III OSK 404/23

III OSK 404/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SAB/Go 63/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-11-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 §  1 i 2, art. 184, art. 149 § 1 pkt 2 i 3 § 1a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 63/22 w sprawie ze skargi J. M. i P. D. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa w przedmiocie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Szlichtyngowa na rzecz J. M. i P. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 63/22 w sprawie ze skargi J.M. i P.D. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w pkt I wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 28 czerwca 2019 r., w pkt II wyroku stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III przyznał od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych, w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt V zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. (data wpływu 8 lipca 2022 r.) J.M. i P.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na inwestycji pn.: "Budowa fermy zarodowej trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie dz. nr [...], obręb S1., w m. S1., gm. S., powiat W. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji i o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W ocenie skarżących, organ I instancji nie wykonał postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 31 stycznia
2022 r. nr SKO-6631/197-S/21 w którym Kolegium uchylając postanowienie organu w przedmiocie zawieszenia postępowania, expressis verbis stwierdziło, iż "organ prowadzący postępowanie posiada kompletny materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy", co za tym idzie "winien dążyć do niezwłocznego merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania". Ponadto, według skarżących, wezwania formułowane przez organ I instancji stanowiły wyłącznie ponowne potwierdzenie informacji zawartych w dokumentacji lub wyjaśnienia, które można było wydedukować na podstawie analizy sprawy. Poza tym, czynności procesowe podejmowane przez organ I instancji nie charakteryzowały się koncentracją, niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. oraz miały charakter czynności pozornych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że w dniu 29 lipca 2022 r. wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą żądanie strony. Organ zwrócił uwagę na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uznało ponaglenie z 7 kwietnia 2021 r. za niezasadne. Ponadto, pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. (data wpływu 30 sierpnia 2021 r.) Marszalek Województwa Lubuskiego w Zielonej Górze, zwrócił się o informację, czy przedłożony w dniu 3 września 2019 r. raport wraz z uzupełnieniami jest raportem ostatecznym, czy też dla planowanego przedsięwzięcia będzie przeprowadzona ponowna analiza wraz z kontrraportem. W dniu 21 października 2021 r. podpisano umowę z firmą E. Sp. z o.o. w przedmiocie opracowania kontrraportu środowiskowego. Wykonawca zobowiązał się do jego wykonania do dnia 30 czerwca 2022 r.
W ocenie organu, wnioski sprowadzające się do uznania, że w dniu 31 stycznia 2021 r. posiadał on kompletny materiał dowodowy są błędne, ponieważ gromadził materiał dowodowy, w tym kontrraport, informując o tym każdorazowo stronę. Przy czym niezwłocznie po otrzymaniu kontrraportu wydał decyzję.
Zdaniem organu, sporządzenie kontrraportu nie było możliwe we wczesnym stadium postępowania z uwagi na to, że dopiero kompletny dokument po uzupełnieniach wnioskodawców, a także stanowiskach organów opiniujących mógł stanowić podstawę do jego sporządzenia. Ponadto, postępowanie prowadzone było w okresie pandemii wywołanego wirusem SARS-CoV-2, stąd mogły wystąpić dłuższe terminy na sporządzenie kontrraportu.
Organ wskazał, że w dniu 19 października 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14 września 2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Zbiornik W. (Dz. U. Woj. Lubuskiego z 2021 r., poz. 1981), w którym w § 3 pkt 8, na obszarze, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, wprowadza się zakaz lokalizowania ferm chowu lub hodowli zwierząt w systemie bezściółkowym w liczbie nie mniejszej, niż 210 DJP. Pismem z dnia 4 marca 2022 r. poinformowano inwestora, że lokalizacja wnioskowanego przedsięwzięcia na działce o nr. [...] obręb S1. nie będzie możliwa. W odpowiedzi na powyższe pismo inwestor wskazał, że ww. rozporządzenie nie ma zastosowania w stosunku do procedowanej sprawy.
