kwestia zgodności z planem miejscowym i ocena wykładni przepisów tego planu staje się otwarta.
W orzeczeniu z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 651/20, uchylającym decyzję Ministra Klimatu z dnia 15 stycznia 2020 r., znak: DZŚ-431.III.23.2019, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 12 listopada 2014 r., znak: DOW-S-V.7221.63.2013, udzielającej Spółce [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M. przy ul. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2018 r., sygn. akt. II OSK 2408/16, w którym stwierdzono niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister w skardze kasacyjnej podkreślił, że w dniu 12 listopada 2014 r. Marszałkowi nie mogło być znane orzeczenie zapadłe 4 lata później. Jak już wcześniej wskazano, przepisy regulujące kwestię wydawania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz zezwoleniem na przetwarzanie odpadów na dzień wydania decyzji Marszałka Województwa [...] nie były jednoznaczne. Dodatkowym argumentem potwierdzającym to twierdzenie jest fakt wprowadzenia na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579, ze zm.) w art. 45 ustawy o odpadach nowego brzmienia ustępu 5 oraz dodania nowego ustępu 5a. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami powołanego wyżej art. 45 wytwórca odpadów, który prowadzi przetwarzanie odpadów (o którym mowa w ust. 4), jest obowiązany uwzględnić we wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów odpowiednio wymagania przewidziane dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów lub wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym dołączyć wymagane załączniki (ust. 5). Natomiast jak wynika z ust. 5a art. 45 ustawy o odpadach, przepis ust. 5 stosuje się również do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego określającego wymagania dla zbierania lub przetwarzania odpadów. Sam ustawodawca zauważył problem związany z rozbieżną interpretacją przepisów prawa. W uzasadnieniu do ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579, ze zm.) podkreślono, że: "Celem usunięcia wątpliwości interpretacyjnych w art. 45 w ust.
5 ustawy o odpadach wskazano, że wytwórca odpadów, który chce uwzględnić w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany we wniosku o wydanie pozwolenia nie tylko uwzględnić odpowiednio wymagania dla zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, ale także dołączyć wymagane załączniki. Analogiczny przepis dodano dla pozwoleń zintegrowanych (art. 45 ust. 5a)".
Biorąc pod uwagę całokształt przedstawionej argumentacji, poglądy doktryny i przywołane orzecznictwo, w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja Marszałka Województwa [...] Nr P 139/2014 z 12 listopada 2014r., znak: DOW-S-V.7221.63.2013, L.dz. 1198/11/2014 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie należy uznać że decyzja Ministra Klimatu z 15 stycznia 2020 r., znak: DZŚ-431.111.23.2019 odpowiada prawu.
W skardze kasacyjnej [...]sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) reprezentowana przez r.pr. A.W. na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji z 27 sierpnia 2020 r.
Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną wykładnię:
1) art.145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. oraz art. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym dotyczącym istniejącego i dopuszczonego do użytkowania decyzją administracyjną w latach 90 - tych ubiegłego wieku obiektu budynku spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. konieczne było uzyskanie przez nowego właściciela obiektu spalarni decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów dla zamierzenia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych powodujących obniżenie jej wpływu na środowisko konieczne jest przedłożenie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia możliwość uznania, że wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji z 12 listopada 2014 r. znak: DOW-V.S.7221.63.2013.ID nastąpiło w okolicznościach rażącego naruszenia prawa, w podczas gdy kwestia zgodności działalności objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na korzystanie ze środowiska z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego
uchwalą Nr V/26/03 Rady Miejskiej [...] z dnia 30 stycznia 2003 roku nie była oczywiste i jednoznaczna zarówno dla organów orzekających w tej sprawie jak również sądów administracyjnych.
2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
1) 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak jego zastosowania i przyjęcie, że wydanie decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 listopada 2014 r. znak: DOW-V,S.7221.63.2013.ID nastąpiło
w okolicznościach wskazujących na wystąpienie rażącego naruszenia prawa, co w okolicznościach sprawy stanowiło co najwyżej zmaterializowanie się przesłanki prowadzącej do wznowienia postępowania wobec wydania decyzji bez stanowiska innego organu.
