III OSK 4047/21

III OSK 4047/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2458/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-17
Skarżony organ
Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 133
art.47 ust.1 pkt 3, us 2
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.183 par.1-2, art.185, art.193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2458/19 w sprawie ze skargi L.T. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej I. uchyla w całości zaskarżony wyrok; II. uchyla w całości decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. z dnia [..] lipca 2019 r., nr [...]; III. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz L.T. kwotę 957 (dziewięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania obie instancje.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2358/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę L.T. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący w dniu 12 marca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. o wypłatę odprawy mieszkaniowej, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2356; dalej w skrócie: u.z.s.z.). Wnioskodawca podał, że rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr MON nr [...] z [..] września 2018 r. został zwolniony 31 stycznia 2019 r. z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała w Jednostce Wojskowej nr [...] w G. Na dzień zwolnienia ze służby posiadał 18 lat, 5 miesięcy i 24 dni wysługi wojskowej i od 1 lutego 2019 r. nabył uprawnienia do emerytury wojskowej. Skarżący do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień 1 lipca 2018 r. w którym członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy byli: A.T. (żona skarżącego) oraz trójka ich wspólnych dzieci (K., K.1., H.T.), z którymi wspólnie zamieszkiwał przy ul. [...] w R.
Organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2019 r. podał, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania odprawy mieszkaniowej o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1b u.z.s.z. i nie zachodzą negatywne okoliczności wymienione w art. 23 ust. 9 ustawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, uwzględnił jedną normę. Organ podniósł, że wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej jest poprzedzone oceną oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany we wniosku, jednakże z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia. Małżeństwo A.T. i L.T. zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w G. Wydział II Cywilny z [...] października 2018 r., z którego wynika, że oboje rodzice sprawują władzę rodzicielską nad trojką ich wspólnych dzieci, a miejsce pobytu małoletnich dzieci zostało ustalone przez sąd przy matce. Organ dodał, że A.T. również jest żołnierzem i swoje prawo do zakwaterowania realizuje odrębnie (otrzymuje świadczenie mieszkaniowe). Biorąc to pod uwagę, nie mogą zostać uwzględnione do ustalenia kwoty odprawy, normy na byłą żonę i ich dzieci.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżoną decyzją z 12 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w myśl art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 3 u.z.s.z. nie ma podstaw prawnych do uwzględniania przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, więcej niż jednej normy powierzchni użytkowej. Przyjęcie dla określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również normy na byłą żonę oraz trojkę dzieci wnioskodawcy (skarżącego), byłoby sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej.
Organ zauważył, że uwzględnienie A.T. w normach do wypłaty odprawy mieszkaniowej jej byłemu mężowi, oznaczałoby, że należy ją traktować jako "małżonkę" a nie byłą małżonką, a w konsekwencji, stosownie do art. 21 ust. 6 pkt 2 u.z.s.z., nie miałaby ona prawa do prawa do zakwaterowania, z którego obecnie korzysta (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego).
Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził ponadto, że organ I instancji prawidłowo nie uwzględnił przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej trójki dzieci skarżącego. Kluczowe znaczenie ma bowiem okoliczność, że skarżący i A.T. nie są już małżeństwem, a w wyroku z [...] października 2018 r., Sąd ustalił miejsce pobytu małoletnich dzieci przy matce, co oznacza, że to niej będzie przysługiwała w przyszłości wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy na dzieci, których potrzeby mieszkaniowe będzie musiała zabezpieczyć. Zdaniem organu, obliczanie wysokości odprawy każdemu z byłych małżonków żołnierzy z wykorzystaniem norm na tych samych członków rodziny, którzy w dacie nabycia uprawnień do odprawy nie są już członkami rodziny wspólnie zamieszkałymi (art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy) kłóci się z celem jaką pełni odprawa mieszkaniowa.
