III OSK 4055/21

III OSK 4055/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 735/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-01-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 18 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 735/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr XIII/237/19 w przedmiocie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta [...], zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 735/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej jako "Rada Miasta") z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr XIII/237/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta [...], zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na mocy wyżej wskazanej uchwały Rada Miasta postanowiła, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. o ustanowieniu kierunków działania dla Prezydenta Miasta [...] zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. W § 1 uchwały postanowiono: Rada Miasta uchwala kierunki działania Prezydenta Miasta [...] polegające na podjęciu, wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań, zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. W § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...]. Na mocy § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. Wojewoda reprezentowany przez swojego profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr XIII/237/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta [...], zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej jako "u.s.g.", art. 7 Konstytucji RP formułującego zasadę legalizmu oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 174 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w materię, która nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy.
W wyniku dokonanej przez organ nadzoru oceny uchwały zakwestionowano dopuszczalność jej zapisów, jako naruszających obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Przepis ten w ocenie organu nadzoru zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto jednak, że uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieściło się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie zaskarżona uchwała wykraczała poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogły mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogły one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogły wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta do określenia kierunków działania Prezydenta nie mieściło się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia spraw należących do jego kompetencji. W ramach ww. normy nie mieściło się również uprawnienie do kreowania wytycznych, które miały dotyczyć podmiotów podlegających organowi wykonawczemu. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiadała również kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich Prezydentowi Miasta poprzez uzupełnianie względnie modyfikowanie obowiązujących przepisów prawa nakładając, tak jak w niniejszej sprawie, na organ wykonawczy zobowiązania, które nie wynikają z przepisów prawa.
W ocenie Wojewody kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania, ze swej istoty stanowić miały o rekomendacji dla określonych działań natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego, była taka ich redakcja, która wskazywałaby na obligacyjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na zobowiązanie organu wykonawczego do podjęcia określonych treścią uchwały działań. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru obligacyjnego, a jedynie wyznaczają postulowany sposób działania organu wykonawczego gminy. W niniejszej sprawie treść uchwały wskazywała, że Rada Miasta opowiedziała się kategorycznie za wypłaceniem wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie wszystkim osobom strajkującym, czyli uchwała ta przybrała konkretną formę działania w zakresie spraw, które nie należały do kompetencji Rady Miasta. Koncentrowały się bowiem na czynnościach związanych z wypłaceniem wynagrodzeń, które to czynności miały charakter stricte wykonawczy i w rzeczywistości przypisane były do kompetencji dyrektorów poszczególnych placówek oświatowych. To bowiem dyrektorzy szkół i innych placówek oświatowych jako pracodawcy byli odpowiedzialni względem osób zatrudnionych w tych jednostkach za wypłacanie wynagrodzeń. Tym samym treść ww. uchwały mogła kreować błędne przekonanie opinii publicznej o dopuszczalności wypłacenia wynagrodzenia za czas strajku, co stało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Uchwała została bowiem tak skonstruowana, że mogła nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda zauważył również, że w sprawie wypłacania wynagrodzenia za okres strajku zajęła stanowisko Regionalna Izba Obrachunkowa [...], która w piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. wskazała, że ze względu na treść art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 174 ze zm.) wypłacanie wynagrodzenia za okres strajku byłoby naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty jak i przedstawiając powyższą argumentację Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), "dalej jako P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miasta działała w zakresie własnych kompetencji i nie naruszyła prawa. Podstawą prawną do podjęcia uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3514/15) podejmowane na tej podstawie uchwały mogą określać ogólnie strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy. Natomiast do kompetencji organu wykonawczego należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Uchwała kierunkowa może bowiem wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. W podjętej uchwale Rada Miasta wyraźnie wskazała, że działania Prezydenta Miasta [...] powinny być "dopuszczalne", a więc zgodne z prawem. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie przez organ nadzoru, że Prezydent miał doprowadzić "(...) do wypłacenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie (...)" (str. 4 skargi) było o tyle uproszczeniem, że w istocie, zgodnie z literalnym brzmieniem zaskarżonej uchwały, organ wykonawczy miał zmierzać do podjęcia "(...) wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań (...)".
