III OSK 4026/21

III OSK 4026/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 140/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 140/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 9 stycznia 2020 r. nr SKO.II.42/1001/PW/2019 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J. K. (powoływanego dalej także jako "skarżący kasacyjnie") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 30 czerwca 2020 roku, sygn. akt II SA/Lu 140/20, którym po rozpatrzeniu skargi R. S. (powoływanego dalej także jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (powoływanego dalej również jako "Kolegium", "organ") z dnia 9 stycznia 2020 roku w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Chełm (powoływanego dalej także jako "organ pierwszej instancji) z dnia 14 listopada 2019 roku.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Dnia 27 września 2016 r. J. K. i A. S. – właściciele działki nr ewid. [...], obręb [...] w C., złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na ich działce, wskutek podniesienia terenu działki nr [...].
Decyzją z 22 listopada 2016 r., znak: OŚ.6324.7.2016, utrzymaną w mocy decyzją Kolegium z 19 stycznia 2017 r., znak: SKO.II.41/887/PW/2016, organ pierwszej instancji odmówił zobowiązania skarżącego i jego żony do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, wskazując, że nie naruszyli oni stanu wody ani kierunku odpływu wody na działce nr ewid. [...], a tym samym nie spowodowali szkód na działce nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 316/17, uchylił decyzje organów obu instancji, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 649/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Kolegium od tego wyroku. Podzielając stanowisko WSA w Lublinie, NSA podkreślił, że ustalenie stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wymaga wykorzystania wiadomości specjalnych, to jest odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, w czerwcu 2019 r., sporządzona została, na zlecenie organu, opinia biegłego J. M..
Opierając się na treści tej opinii, organ pierwszej instancji decyzją z 11 lipca 2019 roku, wydaną na podstawie art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, nakazał właścicielom działki nr ewid. [...] A. S. i R. S. przywrócenie staniu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – w terminie do 31 października 2019 roku.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium decyzją z 17 września 2019 roku, uchyliło w całości decyzję z 11 lipca 2019 roku i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało po pierwsze, że organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na wadliwej podstawie prawnej, gdyż w sprawie miał zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Po drugie, Kolegium stwierdziło, że decyzja ta jest niewykonalna z powodu nieprecyzyjnego zredagowania jej sentencji. Decyzją tą nakazano bowiem skarżącemu i jego żonie przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy nie można było nałożyć obu tych obowiązków jednocześnie. Po trzecie, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do określenia w decyzji terminu wykonania nałożonego obowiązku.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny, organ pierwszej instancji pismem z 10 października 2019 roku wezwał właścicieli działki nr [...] do wskazania urządzeń infrastruktury powierzchniowego odprowadzania wód deszczowych, które – ich zdaniem – mogą być wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w strefie granicznej działek nr nr [...] i [...] i których wykonanie zapobiegnie powstawaniu szkód.
Odpowiadając na to wezwanie w piśmie z 23 października 2019 r. skarżący R. S. wyjaśnił, że nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, hydrologii i hydrografii i dlatego nie jest w stanie zająć merytorycznego stanowiska we wskazanej przez organ kwestii. Jednocześnie podniósł zarzuty dotyczące prawidłowości stanowiska wyrażonego w opinii biegłego oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu hydrologii i hydrografii na okoliczność potencjalnej zmiany stanu wody na gruncie działki nr ewid. [...], z uwzględnieniem warunków alimentacji i spływu wód atmosferycznych.
W tym stanie sprawy decyzją z 14 listopada 2019 roku znak: [...] organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta Chełm powołując się między innymi na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2017r., poz. 1121) oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne ( t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2268 ze zm.) nakazał skarżącemu i jego żonie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym na skutek przeprowadzonych robót ziemnych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], poprzez:
1) wykonanie siedmiu studni chłonnych służących do odprowadzania wód opadowych z powierzchni dachu budynku gospodarczo-garażowego, zgodnie z projektem budowlanym budynku gospodarczo-garażowego, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Chełm z 1 sierpnia 2016 r., znak: [...],
2) wykonanie infrastruktury powierzchniowego odprowadzania wód deszczowych, to jest rynsztoku korytkowego w strefie granicznej działek nr [...] i nr [...], zgodnie ze sztuką budowlaną.