Mając na względzie powyższe wniesiono o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej
na rozprawie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi
Prokurata Regionalnego [...] lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I Instancji; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółki wskazano, że z orzeczeniem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić i zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały spełnione przesłanki co najmniej do jego uchylenia bądź uchylenia i oddalenia skargi Prokuratora Regionalnego [...]. Według Spółki, przede wszystkim nie można się zgodzić, że Marszałek Województwa [...], wydając niewadliwą decyzję z 12 listopada 2014 r. naruszył prawo w sposób rażący, przez akceptację braku dołączenia (czy też uzyskania) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na potrzeby wniosku o wydanie zezwolenia na korzystanie ze środowiska przez nowego właściciela istniejącego i dopuszczonego do użytkowania decyzją administracyjną na początku lat 90 tych ubiegłego wieku. Na konieczność posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje art. 42 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012
r. o odpadach oraz art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niemniej jednak, zarówno Prokurator Regionalny [...] jak i Sąd zdają się nie zauważać, że skarżąca, przejmując działalność związaną z odpadami, zlokalizowaną przy ul. [...] w M. stała
się następcą prawnym podmiotu, który prowadził ją wcześniej, a zatem na skarżącą przeszły nie tylko obowiązki ale również prawa związane z wcześniej wydanymi aktami prawnymi. Bezspornym jest fakt, że już w latach 90-tych ubiegłego wieku przez poprzedniczkę prawną skarżącej prowadzona była taka sama, legalna działalność, uwzględniająca również przepisy związane z ochroną środowiska, w tym z obowiązkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezspornym także jest, że skarżąca dokonała modyfikacji instalacji służących do "utylizacji" odpadów w zakresie redukującym wpływ na środowisko "naturalne", a co
za tym idzie nie wymagającym uzyskania korzystniejszej (mniej rygorystycznej) oceny wynikającej z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem modernizacja instalacji polegała na technologicznej poprawie parametrów emisji do środowiska, to
w ocenie skarżącej kasacyjnie, całkowicie oderwany od istoty sprawy jest wniosek o rażącym naruszeniu przez Marszałka Województwa [...] prawa przy wydawaniu decyzji z 12 listopada 2014 r. wobec braku wytworzenia na potrzeby wniosku nowej, całkowicie zbędnej, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, rozpatrując tę kwestię w kontekście przepisów postępowania administracyjnego, przy założeniu, że w realiach niniejszej sprawy Marszałek Województwa [...] powinien wydać decyzję zezwalająca na korzystanie ze środowiska. Sąd I instancji mógł dokonać skutecznej subsumpcji jedynie w odniesieniu do występowania przesłanek ewentualnego wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - przy założeniu, wszakże, że taki obowiązek, poparty dokonaniem wykładni systemowej i celowościowej w ogóle nastąpił. Nie można się również zgodzić z poglądem wyartykułowanym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jakoby niezgodność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była oczywista, a tym samym materializowała się przesłanka o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji Marszałka Województw [...] z 12 listopada 2014 r. Mając powyższe w na uwadze, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki nie można mówić o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, skoro na przestrzeni lat organy administracji publicznej, a nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu miały wątpliwości co do możliwości stwierdzenia niezgodności przedmiotowego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez r.pr. K.S. reprezentującą organ Ministra Klimatu i Środowiska, Prokurator Rejonowy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosków zawartych w dwóch złożonych skargach kasacyjnych o rozpoznanie sprawy na rozprawie,
sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że
Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegały uwzględnieniu. Zarzuty skarg kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem w całości nie zasługują na uwzględnienie.
Biorąc pod uwagę istotę zarzutów przedstawionych w dwóch skargach kasacyjnych wskazać należy, że osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Spółka powinna uzyskać decyzję środowiskową przed wydaniem decyzji Marszałka Województwa [...] nr P 139/2014 z 12 listopada 2014 r., czy też przesłanką wystarczającą do wydania decyzji z 12 listopada 2014 r. było zgodnie z art. 184 ust. 4 pkt 4 p.o.ś. złożenie przez Spółkę kopii wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wraz z kopią załączników, o ile taka decyzja była wymagana. Minister i Spółka stoją na stanowisku, że biorąc pod uwagę całokształt przedstawionej argumentacji w skargach kasacyjnych, poglądy doktryny i przywołane orzecznictwo, w opisanym wyżej stanie
faktycznym i prawnym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja Marszałka Województwa [...] Nr P 139/2014 z 12 listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie należy uznać że decyzja Ministra Klimatu z 15 stycznia 2020 r., znak DZŚ-431.111.23.2019 odpowiada prawu.