Organ przedstawił następnie czynności związane z: wnioskiem Stowarzyszenia [...], uwagami mieszkańców wsi S1., wnioskiem Stowarzyszenia [...], pismem mieszkańców miejscowości G. i podał, że mając na uwadze powyższe wnioski i uwagi społeczeństwa, w dniu 10 maja 2021 r. po raz kolejny wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do wyjaśnienia niejasności raportu. Przedmiotowe uzupełnienie wpłynęło do organu w dniu 26 maja 2021 r. Ponownie wezwano inwestora do uzupełnienia wątpliwości i wyjaśnień dotyczących planowanej inwestycji. W dniu 5 lipca 2021 r. zawiadomiono strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2021 r. ze względu na wezwanie inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień i konieczność ponownego przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu. Wyjaśnienia te zostały złożone 15 lipca 2021 r. Organ podał, że w dniu 20 lipca 2021 r. zwrócił się z prośbą do organów opiniujących o informację, czy podtrzymują swoje opinie i uzgodnienia, ze względu na pojawienie się nowych informacji wynikających z dostarczonych uzupełnień. W dniu 13, 14, 16, 24 i 25 sierpnia 2021 r. wpłynęły pisma podtrzymujące stanowiska organów. W dniu 21 września 2021 r. zawiadomiono strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2021 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność ponownego przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu. W dniu 21 października 2021 r. podpisano umowę z firmą E. Sp. z o.o. w przedmiocie opracowania kontrraportu. Przedłużono termin załatwienia sprawy do 31 maja 2022 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy, jak również i konieczność przeprowadzenia ponownej analizy materiału dowodowego wraz ze sporządzeniem kontrraportu. Dnia 31 maja 2022 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do 29 lipca 2022 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy, jak również konieczność przeprowadzenia ponownej analizy materiału dowodowego wraz ze sporządzeniem kontrraportu. Organ wskazał, że w dniu 8 lipca 2022 r. postanowił dopuścić opracowanie kontrraportu jako dowód w prowadzonym postępowaniu.
Zdaniem organu, nie doszło do przewlekłości, a nawet gdyby ją przyjąć, to nie miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgromadzony materiał dowodowy i podjęte czynności świadczą o należytym prowadzeniu postępowania i braku pozorności. Potrzeba sporządzenia kontrraportu nie może zostać uznana za czynność pozorną.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za zasadną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że pismami z dnia 7 kwietnia 2021 r. i 6 lutego 2022 r. na podstawie art. 37 k.p.a. skarżący wnieśli ponaglenia w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w sprawie. W związku z tym spełniony został warunek formalny merytorycznego rozpoznania skargi określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że ze względu na przedmiot oraz wymaganą przez ustawę środowiskową procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej, sprawa należy do spraw o skomplikowanym charakterze. Ze względu na kwalifikację planowanego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymagane było przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która obejmowała weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień i zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej). Wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu oznaczał z kolei konieczność podania do publicznej wiadomości istotnych w sprawie informacji, o których mowa w art. 33 ustawy środowiskowej. Udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej przejawia się w prawie do składania wniosków i uwag, zarówno odnoszących się do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym treści uzgodnień i opinii, jak i do samego przedsięwzięcia. Termin do wniesienia uwag i wniosków wynosi 30 dni licząc od daty podania informacji do publicznej wiadomości (art. 33 ust. 1 pkt 7).
Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie wyższej wymienione uwarunkowania miały wpływ na tok oraz czas trwania postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej, powodując, że przewidziany w art. 35 k.p.a. termin załatwienia sprawy mógł nie zostać zachowany. Nadto, kierując się treścią art. 36 k.p.a., organ informował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie podając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy (por. pisma organu z dnia: 10 października 2019 r., 29 listopada 2019 r., 30 grudnia 2019 r., 22 stycznia 2021 r., 31 marca 2021., 5 lipca 2021r., 21 września 2021 r., 1 marca 2022 r. i 31 maja 2022 r.).
Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, pomimo uwzględnienia skomplikowanego charakteru sprawy, w tym udziału społeczeństwa w postępowaniu, analiza akt sprawy dowodzi, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, przy czym przewlekłość postępowania należy ocenić jako rażącą. Na taką ocenę postępowania w rozpatrywanej sprawie ma wpływ, w pierwszej kolejności, czas jego trwania, czyli ponad 3 lata, co stanowi znaczne przekroczenie terminów procesowych. Przy tym tak znaczne przekroczenie terminów procesowych nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy i stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.