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w opinii prawnej dotyczącej zaskarżonej uchwały wskazano m.in. na możliwość niezmniejszania przez Prezydenta Miasta środków budżetowych z tytułu nagród i dodatków motywacyjnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że o ich podziale decydowaliby wyłącznie dyrektorzy szkół. Ponadto, zgodzono się także, że zasadniczo, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nauczyciele za okres strajku nie mieli prawa do wynagrodzenia. Niemniej jednak nie wszystkie typy wynagrodzeń są uzależnione od przepracowania konkretnego okresu. Obowiązek zmniejszenia wynagrodzenia zależy bowiem w istocie od istnienia także i takiego przepisu, który taką zasadę by przewidywał przy jednorazowych wypłatach lub dokonywanych w oderwaniu od przepracowania konkretnego okresu. Organ nadzoru nie przedstawił przekonywującej argumentacji, która dotyczyłaby zakazu wypłaty nagród z art. 105 Kodeksu pracy (tj. tzw. premii uznaniowych) ze względu na uczestniczenie w strajku przez część pracowników oświaty. Sąd meriti zwrócił nadto uwagę, że przepisy Kodeksu pracy znajdują zastosowanie również do nauczycieli zgodnie z art. 91c ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela. Zasadniczo więc, dyrektorzy szkół, teoretycznie mogli wypłacać środki zgromadzone w funduszu płac z powodu obowiązkowego pomniejszenia wynagrodzenia za czas strajku – z innych tytułów.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie tylko nie nakazuje, aby Prezydent Miasta [...] dokonał wypłaty wynagrodzeń lub gratyfikacji, ale nawet nie wskazuje (nie sugeruje) czy taka wypłata jest w ogóle możliwa w świetle obowiązujących przepisów prawa. Rada Miasta tej kwestii w podjętej uchwale w ogóle nie rozważała, pozostawiając ją do zbadania i do przeanalizowania organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przysługującymi w tym zakresie kompetencjami. Dlatego argumentacja organu nadzoru podnosząca, że wypłata wynagrodzenia za okres strajku będzie naruszała dyscyplinę finansów publicznych, a zarazem naruszała przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych czy Kodeksu pracy, musi pozostać bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tej bowiem kwestii, to jest możliwości wypłaty wynagrodzenia czy gratyfikacji za czas strajku nie przesądza i nie rozstrzyga w żadnej mierze treść zaskarżonej uchwały. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Miasta nie naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP ponieważ nie wskazała w zaskarżonej uchwale konkretnych rozwiązań. Nie został również naruszony art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych ponieważ Rada Miasta nie zakazała potrącać wynagrodzenia za czas strajku.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała nr XIII/237/19 Rady Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta [...] zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty stanowi uchwałę kierunkową w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy ww. uchwała nie stanowi o kierunku działania, a dotyczy podjęcia konkretnych czynności przez Prezydenta Miasta [...];
2) art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że obowiązujące regulacje prawne, w tym norma art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wskazana w podstawie prawnej uchwały Rady Miasta [...], uprawniają organy stanowiące gmin do podejmowania uchwał "warunkowych" tj. opatrzonych dodatkowymi zwrotami wskazującymi na możliwość podjęcia uchwały kierunkowej polegającej na podjęciu "wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań" zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty, podczas gdy takie sformułowanie uchwał nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy w zakresie w jakim dokonując oceny legalności uchwały kierunkowej Sąd dokonuje jej zgodności z prawem poprzez pryzmat jej potencjalnego wykonania stosując w tym zakresie przepisy prawa pracy;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, to jest pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska tj. niewskazanie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż ww. uchwała stanowi uchwałę kierunkową w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., wyrok w tym zakresie zawiera wady konstrukcyjne które uniemożliwiają stronie kontrolę rozumowania Sądu, w tym pozbawiają kasatora możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy;
3) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.g. poprzez oddalenie skargi Wojewody, mimo że organ nadzoru wykazał istotne naruszenie prawa przez uchwałę Radę Miasta i powyższe w sposób wyczerpujący uzasadnił, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lutego 2023 r.; sygn. akt II GSK 1458/19 oraz z dnia 1 marca 2023 r.; sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W niniejszej sprawie przyjąć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały w istocie sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt I.1 oraz I.2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że spór dotyczy oceny legalności uchwały Rady Miasta [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr XIII/237/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta [...], zmierzających do wypłacenia pełnego wynagrodzenia za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. Skarżący kasacyjnie organ podnosząc zarzuty błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jak i błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. W jego ocenie treść uchwały wskazywała, że Rada Miasta opowiedziała się kategorycznie za wypłaceniem wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie wszystkim osobom strajkującym, czyli uchwała ta przybrała konkretną formę działania w zakresie spraw, które nie należały do kompetencji Rady Miasta [...].
