III OSK 4021/21

III OSK 4021/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 4031/21 - Wyrok NSA z 2023-05-12
II SAB/Sz 51/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-09-17
II SA/Bd 850/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-02-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 850/19 oddalającego sprzeciw Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 850/19, oddalił sprzeciw Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. H. P. (inwestor) wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie chlewni tuczników na 1990 stanowisk (278,6 DJP) wraz z urządzeniami i instalacjami towarzyszącymi na dz. ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Do wniosku dołączono Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopię mapy ewidencyjnej, mapę z zaznaczonym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z przewidywanym obszarem oddziaływania oraz wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie ono oddziaływać, załącznik graficzny przedstawiający zasięg oddziaływania przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że planowana inwestycja nie zyskała aprobaty społecznej, jest bardzo kontrowersyjna i na jej realizację nie wyraża zgody duża część okolicznych mieszkańców. Zdaniem protestujących mieszkańców realizacja planowanej inwestycji może mieć negatywne oddziaływanie na takie elementy środowiska jak gleba, czy powietrze, a także na zdrowie ludzi. Organ podkreślił, że występujący przy eksploatacji tego typu inwestycji bardzo przykry zapach, powodowany głównie przez emisję do powietrza takich związków jak amoniak i siarkowodór prowadzi do kumulowania się substancji złowonnych w powietrzu, co jest społecznie nieakceptowalne.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją, na podstawie m.in. art. 138 § 2 w zw. z art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
Pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...], który zgłosił udział w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wniósł o uwzględnienie sprzeciwu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że stosownie do treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", który określa zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym kontrola sądowa ma charakter formalny, tj. służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., natomiast nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze.
W niniejszej sprawie Sąd meriti podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie wskazał sposobu ustalenia stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Kwestia ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Czynności, które powinny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają bowiem zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego.
Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że z dniem 1 stycznia 2018 r. stan prawny w rozważanej kwestii uległ zmianie, ponieważ ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310) – dalej: "Prawo wodne z 2017 r.", oprócz zasad gospodarowania wodami, zmieniła także inne kluczowe regulacje dotyczące ochrony środowiska, a w tym na mocy art. 509 pkt 8 lit. c dodała, z dniem 1 stycznia 2018 r., do art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) - dalej: "uouioś", przepis ust. 3a, który określił krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zmiana ta jest istotna przede wszystkim z tego względu, że po pierwsze, dotychczas w uouioś nie było w ogóle definicji strony postępowania, a więc przy ustalaniu stron postępowania stosowano ogólną regułę z art. 28 K.p.a., zaś po drugie, wprowadzenie nowej definicji ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, a więc w praktyce dla ustalenia, kto może wziąć w nim udział. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 Prawa wodnego, ww. art. 74 ust. 3a uouioś, nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r. Do takich postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 K.p.a. W sprawie bezsporne jest, że inwestor wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia złożył w dniu [...] maja 2018 r. zaś organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu [...] maja 2019 r. dlatego za błędne Sąd meriti uznał stanowisko zawarte w sprzeciwie, z którego wynika, że przepis art. 74 ust. 3a uouioś nie ma zastosowania. Powyższe argumenty powodują zatem, że decyzja organu pierwszej instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym, a zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji orzekł o oddaleniu sprzeciwu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy skarżący wykazał bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo niespełnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, bowiem uchybienia wytknięte przez organ odwoławczy są bezpodstawne i nie stanowiły przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej bezpodstawne są twierdzenia Sądu pierwszej instancji dotyczące obowiązku wskazywania w uzasadnieniu decyzji precyzyjnego opisu sposobu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, a ponadto rozważania o zastosowaniu art. 74 ust. 3a uouioś, w sytuacji gdy nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie niniejsze zostało bowiem wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] maja 2018 r. i nie zostało prawomocnie zakończone przez końcem 2018 r. To z kolei powoduje konieczność stosowania przepisów poprzednio obowiązujących, przy ustalaniu kręgu stron postępowania, tj. w wyniku braku lex specialis w tej materii, obowiązuje zasada ogólna, wyrażona w art. 28 K.p.a., a mianowicie "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Organ pierwszej instancji zatem prawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego i w ocenie autora skargi kasacyjnej nieuprawnionym jest zawężanie tego katalogu, uwzględniając przesłanki, o których mowa w art. 74 ust. 3a uouioś.
Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter wynikowy, tak jak przykładowo art. 151a § 1, art. 151, art. 147 § 1, art. 148, art. 145 § 1, czy art. 149 P.p.s.a. we wszystkich ich jednostkach redakcyjnych. Tego rodzaju przepisy dochodzą do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi wadami, albo jest od nich wolny. Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia. Zastosowanie zawartych w nim norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto złamanie ich może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tej normy za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa (przepisu) skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, LEX nr 2091109). Konieczne jest przeto jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ, bo samodzielnie nie mogą one z zasady stanowić podstawy kasacyjnej. W kasacji tego nie uczyniono, wskazując jedynie, że poprawna wykładnia innych norm – uwypuklonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – powinna doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyczerpuje to wymogu poprawnego sformułowania zarzutu. Trzeba bowiem zważyć, że podnosząc zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż mógł on mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże w żaden sposób tego istotnego wpływu nie wykazał. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1994/14, LEX nr 2108318; z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14, LEX nr 2108802 ; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853).
Tym samym wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Sąd Wojewódzki organ pierwszej instancji nie wyjaśnił mającej wpływ na wynik sprawy kwestii prawidłowego ustalenia stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy.
Końcowo, ponownie należy za Sądem pierwszej instancji podkreślić, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. postanowienia art. 74 ust. 3a uouioś, nie znajdują zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 2018 r. Do takich postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 K.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia inwestor złożył w dniu [...] maja 2018 r. zaś organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w dniu [...] maja 2019 r. Zatem błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, które podnosiło również w treści wniesionego sprzeciwu, że ww. przepis art. 74 ust. 3a uouioś nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.