Według NSA orzekającego w tym składzie, stanowisko to zasługuje na akceptację.
Odnosząc w pierwszej kolejności się do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska wskazać należy, że w jej podstawach powołano się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z
celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1.a.(i), (ii) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów tam opisanych wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził na str. 10 uzasadnienia, że na gruncie spraw z zakresu gospodarki odpadami regułą jest, że ustalenie stanu prawnego wymaga zastosowania nie tylko wykładni systemowej wewnętrznej (np. poprzez odwołanie się do definicji zawartych w ustawie o odpadach lub zasad ogólnych dotyczących gospodarki odpadami), ale również wykładni systemowej zewnętrznej. W trafnej ocenie Sądu I instancji, ustawa o odpadach jest stosowana łącznie z p.o.ś., a niekiedy również, tak jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, również z u.u.i.ś., a także w powiązaniu z aktami wykonawczymi, czasami wydanymi na podstawie rożnych ustaw. Gospodarka odpadami oraz oceny oddziaływania na środowisko stanowią materię poddaną szczegółowej regulacji w prawie unijnym, co powinno być oczywiście uwzględniane w procesie wykładni i zastosowania prawa krajowego. Ma rację Sąd I instancji, że teza Ministra, jakoby rażąco mógł być naruszony tylko przepis nie wymagający wykładni, nie da się również pogodzić nie tylko z aktualnymi poglądami dotyczącymi wykładni prawa, ale i ze złożonością regulacji dotyczących ochrony środowiska, w tym gospodarka odpadami.
Pamiętać należy, że instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko przedsięwzięć polegających na wytwarzaniu odpadów niebezpiecznych oraz innych
niż niebezpieczne powstających w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) jest regulowana w prawie unijnym, jak i krajowym. W pierwszej kolejności ocena oddziaływania na środowisko powinna dotyczyć przedsięwzięć o szczególnie istotnym potencjalnym negatywnym oddziaływaniu na środowisko, czyli przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Instytucja ocen oddziaływania na środowisko jest uregulowana w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/WE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). W prawie polskim instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko uregulowana jest w u.u.i.ś. W gospodarowaniu odpadami katalog przedsięwzięć mogących
znacząco oddziaływać na środowisko jest wyraźnie szerszy w prawie polskim niż wynikający z prawa unijnego. Ocena oddziaływania na środowisko jest co do zasady wymagana dla przedsięwzięć planowanych. Uwzględniając okoliczność, że obowią-zek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może dotyczyć przedsięwzięć nie tylko mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale również innych, o mniejszym potencjalnym wpływie na środowisko, istotne znaczenie ma ustalenie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem. W wyroku NSA z 18 września 2018 r., sygn. II OSK 2408/16 przesądzono, że miał rację "Sąd I instancji, który podzielił stanowisko Kolegium, że instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1 ZU nie przewidziano". NSA w wyroku z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2408/16 stwierdził również, że "W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające w świetle wyżej wymienionych przepisów na uznanie, że skarżący kasacyjnie prowadzi instalację do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, która jest położona na terenie tego samego zakładu co szpital lub instalacja do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych jest częścią szpitala. Opisywane przez skarżącego kasacyjnie powiązanie funkcjonalne szpitala oraz instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, choć nie wykazane na podstawie akt sprawy nie są przesłanką pozwalającą traktować szpital i przedmiotową instalację jako zakład w rozumieniu art.
3 pkt 48 p.o.ś." Zgodnie z art. 3 ust. pkt 13 u.u.i.ś., przez przedsięwzięcie - rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
W niniejszej sprawie z treści decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r., nr P 139/2014 wynika, że Spółka uzyskała pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne powstających w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) zlokalizowanej w M. przy ul. [...], na działce nr: [...], obręb [...], powiat m., województwo [...] oraz zezwolenie na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) zlokalizowanej jak wyżej.
W wyroku NSA przesądzono, że "W niniejszej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. c p.o.ś. Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument, że instalacja jest częścią funkcjonalną szpitala nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia o nazwie «Ulepszenie istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakresie remontu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń na urządzeniami spalarni oraz wykonania stanowiska myjki do mycia kontenerów» M., ul. [...] nie wynika, że przedmiotowa instalacja jest częścią funkcjonalną szpitala. Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 14 marca 2014 r.