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przywołał szeroko treść opinii biegłego J. M., uznając, że nie nasuwa ona żadnych wątpliwości co do swej prawidłowości, a jej autor posiada niezbędne wiadomości specjalne i doświadczenie z zakresu hydrologii pozwalające na sporządzenie rzetelnej opinii w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Dlatego też organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi błędną ocenę opinii biegłego. Opinia ta, zdaniem strony, jest nierzeczowa i pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Skarżący wskazał przy tym na uchybienia, jakimi obarczona jest opinia biegłego.
Decyzją z 9 stycznia 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpoznaniu odwołania R. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku k.p.a. i art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podzieliło w całości stanowisko w niej wyrażone. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji usunął uchybienia wytknięte w decyzji kasacyjnej Kolegium z 17 września 2019 roku. Prawidłowo też organ pierwszej instancji oparł się w swym rozstrzygnięciu na sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Organ odwoławczy podkreślił, że biegły ten posiadał wymagane kwalifikacje do jej wykonania, a zawarte w jego opinii ustalenia nie noszą cech dowolności i czynią zadość przepisom prawa. Cytując treść wspomnianej opinii, Kolegium wskazało, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie było konieczności powoływania innego biegłego, gdyż wykonana opinia była wystarczająca na potrzeby postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium z 9 stycznia 2020 r., skarżący zarzucił naruszenie:
- art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez wybiórczą, aprioryczną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego w sprawie, polegającą na przyjęciu za miarodajną opinii biegłego J. M.;
- art. 11 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy zapadłym rozstrzygnięciem a poprzedzającymi je decyzjami organów administracji publicznej;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zignorowanie uchybień, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, to jest nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, brak odniesienia się do zarzutów dotyczących opinii biegłego oraz zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 roku sygn. akt II SA/Lu 140/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 780 zł.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 316/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 649/18 oraz wynikające z tego konsekwencje prawne określone w art. 170 p.p.s.a. Wskazał, że oznacza to, po pierwsze, że obowiązkiem organów obu instancji było dopuścić dowód z opinii biegłego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz po drugie, że podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji winien stanowić art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, z uwagi na treść normy intertemporalnej zawartej w art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Sąd I instancji stwierdził, że z tych względów nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma prawidłowa ocena przeprowadzonego na zlecenie organu pierwszej instancji dowodu w postaci sporządzonej w czerwcu 2019 r. przez biegłego J. M. "Opinii hydrograficzno-hydrogeologiczną dotyczącej potencjalnej zmiany stanu wody na gruncie dz. nr ewid. [...], położonej w C. przy ul. L. [...], skutkującej ewentualnym wpływem na stan wody na gruncie dz. nr ewid. [...] położonej w Chełmie przy ul. K. [...] z uwzględnieniem warunków alimentacji i spływu wód atmosferycznych".
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że istotą postępowania na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości bądź jej użytkownik wieczysty naruszył stosunki wodne na określonym terenie, czy naruszenie to wywołało szkodę na gruntach sąsiednich oraz w razie twierdzącej odpowiedzi – jakie środki zaradcze można przedsięwziąć, aby te skutki zniwelować bądź przywrócić stan poprzedni. Istotne jest zarazem, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., to obowiązkiem organów administracji, a nie biegłego, jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy celem ustalenia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niewątpliwie w celu wyjaśnienia, czy wykonane na gruncie określone prace doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zasadne czy wręcz niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych i skutków tej zmiany wymaga bowiem co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i postępowań wodnoprawnych.
Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że choć znaczna część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z 14 listopada 2019 r. składa się z obszernych cytatów treści tej opinii, to nie można uznać, że organ ten dokonał niewadliwej oceny tego dowodu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w dniu 23 października 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, skierował do tego organu pismo, w którym – co niezwykle istotne – wskazał na nieścisłości i rozbieżności w treści powyższej opinii biegłego. W tym samym piśmie skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu hydrologii i hydrografii na okoliczność potencjalnej zmiany stanu wody na gruncie działki nr ewid. [...], z uwzględnieniem warunków alimentacji i spływu wód atmosferycznych oraz poinformował, że nie ma możliwości wypowiedzenia się w zakresie wskazanym w wezwaniu organu z 10 października 2019 r., gdyż nie ma wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, hydrologii i hydrografii pozwalającej na zajęcie merytorycznego stanowiska w tej sprawie. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wspomnianych wyżej zastrzeżeń w treści uzasadnienia decyzji z 14 listopada 2019 r. Organ ten odwołując się do obszernych fragmentów opinii biegłego nie skonfrontował ich jednak z zarzutami podniesionymi przez skarżącego. W sposób ogólnikowy natomiast organ odniósł się do innego pisma skarżącego i jego żony złożonego w dniu 26 kwietnia 2019 r. Uznając zaś za niezasadny wniosek strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego z zakresu hydrologii i hydrografii, organ stwierdził jedynie, że biegły J. M. swą "opinię sporządził na podstawie zlecenia z dnia 23 kwietnia 2019r. Określił w niej zagadnienia istotne dla sprawy, odpowiedział na zadane w zleceniu pytania. W ocenie organu, biegły posiada niezbędne wiadomości specjalne i doświadczenie z zakresu hydrologii pozwalające na sporządzenie rzetelnej opinii w przedmiotowej sprawie". Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji nie zebrał wyczerpująco całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. art. 7, 8, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. W świetle tych przepisów organ był zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas organ ten mógłby ocenić, czy kwestia dokonanej przez właścicieli działki nr [...] zmiany kierunku spływu wód została wyjaśniona i udowodniona.
Sąd I instancji stwierdził, że wskazanych spornych kwestii, mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie wyjaśniło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie. Jest to tym bardziej zaskakujące, że skarżący wyraźnie zwrócił na nie uwagę organowi drugiej instancji w złożonym przezeń odwołaniu z 2 grudnia 2019 r., w którym przywołał raz jeszcze te same, co w piśmie z 23 października 2019 r. zarzuty dotyczące opinii biegłego (k. 476-480 akt administracyjnych). Kolegium nie odniosło się w istocie do tych zarzutów, albowiem ograniczyło się w tym zakresie do wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – tak, jak to uczynił organ pierwszej instancji – kwalifikacji merytorycznych autora sporządzonej opinii z czerwca 2019 r. oraz przywołania dosłownego fragmentu konkluzji tej opinii, z którego wynika, że: "zmiana stanu wody na gruncie dz. nr [...], szczególnie w strefie przygranicznej na kierunku W-E, w okresie intensywnych opadów skutkuje podtapianiem terenu i budynku mieszkalnego dz. [...] pomiędzy ogrodzeniem a zachodnim licem budynku. Jest to skutek zmiany gradientów hipsometrycznych w obrębie działek na kierunku W-E, odpowiednio wynoszących I=0,015 (dz. [...]) i I=0,006 (dz. nr [...]) oraz bariery spływowej jaką stanowi budynek". Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że sam fakt legitymowania się przez wskazanego wyżej biegłego wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi uprawniającymi go do sporządzenia opinii na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej, nie uzasadniał uznania sporządzonej przez niego opinii za prawidłową. Obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wnikliwej analizy przesłanek, na jakich biegły oparł swoją opinię oraz skontrolowanie, czy opinia ta została logicznie uzasadniona. Sądu I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie bezzasadnie uchyliły się od tego obowiązku. Tym samym organy te naruszyły powołane przepisy art. art. 7, 8, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a., a Kolegium także art. art. 15, 136 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, co najmniej przedwczesne było również stanowisko organów, iż stan sprawy uzasadniał wydanie decyzji nakazującej skarżącemu i jego żonie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 roku. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące opinii biegłego, z uwagi na swój merytoryczny charakter, wymagały skonfrontowania ich ze stanowiskiem autora tej opinii. Oczywiste jest, że biegły powinien był wypowiedzieć się na ten temat, wyjaśniając, czy dostrzeżone przez skarżącego nieścisłości i rozbieżności w treści powyższej opinii były uzasadnione, czy też nie. Organy administracji obu instancji uchyliły się do rozwikłania tych wątpliwości, dlatego też podjęte przez nie decyzje są co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji nakazał organom uwzględnić dokonaną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku oraz odnieść się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu. O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania – J. K. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a , art 144 § 4 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a przez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo, że w sprawie postępowanie prowadzone przez organ nie zawierało żadnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, których stwierdzenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi, w szczególności dotyczy to braku naruszenia art. 7, 8, 15, 77§1,107 §3, 136 i 138 §1 pkt 1 k.p.a., a w przypadku nawet gdyby doszło do ich naruszenia, to nie miały te uchybienia istotnego wpływu na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji tylko z jednego powodu uchylił decyzję organów I i II instancji. Zdaniem Sądu nie została zweryfikowana opinia biegłego J. M., co ma wynikać z faktu, iż organy w uzasadnieniu swoich decyzji rzekomo nie odniosły się do zarzutów do tej opinii sformułowanych przez właściciela działek nr [...] i [...]. Wbrew jednak stanowisku Sądu organy wnikliwe odniosły się do ustaleń biegłego i nie znalazły żadnych podstaw aby chociaż w części je zakwestionować. Sąd natomiast ograniczył się do powtórzenia subiektywnego stanowiska inwestorów, w ogóle nie analizując postawionych przez inwestorów zarzutów, gdy zarzuty te nie mogły prowadzić do zmiany prawidłowej decyzji. Żaden z nich nie ma logicznego uzasadnienia i stanowią jedynie asumpt do uzyskania kolejnej opinii, które de facto nie może i nie wniesie nic nowego do sprawy. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny opinii biegłego również w kontekście zgłoszonych zastrzeżeń i dopiero stwierdzenie, że opinia jest wadliwa lub niepełna otwierałoby drogę do uchylenia opartej na tej opinii decyzji. Gdyby temu podstawowemu obowiązkowi Sąd sprostał musiałby dojść do wniosku, że zarzuty są całkowicie chybione, a opinia jest pełna i trafna. Tym bardziej, że zastrzeżenia mają naturę polemiczną i stanowią jedynie wyraz niezadowolenia strony z opinii. I tak nie jest prawdą, wbrew twierdzeniom R. S., że podniesiono poziom działki nr [...]. Nie jest przedmiotem postępowania ewentualne spływ wód opadowych na działkę nr [...]. Nasuwa się pytanie jakie ma również znaczenie nawet wadliwe określenie obszaru potencjalnego spływu na działkę nr [...] jeżeli nie ma wątpliwości, że zabudowa dokonana na działce [...] znajduje się na tym obszarze (niezależnie biegły prawidłowo wskazał jego powierzchnię). Biegły objął zainteresowaniem również działkę nr [...] bowiem stanowi ona gospodarczą całość z działką nr [...] (i taką potrzebę widział Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że konfiguracja działek nr [...] i [...] wyklucza możliwość spływu wód na działkę skarżącego. Biegły prawidłowo określi kierunek wód opadowych i uwzględnił, że budynek gospodarczy stanowi barierę dla wód z kierunku północnego przekierowując jednocześnie je na wschód, ze zwiększonym 3-krotnie gradiencie. W granicach swobody oceny dowodów organy słusznie więc uznały, że opinia jest pełna i prawidłowa i wystarczająca do wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Tym bardziej, że fachowość eksperta nie była kwestionowana w toku oględzin również przez właściciela działek nr [...] i [...].
Podsumowując, skarżący kasacyjnie podniósł, że nie ma żadnych wątpliwości, iż skoro opinia jest prawidłowa i została sporządzona przez biegłego stosownej specjalności, to nawet jeżeli organy nie oceniły jej w sposób wszechstronny, to takie uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji z tej przyczyny nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. Tym samym, zadaniem skarżącego kasacyjnie, niniejsza skarga kasacyjna musi doprowadzić od uchylenia zapadłego orzeczenia jako sprzecznego z obowiązującym prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 938/22; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty oparte o drugą z ww. podstaw kasacyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 144 § 4 p.p.s.a. i z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, pomimo, że przeprowadzone przez organ postępowanie nie zawierało żadnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, których stwierdzenie przez sąd winno spowodować uwzględnienie skargi w szczególności braku podstaw do przyjęcia naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 , art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nawet gdy miało miejsce naruszenie regulacji zawartych w/w przepisach to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje zasadność tak sformułowanego zarzutu w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób nienależyty zweryfikował opinię biegłego J. M. z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odniesieniu do tej opinii przez R. S..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym podnoszony tak sformułowany zarzut kasacyjny jest bezpodstawny.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 3 ustawy dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 pkt 1 i 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).
Okolicznościami, które w świetle art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 roku muszą być wyjaśnione przez właściwy organ z poszanowaniem przywołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, są: zmiany stanu wody na gruncie; osoba właściciela gruntu, na którym występują stwierdzone zmiany; związek przyczynowo - skutkowy między działaniami/zaniechaniami właściciela gruntu, a stwierdzonymi zmianami stanu wody; szkodliwy wpływ stwierdzonych zmian na sąsiednie grunty (związek przyczynowo-skutkowy).