Sąd Wojewódzki ocenił, że w toku postępowania organ przeprowadzał czynności zbędne, pozorne, które nie były konieczne dla końcowego załatwienia sprawy oraz nie są przewidziane w przepisach prawa. Poza tym, jak dowodzi analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w podejmowanych czynnościach brak było niezbędnej koncentracji, przez co dochodziło m.in. do ponawiania wezwań o uzupełnienie wniosku oraz raportu. Wszystkie powyższe uchybienia wpłynęły na tok oraz czas trwania postępowania.
Sąd I instancji podkreślił, że organ kilkukrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku oraz raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. pisma z dnia 11 lipca 2019 r., 5 sierpnia 2019 r., 7 grudnia 2020 r., 10 maja 2021 r., 18 czerwca 2021 r. - w związku ze sprzeciwem i uwagami mieszkańców). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 28 lutego 2020 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W decyzji tej Kolegium podało jaki zakres sprawy wymaga uzupełniania wskazując, że w sprawie należy uzupełnić braki formalne wniosku w zakresie załączników graficznych oraz usunąć niejasności i braki raportu, uzupełniony raport należy następnie przedłożyć Marszałkowi Województwa jako organowi współdziałającemu, a następnie po uzupełnieniu raportu organ I instancji winien ponownie zwrócić się do organów współdziałających o zajecie stanowiska w sprawie. Kolegium wskazało, że po wyjaśnieniu stanu faktycznego organ I instancji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym kluczowego dowodu jakim jest raport. Po wpływie akt do organu (4 listopada 2020 r.) pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do uzupełnienia raportu - zgodnie z wytycznymi zawartym w ww. decyzji. Pismem z dnia 18 grudnia 2021 r. wnioskodawca uzupełnił braki formalne wniosku oraz uzupełnił raport. Następnie organ przeprowadził procedurę uzgodnieniową i opiniodawczą. Stanowiska organów współdziałających, które dla planowanego przedsięwzięcia były pozytywne, uzyskano w pismach z dnia: 18 lutego 2021 r. (R.D.O.Ś.), 19 lutego 2021 r., (P.P.I.S.), 25 luty 2021 r. (Marszałek Województwa), 2 marca 2021 r. (D.R.Z.G.W.). Po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających, pismem z dnia 10 maja 2021 r., organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, które nastąpiło w dniu 14 maja 2021 r. Następnie pismem z dnia 18 czerwca 2021 r., w związku z uwagami społeczeństwa - organ ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu. Złożenie przez wnioskodawcę wyjaśnień w zakresie oddziaływania odorowego nastąpiło pismem z dnia 8 lipca 2021 r. (wpływ do organu 15 lipca 2021 r.). Następnie organ ponowił procedurę uzgodnieniową przewidzianą w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej. Stanowiska organów współdziałających były pozytywne. Następnie, w dniu 21 października 2021 r. organ I instancji zlecił wykonanie kontrraportu, którego termin sporządzenia przewidziano do 30 czerwca 2022 r. Postanowieniem z dnia 27 października 2021 r. ze względu na konieczność uzyskania kontrraportu, organ zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Na skutek zażalenia, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania. W dniu 29 czerwca 2022 r. przedłożony został kontrraport, natomiast w dniu 29 lipca 2022 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Odnosząc się do przywołanych okoliczności sprawy, Sąd I instancji zaznaczył, że w okresie od 27 października 2021 r. do 29 lipca 2022 r. w sprawie nie przeprowadzono żadnej czynności procesowej, a skierowanie w tym czasie zawiadomienia na podstawie art. 36 k.p.a. należy ocenić jako czynność pozorną. Sąd wyjaśnił, że niezasadne zawieszenie postępowania administracyjnego nie może usprawiedliwiać braku podejmowania czynności procesowych. Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie znajdowało potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, wobec czego okazało się czynnością zbędną. W ocenie Sądu I instancji, nie uzasadnia również przewlekłości oczekiwanie na kontrraport, bowiem konieczność jego sporządzenia sygnalizowana była już na wcześniejszym etapie postępowania, już w opinii prawnej z dnia 23 kwietnia 2021 r. podniesiono potrzebę sporządzenia dowodu w postaci kontrraportu. Ponadto, pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu - 1 luty 2021 r.) Marszałek Województwa Lubuskiego zwrócił się do organu o informację, czy przedłożony w dniu 3 września 2019 r. raport jest raportem ostatecznym, czy też będzie przeprowadzona oraz wzięta pod uwagę ponowna analiza wraz z kontrraportem. Wobec stwierdzenia przez organ, że w sprawie nie będzie sporządzony kontrraport Marszałek Województwa wyraził stanowisko pozytywne (por. opinia tego organu z dnia 25 lutego 2021 r.). Wątpliwości co do przedłożonego przez wnioskodawcę raportu organ postanowił zweryfikować dopiero w październiku 2021 r. i dopiero wówczas zlecił sporządzenie tego dokumentu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja w przedmiocie sporządzenia kontrraportu zapadła w sytuacji kilkukrotnie przeprowadzonej - z wynikiem pozytywnym - procedury uzgodnieniowej z organami, o której mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Ponadto, Sąd Wojewódzki uznał, że skierowana pismem z dnia 4 marca
2022 r. do wnioskodawców informacja, że ze względu na regulację zwartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 września 2021 r. realizacja planowanego przedsięwzięcia nie będzie możliwa, nie może mieć wpływu na ocenę stanu przewlekłości stwierdzonej w badanej sprawie.