Na str. 3 przedmiotowej karty informacyjnej przedsięwzięcia znajduje się informacja,
że wnioskodawca tj. [...] Sp. z o.o. [...], prowadząc działalność polegającą na termicznym przekształcaniu odpadów medycznych i weterynaryjnych w M., dysponuje prawem władania terenem oraz prawem władania instalacją, budynkami, budowlami i infrastrukturą, zlokalizowanymi na terenie działki oznaczonej
w ewidencji gruntów numerem [...] Obręb [...]». Z treści karty informacyjnej wynika także, że wnioskodawca i właściciel "[...] Sp. z o.o. posiada i eksploatuje obecnie budynki i budowle wraz z istniejącą infrastrukturą towarzyszącą. Na str. 4 karty informacyjnej przedsięwzięcia opisując rodzaj technologii wskazano, że wnioskodawca posiadając i eksploatując istniejącą instalację do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. przy
ul. [...] prowadzi w niej proces unieszkodliwiania mieszczący się w przetwarzaniu odpadów i oznaczony w załączniku nr do ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. jako D10".
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że "Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania tej decyzji art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie
odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji Marszałka § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Ma rację Sąd I instancji, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami nie budzi wątpliwości, że wydanie przez Marszałka w dniu 12 listopada 2014 r. decyzji zezwalającej na spalanie odpadów niebezpiecznych winno być poprzedzona uzyskaniem przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. przetwarzanie to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Każde działanie związane z gospodarowaniem odpadami o charakterze odzysku bądź unieszkodliwiania ma charakter "przedsięwzięcia", uznanie jednak takiego działania za "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" wymaga już precyzyjnego odniesienia się do przepisów, które nadają określonym przedsięwzięciom taki charakter (zob. M. Górski, Kiedy powtórna ocena i decyzja środowiskowa?, "Przegląd Komunalny" 2013, nr 7, s. 24). Według art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o., przez gospodarowanie odpadami - rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami, które będą wymagały przeprowadzenia takiej oceny, powinna być realizowana w zgodzie z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z zasad ogólnych p.o.ś. praz zasad gospodarowania odpadami uregulowanych w u.o. oraz określonych w dyrektywie ramowej o odpadach – dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3). Przepisy nowelizujące, zawarte w rozdziale 1 działu XI ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), wprowadziły zmiany m.in. do przepisów u.u.i.ś., włączając do katalogu tzw. decyzji realizacyjnych (art. 72 ust. 1 u.u.i.ś.) pkt 21, który obejmuje zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, wydawane na podstawie ustawy o odpadach. Ustawodawca zakłada więc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja środowiskowa) musi być wydana przed uzyskaniem którejkolwiek z wymienionych w wyliczeniu decyzji (decyzji realizacyjnych), w tym wydawanych na mocy ustawy o odpadach (zob. M. Górski, Kiedy powtórna ocena i decyzja środowiskowa?, "Przegląd Komunalny" 2013, nr 7, s. 26).