W konkluzji organ odwoławczy podał, że wypłata skarżącemu odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy na jego byłą żonę, która na dzień orzekania ma zabezpieczone przez państwo potrzeby mieszkaniowe oraz na trójkę ich dzieci, które wyrokiem sądu mają miejsce pobytu przy matce, byłaby sprzeczna z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że z przepisów art. 21 ust.1, art. 21 ust. 6, 23 ust. 1 pkt b i art. 23 ust. 9 u.z.s.z. wynika, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Celem odprawy mieszkaniowej, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi więc o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), co prowadzi do wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby (przejściu na emeryturę), nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście.
Z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. wynika, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m. in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.
Zdaniem WSA, zawarte w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy określenie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Wysokość odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego odchodzącego ze służby na emeryturę należy ustalać według normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszalnego, przysługującej żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym, przypadającym na czas od powstania prawa do tego świadczenia.
Z tego powodu nie jest prawidłowe zdaniem WSA stanowisko skarżącego, że skoro art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. jest jednoznaczny, to organ nie mógł odwołać się do innych reguł wykładni, niż językowa. W takiej sprawie jak rozpatrywana nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej, jakim jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. To wszystko prowadzi do wniosku, że potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej.
W konkluzji WSA stwierdził, że skarżący domaga się zaspokojenia nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały przed przejściem na emeryturę, (wtedy gdy pozostawał w związku małżeńskim), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Uwzględnienie tego żądania nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny tj. byłej żonie i ich dzieciom, które mają miejsce zamieszkania przy matce. Uwzględnienie byłej żony skarżącego przy wyliczeniu odprawy należnej skarżącemu, powodowałoby, że utraciłaby ona "swoje" prawo do zakwaterowania.
Skarżący reprezentowany przez adwokata wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skargę niniejszą oparł na następujących podstawach:
1. Naruszeniu prawa procesowego mającego istotne znaczenie dla wydania decyzji w sprawie, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 3 u.z.s.z. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odniesienia się w treści uzasadnienia orzeczenia do rzutów natury procesowej podnoszonych w skardze, co uniemożliwia skarżącemu kontrolę instancyjną orzeczenia pod kontem argumentów dotyczących sytuacji, gdy były małżonek skarżącego nie skorzysta z odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na troje dzieci, które to naruszenie doprowadziło do zaniżenia wypłaconej skarżącemu odprawy mieszkaniowej o trzy normy mieszkaniowe.
2. Naruszeniu prawa materialnego mające istotne znaczenie dla wydania decyzji w sprawie, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 21 ust. 1 i z art. 21 ust. 6 jak i art. 23 ust. 1 pkt b) i ust. 9 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 u.z.s.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na błędnym przyjęciu, iż skoro powołane przepisy prawne określają uprawnienie żołnierza do otrzymania odprawy mieszkaniowej na wypadek zakończenia służby, to dla oceny wysokości odprawy, właściwa jest analiza stanu faktycznego po zakończeniu tej służby, czyli aktualna jego sytuacja, podczas gdy powyższe rozumowanie stoi wprost w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem wyżej powołanych przepisów jak i z ich wykładnią celowościową w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., które to łącznie powinny prowadzić do ustalenia istnienia takiej normy prawnej, w której żołnierz na skutek zakończenia służby wojskowej otrzymuje przywilej wskazania daty w okresie czynnego jej pełnienia dla wyliczenia mu świadczenia, którego wypłata aktualizuje się po zakończeniu służby, zaś wysokość zależy od sytuacji rodzinnej z daty wskazanej przez żołnierza, które to uchybienie doprowadziło do zaniżenia wypłaty odprawy mieszkaniowej na rzecz skarżącego o kwotę równowartą czterem normom mieszkaniowym;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w pominięciu przez Sąd a quo, wyrażonego expressis verbis w powołanym przepisie, uprawnienia skarżącego do skorzystania z przywileju wyboru najbardziej korzystnej daty, stanowiącej podstawę do określenia, czy w tejże dacie spełnia on warunki dla wypłaty świadczenia w postaci odprawy mieszkaniowej i dla określenia wysokości tej odprawy, co pod względem wykładni literalnej, systemowej i celowościowej ogółu przepisów odnoszących się do zagadnienia odprawy mieszkaniowej, czyni zapis o wskazaniu daty z okresu pełnienia służby bezużytecznym i przypadkowym, które to uchybienie doprowadziło do wypłaty odprawy mieszkaniowej skarżącemu w czterokrotnie niższym wymiarze niż należny.