Zdaniem Sądu, nie wszystkie wyjaśnienia treści raportu wymagały przeprowadzania procedury uzgodnieniowej oraz informacji do publicznej wiadomości, stosownie do art. 33 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił, że procedurze udziału społeczeństwa podlega dokumentacja, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy środowiskowej, a zatem w wypadku gdy nie doszło do zmiany lub uzupełnienia raportu, a stanowiska organów współdziałających nie uległy zmianie, nie ma podstaw do ponawiania omawianej procedury.
W kwestii oceny stopnia zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania, Sąd I instancji wyjaśnił, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu I instancji, taki przypadek miał miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec zakończenia (po wniesieniu skargi) postępowania w sprawie, wskutek wydania decyzji, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku podlegało umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (pkt I sentencji wyroku).
Działając na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł, wyjaśniając, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Sąd ocenił, że żądanie przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości nie zostało poparte argumentacją o zasadności przyznania sumy w tej wysokości, zwłaszcza że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej w określonej w wyroku wysokości spełni funkcję prewencyjno – kompensacyjną. W części żądania przyznania sumy pieniężnej przekraczającej kwotę 3000 zł Sąd skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Burmistrz Miasta i Gminy S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w punktach II, III i V, stwierdzających, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznającym na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych, a także konieczność zwrotu 100 zł tytułem opłaty.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik organu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I) :
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.
- zwaną dalej "k.p.a.") poprzez stwierdzenie, że doszło do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły - podczas gdy organ wykazał szereg czynności, które podejmował w toku postępowania, a które zmierzały do wydania rzetelnego orzeczenia w sprawie oraz nie miały charakteru czynności pozornych, a także zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jego przedłużenia;
2. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie sposób przypisać Burmistrzowi, w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy jej skomplikowanego charakteru, prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, ani tym bardziej, że przewlekłość była z rażącym naruszeniem prawa;
3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyznanie przez Sąd I instancji od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wysokości 3.000 zł wskutek błędnego przyjęcia, że Burmistrz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie sposób przypisać Burmistrzowi prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, ani tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt II):
1. art. 33 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia z 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022r., poz. 1029 ze zm.) przez przyjęcie, że w toku postępowania po uzupełnieniu przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko, organ nie miał podstaw do ponawiania procedury udziału społeczeństwa, podczas gdy wskazane przepisy prawa obligują organ do przeprowadzenia procedury z udziałem społeczeństwa;
2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że
w przypadku uzupełnienia, wyjaśnienia raportu przez wnioskodawcę organ nie musi dążyć do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w szczególności podając uzupełnienia, wyjaśnienia raportu oddziaływania na środowisko do publicznej wiadomości, podczas gdy wskazane przepisy prawa obligują do przeprowadzenia procedury z udziałem społeczeństwa.