Z kolei zdaniem Rady Miasta [...] w żadnym miejscu treść zaskarżonej uchwały nie zawierała wskazówek, w jaki sposób i w jakiej formie Prezydent może zrealizować treść uchwały, pozostawiając decyzje i ewentualną formę jej realizacji adresatowi uchwały. Rada nie określiła, czy należy wypłacić w terminie wypłaty wynagrodzeń pełne wynagrodzenie, bez pomniejszania go o część wynagrodzenia za okres strajku, czy też pomniejszyć wynagrodzenie, a następnie w jakiejś innej formie, prawnie dopuszczalnej, wyrównać nauczycielom pensje wypłaconą za maj 2019 r. w niepełnej wysokości (pensja za kwiecień z uwagi na to, że wypłacona jest z góry nie uwzględniała dni nieprzepracowanych w związku ze strajkiem), czy też jeszcze jakiś innych konkretnych poleceń w tej materii. W związku z tym zaskarżona uchwała nie wykraczała poza jej charakter wewnętrzny, nie formułowała konkretnych form, czy działań dla Prezydenta i nie wkraczała w kompetencje innych organów.
Wskazać w tym miejscu należy, że podstawą materialnoprawną uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.
Kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest zatem ustalenie znaczenia sformułowania ustawy "stanowienie o kierunkach działania" organu wykonawczego gminy. Rekonstrukcja znaczenia tego zwrotu wymaga uprzedniego zakreślenia pozycji prawnej obu organów gminy, tj. rady gminy (rady miejskiej) i wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w strukturze władz gminy oraz względem siebie.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. z zastrzeżeniem art. 12 (dotyczy referendum gminnego) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Jest ona wybierana przez mieszkańców gminy na kadencję, która trwa 5 lat (art. 16 u.s.g.), a zaprzestanie jej działania przed tym okresem możliwe jest w dwóch bardzo szczególnych przypadkach precyzyjnie uregulowanych w przepisie ustawy (zob.: art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym; tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1317 ze zm.; zob. nadto: art. 96 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 u.s.g. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). W art. 18 ust. 2 u.s.g. niezależnie od tego domniemania kompetencji, określone zostały sprawy pozostające w wyłącznej właściwości rady gminy.
Wójt gminy jest z kolei jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Z art. 11a ust. 3 u.s.g. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Należy podkreślić, iż z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych, czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Wynika z tego, iż zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go "organem wykonawczym", zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą. Podkreślenia wymaga, że funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy. Wójt z jednej strony jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy, lecz - co istotne - ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, programując w ten sposób działalność rady gminy.
Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy. W tej sferze zakres aktywności wójta zakreślony zostaje przez ustawy, co wyłącza możliwość oddziaływania rady. W tym zakresie ma więc szczególnie silną pozycję, co pozwala przyjąć, iż określanie go organem wykonawczym ma zupełnie umowne znaczenie. Twierdzenie te potwierdzają przepisy regulujące kwestie udzielania absolutorium wójtowi, przepisy dotyczące możliwości odwołania wójta przed upływem kadencji, jak i sankcja administracyjna jaka może spaść na radę gminy w przypadku nieodwołania wójta w postaci zakończenia działalności rady z mocy ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym). Wzmacnia to w sposób szczególny pozycję wójta względem rady i nie pozwala go traktować jako organ wykonawczy rady, osłabia kontrolę rady nad nim i hamuje jej inicjatywy (K. Podgórski, Nowy kształt organów wykonawczych gminy, Samorząd Terytorialny 2002/10, s. 5).
Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 2900/21) wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady.
Na gruncie ustalania znaczenia tego przepisu konieczne staje się także wyróżnienie i określenie pojęcia zadania i celu. Oba pojęcia są podstawowymi elementami siatki pojęciowej nauki prawa administracyjnego. Posługuje się nimi ustawodawca, choć nie zdefiniował ich w treści prawa. W języku potocznym bardzo często traktowane są one intuicyjnie jako synonimy. Na gruncie języka prawnego nie mogą być jednak traktowane jako synonimy, gdyż ze względu na zakaz wykładni synonimicznej zabronione jest nadawanie różnym zwrotom tego samego znaczenia. Należy przyjąć, że "zadanie" postrzegać należy jako to, co należy wykonać, względnie postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu). Z kolei celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości pozostające w zakresie właściwości organu.
Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych, czy swoistych dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.