Nie budzi również wątpliwości, że ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Krótko mówiąc, postępowanie z zakresu naruszenia stosunków wodnych ma skomplikowany charakter i z zasady wymaga opinii biegłego. W sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy stronami w zakresie zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Opinia ta zatem stanowi podstawę ustaleń organu, a weryfikować ją może jedynie pracownik organu posiadający także wiedzę z tego zakresu. Powyższe nie zmiana jednak faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawo wodne z 2001 roku, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Takiej samej ocenie podlega opinia biegłego. Organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań, w tym postawionych przez osobę, której postawiono zarzut zmiany stosunków wodnych, w szczególności gdy pytanie te zmierzają do uszczegółowienia ustaleń czy też końcowych wniosków zawartych w sporządzonej opinii. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko Sądu I instancji jest zasadne. W toku postępowania administracyjnego zarówno organ I jak i II instancji nie zwrócili się do biegłego, który sporządził opinię o udzielenie odpowiedzi na pytania oraz ustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń co do treści opinii w piśmie noszącym datę 23 października 2019 roku jak i w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji, a które zostały przytoczone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego decyzji. Zawarte tam pytania jak i zastrzeżenia niewątpliwie są związane z przedmiotem sporu. Udzielona na nie odpowiedź przez biegłego zapewne przyczyni się do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co ustaleń i wniosków zawartych w opinii. Dotyczy to w szczególności ustalenia i wpływu podniesienia poziomu działki o nr [...] na zatrzymanie wód na jej obszarze opadowych pierwotnie odprowadzonych w kierunku wschodnim, udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie czy budynek gospodarczo- garażowych usytuowany na działce o nr ewidencyjnym [...] tak jak podnosi R. S. może lub ma wpływ na ograniczenie spływu wód z kierunku zachodniego, wyjaśnienie faktycznej powierzchni działki o nr ewidencyjnym [...], z której wody opadowe spływają na działkę o nr [...] i związaną z tym niewątpliwie ich ilości na działkę o nr [...], wyjaśnienie podnoszonej przez właściciela działki o nr [...] kwestii poziomu działek sąsiednich przez niego wskazanych na wynik sprawy tj. stosunki wodne na działce o nr [...], podniesionego zarzutu wadliwie określonego poziomu wód opadowych tylko w kierunku działki o nr [...]. Odpowiedzi na powyższe pytania i wątpliwości niewątpliwie winny w pierwszej kolejności nastąpić przez samego biegłego, a następnie organ winien oceniając cały zgromadzony materiał dowodowy przedstawić swoje stanowisko co zarzutów podnoszonych przez R. S. w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie stanowisko Sądu I instancji, że tym obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ nie sprostał.
Uzupełnienie przez organy we wskazanym kierunku postępowania wyjaśniającego pozwoli dokonać pełnej oceny istotnego do rozstrzygnięcia sprawy dowody, jakim jest niewątpliwie opinia biegłego. Dowód ten mimo szczególnego znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy podlega ocenie organu tak jak każdy dowód z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Tymczasem organ nie przestawił oceny czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów istotnych do jej rozstrzygnięcia, czy takimi aspektami nie są kwestie poruszone przez R. S. w piśmie z dnia 23 października 2019 roku, a powtórzone w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, co do podniesionego także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując, że obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny opinii biegłego również w kontekście zgłoszonych zastrzeżeń i dopiero stwierdzenie, że opinia jest wadliwa lub niepełna otwierałoby drogę do uchylenia opartej na tej opinii decyzji.
Podkreślić należy, iż obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji. Nie zlecając co najmniej biegłemu, który sporządził w niniejszej sprawie opinię stanowiącą podstawę jej rozstrzygnięcia ustosunkowanie się do pytań i wątpliwości podniesionych przez wnoszącego skargę, a wymagającej wiedzy specjalistycznej daje podstawę do przyjęcia, że organy orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy.
Powyższe rozważania czynią również nieuzasadnionym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. albowiem przepisy wskazanej ustawy takiej jednostki redakcyjnej nie zawierają. Przepis art. 144 zawiera jedną jednostkę redakcyjną określającą zasadę związania sądu wydanym wyrokiem. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazał w czym upatruje jego naruszenie. Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. W oparciu o ten przepis sąd oddala skargę gdy uznana, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.