III OSK 407/22

III OSK 407/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Go 104/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-09-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 174, art. 176, art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 6, art. 10, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 104/21 w sprawie ze skargi R.A. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt: II SAB/Go 104/21 oddalił skargę R.A. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 5 lutego 2021 r. R.A. zwrócił się o do Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) nagrania z posiedzenia komisji stałych Rady Gminy S.: komisji budżetu i gospodarki, komisji oświaty i spraw społecznych z dnia 18 stycznia 2021 r.,
2) nagrania z posiedzenia komisji stałych Rady Gminy S.: komisji budżetu i gospodarki, komisji oświaty i spraw społecznych z dnia 1 lutego 2021 r.
Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. Wójt Gminy przesłał wnioskodawcy protokoły z posiedzeń komisji stałych z dnia 18 stycznia 2021 r. i z dnia 1 lutego 2021 r. i równocześnie poinformował, że żądane nagrania z w/w posiedzeń nie mogą zostać udostępnione, bowiem nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z § 59 i 60 uchwały Rady Gminy w sprawie Statutu Gminy, z posiedzeń komisji stałych sporządza się jedynie protokół, tym samym organ nie ma obowiązku nagrywania obrad z posiedzenia komisji, a nagrania takie stanowią jedynie materiały pomocnicze o charakterze wewnętrznym.
W dniu 15 kwietnia 2021 r. skarżący złożył do organu ponaglenie wnosząc o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie albo wydanie decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 poz. 2176, zwana dalej: u.d.i.p.).
W związku z brakiem reakcji na ponaglenie, R.A. pismem datowanym na dzień 23 kwietnia 2021 r. złożył skargę na bezczynność Gminy i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni. W skardze wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżącego z dnia 5 lutego 2021 r. nie został rozpoznany przez organ, w związku z czym pozostaje on w bezczynności. Podkreślono, że stwierdzenie organu, iż żądane nagrania nie stanowią informacji publicznej nie wypełnia jednej z dopuszczalnych form rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym w sprawie do dnia złożenia skargi na bezczynność nie wydano formalnego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione uprzednio stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 19 u.d.i.p. kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Organ wskazał również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego związane z interpretacją w/w przepisu u.d.i.p., zgodnie z którym materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń tylko w przypadku, gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. W pozostałych przypadkach należy uznać, że materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. oddalił skargę podzielając stanowisko organu. W uzasadnieniu Sąd odniósł się do art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazując na przedmiot informacji publicznej oraz formy dostępu do niej. W kontekście żądanej przez skarżącego informacji Sąd podkreślił regulację wynikającą z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zgodnie z którą możliwe formy dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów polegają na wstępie na posiedzenia powyższych organów oraz dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Sąd I instancji przyjął, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej dotyczącej działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych następuje, gdy zainteresowany podmiot uzyska wiedzę na temat działania tych organów w jakikolwiek z dostępnych sposobów. Udostępnienie informacji zainteresowanemu w jednej formie przewidzianej prawem zwalnia tym samym organ od obowiązku udostępnienia tej informacji w innej formie. Sąd I instancji wskazał również na przyjęte w orzecznictwie rozumienie art. 19 u.d.i.p., zgodnie z którym organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów mają obowiązek sporządzania i udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad, a dopiero w trybie zastępczym do zapisu audiowizualnego lub teleinformatycznego. Podkreślono także, że zgodnie ze Statutem Gminy nagrania z przebiegu sesji mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem pozbawione są waloru oficjalności i nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym skarżący uzyskał protokoły z posiedzenia przedmiotowych posiedzeń, zatem nie mógł żądać udostępnienia nagrań z ich przebiegu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.A. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez oddalenie skargi "w sytuacji, gdy żądane przez skarżącego materiały stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, a nierozpoznanie przez Wójta Gminy S. wniosku w terminie 14 dni oraz niepowiadomienie wnioskodawcy o powodach opóźnienia i o terminie udostępnienia informacji".
W zwięzłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał na rozumienie informacji publicznej jako "każdej wiadomości wytworzonej lub odnoszonej do władz publicznych, a także wytworzonej lub odnoszonej do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa." Skarżący odniósł się również do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano, że dostęp do informacji publicznej ma służyć zapobieganiu nadużyciom władzy, przeciwdziałaniu korupcji i zmierzać do poprawy funkcjonowania administracji publicznej, a porównanie treści żądanych nagrań z posiedzeń komisji z protokołem z tych posiedzeń będzie wypełniało ten cel.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, podtrzymując swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość skargi kasacyjnej polegająca na nie przyporządkowaniu zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na niewypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez osobę wykonującą zawód profesjonalnego pełnomocnika.
Należy również przypomnieć, że warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246), bądź - jak w niniejszej sprawie - osobą wykonującą zawód profesjonalnego pełnomocnika.
Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwym oddaleniu skargi "w sytuacji, gdy żądane przez skarżącego materiały stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy". Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia. Skoro zatem skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe skorzystanie z kompetencji określonej w art. 151 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny zasadności tego zarzutu jest ocena trafności zarzutów naruszenia powiązanych z tym przepisem zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
Jak wyżej wskazano, skarżący kasacyjnie nie sprecyzował czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zastępowania w tym zakresie strony skarżącej kasacyjnie. Niewątpliwie w treści zarzutu nie wskazano na błędną wykładnię powyższych przepisów. Z treści zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie podnosząc, że "żądane przez skarżącego materiały stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy", nawiązuje bezpośrednio do treści złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lutego 2021 r., kwestionując tym samym prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest treść tego wniosku.
Powyższa treść zarzutu w zestawieniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których zakodowane są normy prawa materialnego, określające przedmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, również jako podstawę niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów prawa materialnego. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Z powyższych powodów zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej "art. 6 u.d.i.p." należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że 6 u.d.i.p. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Przepis art. 6 u.d.i.p. precyzujący pojęcie informacji publicznej składa się z 2 ustępów, przy czym ustęp 2 odnosi się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., a ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych.
Zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu I instancji możliwe jest wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Chcąc zatem zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000, dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, konieczne byłoby zatem wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", z jednoczesnym powiązaniem go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku.
W treści zarzutu wskazano również na art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Przepis ten określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej w określonej procedurze ma zatem zarówno aspekty materialnoprawne, jak i procesowe. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia tego przepisu w związku z art. 151 p.p.s.a. nie mógł jednak odnieść skutku. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis ten wiąże podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji wskazując termin na podjęcie odpowiedniego działania, jedynie w momencie, gdy wniosek o udostępnienie został uznany za dotyczący informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z art. 6 u.d.i.p. (z uwzględnieniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu). W przedmiotowej sprawie organy I i II instancji oraz Sąd I instancji ustaliły, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie dotyczy informacji publicznej, na co przedstawiono argumenty w uzasadnieniach decyzji i wyroku. Jak już wskazano ustalony stan faktyczny nie został prawidłowo zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, a tym samym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest nieskuteczny.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ organ nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i nie przedłożył dowodów potwierdzających poniesienie kosztów, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.