Przenosząc powyższe generalne zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy należy odnotować, że w podjętej uchwale Rada Miasta [...] wskazała, że działania Prezydenta Miasta [...] powinny być "możliwe i prawnie dopuszczalne", a więc zgodne z obowiązującym prawem. Sąd pierwszej instancji skonstatował więc zasadnie, że przyjęcie przez organ nadzoru, że Prezydent miał doprowadzić "(...) do wypłacenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie (...)" było o tyle uproszczeniem, że w istocie, zgodnie z literalnym brzmieniem zaskarżonej uchwały, organ wykonawczy miał zmierzać do podjęcia "(...) wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań (...)". Uznać należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób zasadny podkreślił możliwość niezmniejszania przez Prezydenta Miasta środków budżetowych z tytułu nagród i dodatków motywacyjnych. Zasadnie nadto Sąd pierwszej instancji argumentował, że zaskarżona uchwała nie tylko, że nie nakazuje, aby Prezydent Miasta [...] dokonał wypłaty wynagrodzeń lub gratyfikacji, ale nawet nie wskazuje (nie sugeruje), czy taka wypłata jest w ogóle możliwa w świetle obowiązujących przepisów prawa. Rada Miasta [...] tej kwestii w podjętej uchwale w ogóle nie rozważała, pozostawiając ją do zbadania i do przeanalizowania organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przysługującymi w tym zakresie kompetencjami. Dlatego argumentacja skarżącego kasacyjnie Wojewody, że wypłata wynagrodzenia za okres strajku będzie naruszała dyscyplinę finansów publicznych, a zarazem naruszała przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, czy Kodeksu pracy, nie miała znaczenia - jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji - dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W realiach sprawy nie ma bowiem wątpliwości, że treść uchwały nie przesądza a limine kwestii możliwości wypłaty wynagrodzenia, czy gratyfikacji za czas strajku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę nie budzi zatem wątpliwości, że uchwała Rady Miasta [...] kwalifikuje się do aktów o charakterze kierunkowym. Ma ona bowiem charakter intencyjny i wewnętrzny. O charakterze przedmiotowej uchwały - jako aktu kierunkowego - wydawanego przez organ stanowiący gminy, rozstrzyga jej treść. Podkreślić jeszcze raz należy, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby organ stanowiący gminy wydał polecenie (nakaz) dotyczący konkretnego załatwienia danej sprawy. Z uchwały nie wynika, aby Rada Miasta [...] nakazała Prezydentowi lub zobowiązała Prezydenta do wypłacenia nauczycielom i innym pracownikom oświaty wynagrodzeń i gratyfikacji za czas strajku. Czym innym jest bowiem zobowiązanie do podjęcia konkretnego działania w postaci nakazu wypłaty wynagrodzenia lub gratyfikacji, a czym innym poszukiwanie możliwych rozwiązań w tym zakresie, którego efektu końcowego nie można przewidzieć (a tym bardziej nakazać). Ponadto z zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały nie wynika, aby akt ten obligował Prezydenta do podjęcia działań prowadzących do obejścia prawa lub wbrew prawu. Wprost przeciwnie, w uchwale mowa jest wyłącznie o podjęciu działań "prawnie dopuszczalnych" Konkludując wskazać należy, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie wykroczyła poza przysługujące radzie na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. kompetencje do wskazania pożądanych i istotnych z jej punktu widzenia kierunków działania organu wykonawczego. Zwracając się poprzez uchwałę do organu wykonawczego zaznaczono bowiem wyraźnie, aby podjął on tylko takie działania, które okażą się - możliwe i prawnie - dopuszczalne.
W konserwacji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie ze wskazaną regulacją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może także – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom wyroku Sądu pierwszej instancji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r.; sygn. akt II OSK 986/09 oraz 12 marca 2015 r.; sygn. akt I OSK 2338/13). O skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy można mówić tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Zaskarżony wyrok nie uchyla się spod kontroli instancyjnej, a więc z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Niezasadny okazał się nadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. O naruszeniu normy art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie wystąpiły. Ponadto dodać należy, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 19 czerwca 2013 r.; sygn. akt I OSK 1353/12 oraz z dnia 15 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 1033/12).
W świetle powyższych rozważań na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 P.p.s.a w zw. z art. 91 u.s.g. Sąd pierwszej instancji nie znajdując podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi z odwołaniem się do regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Wniosek Rady Miasta o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika Rady Miasta należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).