Dla ustalenia zakresu obowiązku uzyskania w takich sytuacjach decyzji środowiskowej trzeba wziąć pod uwagę szereg innych przepisów ustawy u.o.ś., odnoszących się do tejże decyzji. Należy zatem pamiętać o postanowieniach zawartych w art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., którego zapisy wyraźnie wskazują, iż decyzja środowiskowa jest wymagana w sytuacji, gdy będzie realizowane planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej powstanie w sytuacji, w której, po pierwsze, działania o charakterze przetwarzania bądź zbierania i przetwarzania odpadów będą miały cechy przedsięwzięcia, po drugie - przedsięwzięcia planowanego, po trzecie zaś - przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeci ze wskazanych punktów ma znaczenie właściwie formalne, gdyż praktycznie każde działanie, związane z przetwarzaniem odpadów, jest w powołanym rozporządzeniu uznawane za mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne będzie wcześniejsze uzyskanie innych decyzji realizacyjnych (lokalizacyjnej i budowlanej), to decyzja środowiskowa będzie musiała poprzedzać uzyskanie tychże decyzji i będzie mogła być wykorzystana przy ubieganiu się o zezwolenie z ustawy o odpadach. Wobec powyższego, decyzja środowiskowa będzie wymagana bezpośrednio przed uzyskaniem zezwolenia z
ustawy o odpadach praktycznie tylko w sytuacji, w której przetwarzanie (zbieranie i przetwarzanie) będzie miało charakter planowanego przedsięwzięcia, polegającego
na zmianie sposobu wykorzystania terenu, bez prowadzenia inwestycji budowlanej (por. M. Górski, Kiedy powtórna ocena i decyzja środowiskowa?, "Przegląd Komunalny" 2013, nr 7, s. 26). Ma rację Sąd I instancji, że do takich samych wniosków prowadzi analiza obowiązujących wówczas przepisów u.o. Zgodnie z 42 ust. 4 u.o., do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Dodatkowo, zgodnie z art. 45 ust. 6 u.o., właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ obowiązujące w dacie orzeczenia przez Marszałka przepisy były niejednoznaczne i umożliwiały przyjęcie różnych linii orzeczniczych. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wyrażonego na str. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej organu wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu przepisy w tej kwestii były jednoznaczne i nie występowały różne linie orzecznicze, nie występowały też rozbieżności w piśmiennictwie i orzecznictwie. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnych rozbieżnych poglądów wyrażonych w piśmiennictwie i orzecznictwie na gruncie przepisów: p.o.ś., u.o., u.u.i.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213 poz.1397) dotyczących obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów,
łącznie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w spalarni odpadów w stanie prawnym obowiązującym na dzień 12 listopada 2014 r. Sąd I instancji prawidłowo w pełni podzielił pogląd WSA we Wrocławiu zawarty w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Wr 838/15 oddalającego skargę Spółki od decyzji SKO [...] z 30 września 2015 r., SKO 4136/10/15 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, w którym stwierdzono, że nie można zgodzić się z sugestią
skarżącej, że decyzją o umorzeniu postępowania potwierdzono de facto jej prawo do realizacji przedsięwzięcia z tej racji, że w ogóle nie kwalifikowało się ono do uzyskania decyzji środowiskowej. Organ umorzył to postępowanie, bez uprzedniej merytorycznej oceny w kontekście kwalifikacji środowiskowej, wskazując na brak podstaw do orzekania wobec już zrealizowanego (a nie planowanego dopiero) przedsięwzięcia, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że nie wymagało ono w ogóle ustalenia warunków środowiskowych.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że nowelizacja p.o.ś. dokonana ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1101) wprowadziła wymóg dołączenia kopii wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z kopią załączników, o ile taka decyzja była wymagana, albo kopię takiej decyzji, jeżeli została wydana. Z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wynika, że projekt tego aktu prawnego implementuje postanowienia dyrektywy 2010/75/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334 z 17.12.2010, str. 17), (dalej: dyrektywą IED), przez wprowadzenie zmian i uzupełnień do krajowych aktów prawnych. Celem dyrektywy IED jest ujednolicenie i konsolidacja obowiązujących przepisów wspólnotowych dotyczących emisji przemysłowych, tak aby usprawnić system zapobiegania zanieczyszczeniom powodowanym przez działalność przemysłową oraz ich kontroli. Realizacja przepisów ma umożliwić osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska przy jednoczesnym zmniejszaniu barier administracyjnych. Celem ustawy z 11 lipca 2014 r. jest ograniczanie niekorzystnego oddziaływania instalacji przemysłowych na środowisko przez skuteczniejsze zapobieganie i ograniczanie emisji zanieczyszczeń. Rozwiązania przyjęte w projekcie wynikają z konieczności implementowania postanowień dyrektywy IED poprzez wprowadzenie zmian i uzupełnień do istniejących krajowych aktów prawnych. W uzasadnieniu projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. napisano, że "Zmiana art. 184 ust. 4, przez dodanie pkt 4, dotycząca załączania do wniosku o wydanie pozwolenia kopii wniosku o wydanie decyzji albo kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z kopią załączników, jeżeli została wydana, jest rozszerzeniem zakresu istniejącego obecnie przepisu o tym brzmieniu, który dotyczy pozwoleń zintegrowanych, na wszystkie pozwolenia sektorowe. Zmiana ta usprawni przepływ pomiędzy organami ochrony środowiska informacji dotyczących środowiskowych aspektów funkcjonowania instalacji" (zob. druk nr 2162, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, www. sejm.gov.pl). Wyjaśnić należy, że "środowiskowe aspekty funkcjonowania instalacji"
w sposób wiążący określa decyzja środowiskowa, a nie wniosek, a nie kopia wniosku o wydanie decyzji.