Na podstawie art. 188 p.p.s.a. pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia we wskazanym zakresie i oddalenie skargi, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że sprawa trwała ponad 3 lata. Ocena trwania postępowania powinna datować się od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze SKO 1649/71-S/20 - data wpływu do Urzędu 4 listopada 2020 r. W decyzji tej Kolegium podało, że w sprawie należy uzupełnić braki formalne wniosku w zakresie załączników graficznych oraz usunąć niejasności i braki raportu, uzupełniony raport należy przedłożyć Marszałkowi Województwa, a następnie organ I instancji winien ponownie zwrócić się do organów współdziałających o zajęcie stanowiska w sprawie. Burmistrz postąpił zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wskazanej decyzji. Nie sposób zatem zaakceptować oceny, że w okresie od października 2021 r. do dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie nie przeprowadzono żadnej czynności procesowej, a skierowanie w tym czasie zawiadomienia na podstawie art. 36 k.p.a. jest czynnością pozorną. Należy przyjąć, że po 21 października 2021 r. organ oczekiwał na opinię biegłego w zakresie kontrraportu. Sąd pominął również wystąpienie przez organ z pismem z dnia 4 marca 2022 r., w którym poinformował inwestora, że lokalizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie będzie możliwa. Ponadto, sporządzenie kontrraportu nie było możliwe we wczesnym stadium postępowania, z uwagi na to, że dopiero kompletny dokument po uzupełnieniach, a także stanowiskach organów opiniujących mógł stanowić podstawę do sporządzenia kontrraportu. Niezwłocznie po otrzymaniu kontrraportu organ wydał decyzję.
W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego pełnomocnik wskazał, że organ wykonując dyspozycję z art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 o.o.ś., konsekwentnie przyjął, iż uzupełnienia i wyjaśnienia raportu poda do publicznej wiadomości.
J.M. i P.D., zastępowani przez radcę prawnego, w dniu 31 maja 2023 r. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną organu (doręczoną stronom w dniu 1 i 2 lutego 2023 r.), w której wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – powoływanej także jako "p.p.s.a.", zgodnie z wolą stron, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Zarzuty kasacyjne oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w pkt I ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny postępowania organu, w tym analizy podejmowanych w nim czynności, okresów prowadzeni postepowania, a w konsekwencji wyprowadzonych przez Sad Wojewódzki wniosków.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podejmował on wszystkie konieczne czynności w sprawie, zgodnie z obowiązującymi go regułami postępowania i przepisami ustawy z dnia z 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. - "o.o.ś."), dążąc do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i podejmując działania w celu zapewnienia udziału społeczeństwa w sprawie, czego Sąd I instancji nie uwzględnił.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy i całokształtu jej okoliczności oraz lektura zaskarżonego wyroku wskazują, że argumenty organu przedstawione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Należy przypomnieć, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).
W myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, takich jak prowadzenie przez organ postępowania w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności pozornych, zbędnych procesowo, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, opieszałość w czynnościach. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy sprawa jest załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. Przy czym ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne, następuje na podstawie analizy podjętych czynności, jak i stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1551/20).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że z taką sytuacją, jak opisano powyżej, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niewątpliwe sprawa będąca przedmiotem postępowania miała charakter skomplikowany. Należy jednak pamiętać, że strona ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona w ustawowym lub rozsądnym terminie. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji na znaczny czas postępowania trwający ponad trzy lata, licząc od wniosku strony wniesionego do organu w dniu 1 lipca 2019 r. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dniu 28 lutego 2020 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia skoro decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uznało ją za wadliwą, uchylając ją i przekazując organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji swej Kolegium podało jaki zakres sprawy wymaga uzupełniania wskazując, że należy uzupełnić braki formalne wniosku w zakresie załączników graficznych oraz usunąć niejasności i braki raportu. Wskazania te powinny przysłużyć się koncentracji czynności i działań organu I instancji, co jednak nie nastąpiło w należytym stopniu.
Zasadnie Sąd Wojewódzki uznał na podstawie akt sprawy, że w toku postępowania organ przeprowadzał czynności zbędne, które nie były konieczne dla jej końcowego załatwienia oraz nieprzewidziane przepisami prawa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania nie znajdowało potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, to w konsekwencji miało charakter czynności zbędnej. Niewątpliwie więc okres nieuzasadnionego zawieszenia postępowania nie może usprawiedliwiać przewlekłości postępowania.
Według art. 33 ust. 1 pkt 1 – 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; możliwości składania uwag i wniosków; sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona; postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.