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: zmianę zaskarżonego orzeczenia i ustalenie wysokości odprawy mieszkaniowej na rzecz skarżącego w kwocie 250.655,00 zł., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje, a nadto, stosownie do treści art, 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich podstaw i normatywnej stylizacji sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z.s.z., które wyłącza możliwość wskazania przez żołnierza dowolnego dnia miarodajnego do ustalenia jego stanu rodzinnego, jako elementu koniecznego do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd jest wadliwy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji (Dz. U. 2018r. poz. 2356 ze zm.) - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:" W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość stanowiska skarżącego co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" - por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 u.z.s.z. następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 - Sejm VII kadencji - dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazania dnia z okresu jego służby w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r. poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.
Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi niepoprawności poglądu Sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.
Kwestia utraty przez byłą żonę skarżącego pobieranego świadczenia mieszkaniowego, wbrew twierdzeniom WSA oraz organów, nie jest oczywista. Powołany przez nie art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r. Zasadnicze znaczenie ma więc ustalenie, czy w dacie przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej wyrok rozwodowy był już prawomocny. Jeżeli był, była żona skarżącego nie utraci świadczenia mieszkaniowego, albowiem odprawa mieszkaniowa nie została przyznana "małżonkowi", a jeżeli nie był, to w takim układzie żona skarżącego również jest beneficjentką tego świadczenia. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odprawa mieszkaniowa, jest prawem podmiotowym żołnierza zawodowego oraz że podmiotem tego prawa jest również jego małżonek. W konsekwencji, prawo do odprawy mieszkaniowej, tak jak prawo do korzystania z kwatery stałej - stanowi składnik majątku wspólnego małżonków - zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2006 r., III CZP 131/06, OSNC 2007, Nr 10, poz. 152 oraz postanowienie Sadu Najwyższego z 26 listopada 2009 r., III CZP 96/09. Wskazuje się, że skoro przepisy ustawy o zakwaterowaniu nie przesądzają tej kwestii, to powinna ona zostać rozstrzygnięta w oparciu o ogólne zasady określające przynależność poszczególnych przedmiotów i praw do majątku wspólnego lub osobistego (odrębnego), przewidziane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Regulacja ta określa zamknięty katalog składników majątku osobistego, a zatem wszystkie prawa, które do niego nie należą, wchodzą w skład majątku wspólnego. Jeżeli prawo do odprawy mieszkaniowej zostało nabyte w czasie trwania wspólności ustawowej, to - zgodnie z ogólną zasadą przewidzianą w art. 31 § 1 i 2 k.r.o. - stanowi dorobek małżonków - por. postanowienie SN z 16 kwietnia 2014 r., V CSK 268/13.
Akceptacja stanowiska WSA w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z.s.z. prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17).
Należy odnotować, że przedstawione oceny prawne są zbieżne z jednolitym i stabilnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach – zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5108/21, z 6 września 2023 r., III OSK 1019/22, z 12 października 2022 r., III OSK 5367/21, z 12 października 2022 r., sygn. III OSK 5257/21.
Uwzględniając naprowadzone oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przyjętą w części zważającej niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.z.s.z.
Działając na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r. poz. 1964 ze zm.) zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 957 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Na podaną kwotę złożyły się: opłata kancelaryjna od uzasadnienia wyroku (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą i drugą instancję, (odpowiednio 480 zł. i 360 zł.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).