W podstawie prawnej decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 listopada 2014 r., Nr P 139/2014 obok art. 180a, art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 183 ust. 1, art. 188 ust. 1, 2, 2a i 2b ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej: p.o.ś.) wskazano również art. 41 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 lit. a, art. 43 ust. 2 oraz art. 45 ust. 4, 6, 7 i 8 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.), w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 42 ust. 4 u.o., do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Zgodnie z art. 184 ust. 4 pkt 4 p.o.ś., do wniosku o wydanie pozwolenia należy dołączyć: kopię wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko, wraz z kopią załączników, o ile taka decyzja była wymagana, albo kopię takiej decyzji, jeżeli została wydana, w przypadku, o którym mowa w ust. 3. Z treści art. 184 ust. 4 pkt 4 p.o.ś. wynika, że kopia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 p.o.ś.,
wraz z kopią załączników, powinna być dołączona do wniosku o ile taka decyzja była wymagana. Obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia, decyzji środowiskowej, a nie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wynika z art. 42 ust.
4. W tym miejscu należy wyjaśnić różne funkcje dwóch aktów prawnych w systemie prawa ochrony środowiska, których przepisy zostały powołane w podstawie prawnej decyzji, a mianowicie: ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.
z 2013 r. poz. 1232, dalej: p.o.ś) oraz ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.
z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: u.o.). Przepisy p.o.ś. dotyczą w swojej zasadniczej treści przede wszystkim kwestii ogólnych, wiążących się z konstrukcją systemu norm, ich interpretacją i stosowaniem, źródłami i treścią wynikających z nich zadań i obowiązków obciążających różne podmioty. Zakładaną rolę tego aktu podkreśla również jego tytuł Prawo ochrony środowiska. Przepisy p.o.ś. stanowią punkt wyjścia
i bazę dla całego zespołu przepisów dotyczących kwestii ochrony środowiska, które powinny być konstruowane i stosowane w sposób umożliwiający osiąganie wspólnych dla nich wszystkich celów i zasad ogólnych uregulowanych w p.o.ś. Podstawowe założenia dla powstania obowiązku uzyskania pozwolenia na emisję określa art. 180 p.o.ś. Zgodnie z przepisem (w brzmieniu obowiązującym od 28.07.2005 r.) eksploatacja instalacji powodująca: 1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza;
2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bądź 3) wytwarzanie odpadów – jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, pod warunkiem jednak, że jest ono wymagane. Pozwolenia sektorowe, po nowelizacji obowiązującej od 28 lipca 2005 r., która skreśliła z wyliczenia pozwolenia na emisję hałasu i pól elektromagnetycznych: 1) pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; 2) pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Pozwolenia sektorowe (np. pozwolenie na wytwarzanie odpadów) są wydawane na podstawie przepisów ogólnych zawartych w p.o.ś. oraz przepisów szczegółowych, dotyczących konkretnego rodzaju pozwolenia (np. pozwolenia na wytwarzanie odpadów), które mogą być zawarte także w ustawach szczególnych
takich jak u.o. Ogólne przepisy dotyczące pozwoleń, które znajdują się w p.o.ś. regulują w szczególności takie kwestie, jak: wymagania dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia (art. 184 p.o.ś.) i treści samej decyzji, szczególne elementy treści (np. wymóg ustanowienia zabezpieczenia roszczeń), podstawy odmowy wydania pozwolenia oraz uchylenia lub ograniczenia decyzji funkcjonującej. Art. 184 p.o.ś. jest przepisem ogólnym w stosunku do przepisów: art. 41 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 lit. a, art. 42
ust. 4, art. 43 ust. 2 oraz art. 45 ust. 4, 6, 7 i 8 u.o. Wymagania, o których mowa w art. 41 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 lit. a, art. 42 ust. 4, art. 43 ust. 2 oraz art. 45 ust. 4, 6, 7 i 8 u.o. które są wymaganiami określonymi w przepisach szczególnych w stosunku wymagań ogólnych wynikających z p.o.ś. Artykuł 186 p.o.ś. ustala podstawowe ogólne warunki, jakie muszą być spełnione dla uzyskania pozwolenia emisyjnego. Przepis nie daje możliwości działania uznaniowego, ma charakter związany, a więc niespełnienie któregokolwiek z warunków w nim wskazanych zobowiązuje organ do odmowy
wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 186 pkt 1 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli: 1) nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, oraz pozwolenia zintegrowanego - także jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W przepisach p.o.ś. pozwolenia na wytwarzanie
odpadów funkcjonowały już wcześniej, od samego początku obowiązywania tego aktu, jako szczególny rodzaj tzw. pozwolenia emisyjnego sektorowego, wyliczone zostały bowiem w art. 180 p.o.ś. jako rodzaj pozwolenia emisyjnego. Pozwolenie emisyjne jest instrumentem prewencyjnym, co oznacza, że wymagana zgoda musi zostać uzyskana przed rozpoczęciem emisji z instalacji. Zgoda ta powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji środowiskowej zgodnie z zasadą prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś.).