Stosownie do art. 33 ust. 2 ww. ustawy, do niezbędnej dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 1 pkt 5, należą:
1) wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami;
2) wymagane przez przepisy:
a) postanowienia organu właściwego do wydania decyzji,
b) stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków.
Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów i wynikający z nich zakres czynności i obowiązków organu względem społeczeństwa, rację ma Sąd I instancji, że nie wszystkie wyjaśnienia treści raportu składane przez autora tego dokumentu w toku postępowania wymagały przeprowadzania procedury uzgodnieniowej oraz podawania informacji do publicznej wiadomości. Z przepisów tych nie wynika obowiązek podania do publicznej wiadomości w trybie obwieszczenia każdej informacji stanowiącej wyjaśnienie do treści raportu jakie złożył jego autor na wezwanie organu, a taki tryb przyjęto w badanej sprawie. Usprawiedliwieniem takiego działania nie mogły stanowić powołane przez skarżący kasacyjnie organ ogólne zasady określone w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że w sytuacji gdy nie doszło do zmiany lub uzupełnienia raportu, a stanowiska organów współdziałających nie uległy zmianie, brak było podstaw do ponawiania trybu z art. 33 ust. 2 ustawy środowiskowej, Tymczasem każde kolejne w sprawie opinie organów współdziałających organ poddawał procedurze obwieszczenia. Przykładowo organ zwrócił się 18 stycznia 2021 r. o ponowne opinie i uzgodnienia, po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, otrzymał ponownie pozytywne stanowiska organów do dnia 8 marca 2021 r. Dopiero 31 marca 2021 r. organ przedłużył termin zakończenia sprawy do dnia 30 czerwca 2021 r. z powołaniem się na art. 33 ustawy środowiskowej. Przy tym dopiero 12 kwietnia 2021 r. zaprosił publicznie do udziału społeczeństwo w celu zapoznania się z treścią postanowień opiniujących i uzgadniających, określając termin do wniesienia uwag do 12 maja 2021 r.
Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na znaczne okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu i to, jak wykazano, czynnościami niecelowymi. Przy tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej określa nie tylko obowiązki organu względem społeczeństwa w procedurze środowiskowej, ale wprowadza zasadę działania bez zbędnej zwłoki.
Słusznie zauważył również Sąd I instancji, że w podejmowanych czynnościach brak było wnikliwości i szybkości o której mowa w art. 12 k.p.a., przez co dochodziło m.in. do wielokrotnego ponawiania wezwań do inwestora o uzupełnienie raportu i składania wyjaśnień (vide: korespondencja z 11 lipca 2019 r., 5 sierpnia 2019 r., 7 grudnia 2020 r., 10 maja 2021 r., 18 czerwca 2021 r.).
Rację ma Sąd I instancji dostrzegając, że co prawda organ od dnia 21 października 2021 r. oczekiwał na opinię biegłego (na kontrraport), choć konieczność jego sporządzenia sygnalizowana była już na wcześniejszym etapie postępowania, bo już w opinii prawnej z 23 kwietnia 2021 r. Wbrew zatem skarżącemu kasacyjnie, zlecenie i sporządzenie kontrraportu było możliwe znacznie wcześniej, gdyby organ należycie ocenił zebrany już materiał dowodowy. Przy czym organy uzgadniające i opiniujące kilkukrotnie wydawały w sprawie opinie i stanowiska, za każdym razem pozytywnie oceniając możliwość realizacji przedsięwzięcia.
Sąd kasacyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru zarzucanej przewlekłości postępowania. Celowym jest wyjaśnienie, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2440/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki miał podstawy przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewlekłość organu miała charakter rażący z uwagi na brak racjonalnego uzasadnienia podejmowania czynności procesowych w sposób opieszały, w znacznych, nieusprawiedliwionych odstępach czasu.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (tj. w razie stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2262/21).
W motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaszły przesłanki przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł, która to kwota spełni swoją funkcję prewencyjno-kompensacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł było uzasadnione całokształtem okoliczności sprawy, długim okresem procedowania, kwalifikowaną przewlekłością organu, o której przesądził prawidłowo Sąd I instancji. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.
Z przytoczonych względów, wobec nieskutecznych zarzutów kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek skarżących o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na ich rzecz kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego
w art. 179 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 września 2017 r. II FSK 2396/15). Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za udział pełnomocnika w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a.