Do pozwolenia na wytwarzanie odpadów mają zastosowanie odpowiednie przepisy ogólne p.o.ś. takie jak art. 184 ust. 4 p.o.ś. oraz przepisy ogólne wymienione w podstawie prawnej decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 listopada 2014 r., Nr P 139/2014. Pozwolenia na wytwarzanie odpadów, jako pozwolenia emisyjne, podlegają przepisom p.o.ś. i przepisom u.o. co potwierdza treść podstawy prawnej decyzji Marszałka Województwa [...] z 12 listopada 2014 r., Nr P 139/2014. W piśmiennictwie wskazano, że "Zezwolenia na zbieranie bądź przetwarzanie odpadów wydawane są na wniosek posiadacza odpadów. Szczegółowe wymagania dotyczące treści odpowiednich wniosków ustawa o odpadach określa w
art. 42. Ustawa wymagała także dołączenia do wniosków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w praktyce rodziło różne wątpliwości (zob. szerzej M. Górski, Kiedy powtórna ocena i decyzja środowiskowa?, "Przegląd Komunalny" 2013/7, s. 24
i n.; przepis został jednak uchylony w 2015 r.; tym niemniej art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wystąpieniem
o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów" (zob. M. Górski,
Reglamentacja postępowania z odpadami, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. 4, Warszawa 2021, s. 431).
Sąd I instancji prawidłowo też dostrzegł, że decyzja Marszałka z 12 listopada 2014 r. obejmowała, obok wytarzania odpadów niebezpiecznych, niewątpliwie również zezwolenie na termiczne przekształcenie odpadów niebezpiecznych (zob. pkt II tej decyzji). Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania tej decyzji art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie u.o. W myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji Marszałka § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) zaliczono instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w świetle powołanych wyżej przepisów p.o.ś., u.o. i u.u.i.ś. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko w nie budzi wątpliwości, że wydanie przez Marszałka w dniu 12 listopada 2014 r. decyzji winno
być poprzedzona uzyskaniem przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie organu w sposób jednoznaczny sprzeciwia się również podstawowa zasada wykładni prawa, ujmowana zwięźle: lex specialis derogat legi generali.
Reasumując – Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, dotyczący tego, że Minister winien stwierdzić nieważność decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r.
Ma rację również Sąd I instancji, który stwierdził, że zasadnie Prokurator wskazał również na rażące naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność spornego przedsięwzięcia zlokalizowanego w M. przy ul. [...] z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Nr V/26/03 Rady Miejskiej [...] z 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. ze zmianami (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 62, poz. 1387 z 20 maja 2003 r.). Ma rację Sąd I instancji, że zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym jest warunkiem zarówno wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.). Niezgodność z planem miejscowym stanowi przesłankę odmowy wydania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Z
ustaleń powołanego planu miejscowego wynika, że działka na której zlokalizowane
jest przedsięwzięcie, znajduje się w jednostce A1UZ. Według § 13 uchwały dla tego terenu ustalono następujące zasady zagospodarowania: przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia - szpital powiatowy; dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji.
Słusznie dostrzegł Sąd I instancji, że kwestia zgodności z planem miejscowym spalarni odpadów niebezpiecznych w M. była przedmiotem oceny dokonanej
przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2018 r., II OSK 2408/16
- CBOSA. W wyroku tym, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Spółki (czyli uczestnika w niniejszym postępowania) oraz dotyczącym odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na
ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych stwierdzono, że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1 ZU nie przewidziano. Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu na temat wyroku NSA z 18 września 2018 r., II OSK 2408/16 wyrażonego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że wyrok ten funkcjonował w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji Ministra Klimatu z 15 stycznia 2020r., znak DZŚ-431.III.23.2019, w którym organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. Sąd I instancji prawidłowo powołał się na związanie ww. wyrokiem NSA w świetle art. 170 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1.b (i) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia podnieść należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, wskazując podstawy prawne w tym zakresie, że decyzja Marszałka Województwa [...] z 12 listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji tego Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję Ministra Klimatu z 15 stycznia 2020 r., znak DZŚ-431.III.23.2019 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r.
Zawarte w skardze kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ocen dokonanych przez Sąd
I instancji w zaskarżonym wyroku.
W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Spółki wskazać należy co następuje.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1.1) skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, okoliczność dopuszczenia do użytkowania decyzją administracyjną w latach 90 – tych ubiegłego wieku budynku spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. nie zwalnia Spółki z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne powstających w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) łącznie z zezwoleniem na przetwarzanie
odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w ww. instalacji. Skarżąca kasacyjnie nie uzyskała wymaganej decyzji środowiskowej zwłaszcza w latach 90- tych, która powinna poprzedzać wydanie decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r., nr
P 139/2014.
Dla ustalenia zakresu obowiązku uzyskania w takich sytuacjach decyzji środowiskowej trzeba wziąć pod uwagę szereg innych przepisów ustawy u.o.ś., odnoszących się do tejże decyzji. Należy zatem pamiętać o postanowieniach zawartych w art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., którego zapisy wyraźnie wskazują, iż decyzja środowiskowa jest wymagana w sytuacji, gdy będzie realizowane planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej powstanie w sytuacji, w której, po pierwsze, działania o charakterze przetwarzania bądź zbierania i przetwarzania odpadów będą miały cechy przedsięwzięcia, po drugie - przedsięwzięcia planowanego, po trzecie zaś - przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeci ze wskazanych punktów ma znaczenie właściwie formalne, gdyż praktycznie każde działanie, związane z przetwarzaniem odpadów, jest w rozporządzeniu Rady
Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.) uznawane za mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.1.2) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia przedstawionego na str. 2 skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że słusznie dostrzegł Sąd I instancji, że kwestia zgodności z planem miejscowym spalarni odpadów niebezpiecznych w M. była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2018 r., II OSK 2408/16 - CBOSA. W wyroku tym, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Spółki (czyli uczestnika w niniejszym postępowania) oraz dotyczącym odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na
ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych stwierdzono, że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1 ZU nie przewidziano. Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu na temat wyroku NSA z 18 września 2018 r., II OSK 2408/16 wyrażonego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że wyrok ten funkcjonował w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji Ministra Klimatu z 15 stycznia 2020r., znak DZŚ-431.III.23.2019, w którym organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka z 12 listopada 2014 r. Sąd I instancji prawidłowo powołał się na związanie ww. wyrokiem NSA w świetle art. 170 p.p.s.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.1) skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Dla zaistnienia wady prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie - niezbędne jest, aby w dacie wydawania decyzji ostatecznej nie znajdowało się w obrocie prawnym ostateczne postanowienie organu współdziałającego (por. odpowiednio wyrok NSA z 12 października 2007 r., sygn. I OSK 1415/06, Lex nr 420620).
Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez zobowiązany do tego organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, wobec czego uzyskanie stanowiska następuje z chwilą, gdy postanowienie to staje się ostateczne (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 7). Wtedy można wydać decyzję wymagającą współdziałania i jeżeli tak się stanie, to decyzja ta nie może być uchylona w trybie wznowienia postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, LEX nr 486226). Innymi słowy, decyzja zostaje wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, gdy
w dniu jej wydania w obrocie prawnym nie znajdowało się ostateczne postanowienie organu współdziałającego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1415/06, LEX nr 420620). W art. 106 § 1 k.p.a. wyrażono wszak regułę, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, np. w formie opinii, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Niezachowanie tej reguły oznacza konieczność wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 650/19, LEX nr 3034330). Z oczywistych powodów decyzja środowiskowa w niniejszej
sprawie nie mogła być wydana na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej organu i skardze kasacyjnej Spółki przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.