III OSK 4007/21

III OSK 4007/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 897/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-05-19
Skarżony organ
Minister Energii~Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
art. 23 ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 897/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2020r., sygn. akt IV SA/Wa 897/20, oddalił skargę [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., zwrócił się do Ministra Energii o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w [...] - dalej: "Spółka" o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.) - dalej: "u.o.m". Pismo to zostało skierowane do Ministra po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] zezwalającą Spółce na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska Elektrownia Wiatrowa - [...]".
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Minister Energii negatywnie zaopiniował wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Spółka zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że działalność polegająca na wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych jest koncesjonowana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.) - dalej: "Prawo energetyczne" i podlega reglamentacji. Stanowisko Ministra jest oparte na ocenie racjonalności gospodarki złożami kopalin oraz interesu gospodarki narodowej w zakresie zadań Ministra z działu: "Energia". Zdaniem organu aktualnie brak jest możliwości do 2020 r. odbioru całej generowanej energii elektrycznej z farm wiatrowych, dla których występuje brak warunków bilansowych - brak równoważenia zapotrzebowania odbiorców z wytwarzaną mocą. Minister zwrócił też uwagę na wydanie negatywnej opinii dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Morska Elektrownia Wiatrowa - [...]".
Ostateczne postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: uchylił postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku oraz umorzył prowadzone przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowanie o zaopiniowanie wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska Elektrownia Wiatrowa - [...]".
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Energii.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 360/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że u podstaw wydanego rozstrzygnięcia leży przyjęte przez ten Sąd założenie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] jest ostateczna a postępowanie wznowieniowe dotyczy jedynie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ust. 4 tej decyzji. Wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd uznany został za niezasadny. NSA zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki, wydał na jej rzecz pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie prawy w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w części IV ust. 4 decyzji poprzez wykreślenie zawartego w tej części decyzji rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiony przez Spółkę środek odwoławczy tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nie spowodował tego, że decyzja ta w odniesieniu do innych zwartych w niej rozstrzygnięć stała się ostateczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą istnieć sytuacje, gdy na skutek wniesienia środka odwoławczego jedynie w odniesieniu do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, decyzja w pozostałej części stanie się ostateczna. Może to mieć jednak miejsce tylko wówczas, gdy ta część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, która nie została zaskarżona może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jest to sytuacja, gdy w decyzji zawarte zostaje dwa lub więcej rozstrzygnięć, które to rozstrzygnięcia mogłyby same w sobie być przedmiotem odrębnych decyzji. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mogłoby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez pozostałych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA wniesienie przez Spółkę środka odwoławczego tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nie spowodowało, że decyzja ta w pozostałej części stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu wydania decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z chwilą wydania tej decyzji decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. stała się w całości ostateczna, to jest zarówno w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4 jak i pozostałych zawartych w niej rozstrzygnięć. NSA zwrócił uwagę, że wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy w całości decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Tym samym postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4. Po wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Na tym etapie postępowania organ administracji powinien uzyskać opinię Ministra nawet jeśli wymóg jego uzyskania powstał już po wznowieniu postępowania. Opinia taka będzie jednym z czynników branych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem NSA, ponieważ postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4, to w ramach uprawnień przysługujących Ministrowi Energii organ ten był uprawniony do wydania opinii w sprawie wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wznoszenie wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia w postaci "Morska Elektrownia Wiatrowa – [...]". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak było podstaw do umorzenia postępowania - prowadzonego przez Ministra w pierwszej instancji - o zaopiniowanie wniosku Spółki z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia.
Rozpoznając ponownie skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. przesądził już, że postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4. Po drugie, NSA zwrócił uwagę, że we wznowionym postępowaniu organ prowadzący postępowanie główne powinien uzyskać opinię Ministra Energii nawet jeśli wymóg jego uzyskania powstał już po wznowieniu postępowania. Po trzecie, NSA podkreślił, że taka opinia Ministra będzie jednym z czynników branych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Tym samym NSA zwrócił uwagę na okoliczność, że zaskarżone postanowienie stanowi akt współdziałania o charakterze niewiążącym dla organu głównego, w przeciwieństwie np. do formy współdziałania w postaci uzgodnienia, (podobny pogląd co do braku mocy wiążącej postanowienia opiniującego w odniesieniu do opinii wydawanych w oparciu o art. 23 ust. 2 u.o.m. NSA wyraził w wyroku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. II OSK 1235/16, LEX 2495633).
Mając powyższe na uwadze Sąd meriti za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 23 ust. 2, 3 i 4 u.o.m poprzez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek w szczególności w postaci zagrożeń interesu gospodarki narodowej, powołaniu się na akty, które nie mają przymiotu przepisów. Celem wydania zaskarżonego postanowienia było uzyskanie przez organ główny stanowiska właściwego ministra (na dzień jego wydania: Ministra Energii), co do przedmiotowej inwestycji. Istota tego stanowiska sprowadza się do oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia interesu gospodarki narodowej oraz bezpieczeństw, w tym bezpieczeństwa energetycznego państwa. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych. W przypadku Ministra Energi w rzeczywistości chodziło o ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia, aktualnej na dzień orzekania przez tego Ministra, politykę energetyczną państwa. Okoliczność ta dodatkowo wspiera tezę o wysoce uznaniowym charakterze zaskarżonego postanowienia. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz. Mając na uwadze powyższe założenia w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie sposób zarzucić Ministrowi naruszenia powołanych przepisów. Otóż Minister wskazał na konkretne założenia dotyczące polityki energetycznej Państwa dotyczące udziału w tzw. miksie energetycznym energii z farm wiatrowych, a co za tym idzie potrzebą zapewnienia stabilnych źródeł energii elektrycznej, z uwzględnieniem innych źródłem energii oraz możliwości systemu przesyłowego. W świetle tych założeń Minister nie przekroczył ram swobodnego uznania organu. Sąd dokonuje oceny stanowiska Ministra na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Ewentualne późniejsze zmiany polityki energetycznej Państwa, podobnie jak zmiany będące wynikiem postępu technicznego lub zmiany cen energii elektrycznej pochodzącej z poszczególnych źródeł (np. spadek cen tzw. zielonej energii oraz wzrost cen energii pochodzącej ze spalania węgla), nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Zmiany te mogą natomiast stanowić istotne okoliczności w postępowaniu głównym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadnie skarżąca zarzuca oparcie się przez Ministra na dokumentach nie mających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa (w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP). Oczywiście, kluczowe dla sprawy dokumenty w postaci programu "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" oraz "Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych" (stanowiący uszczegółowienie pierwszego z dokumentów – zob. np. https://www.premier.gov.pl) nie mają charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Dokumenty te, dostępne w domenie publicznej ("Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" została też opublikowana w Monitorze Polskim" 2010 r. nr 2, poz.11), stanowiły jednak podstawowe dokumenty rządowe (odpowiednio uchwała Rady Ministrów oraz dokument Ministra Gospodarki), w których sformułowano podstawowe założenia polityki energetycznej Państwa na dzień orzekania przez Ministra. Minister Energii był tymi dokumentami, jako członek Rady Ministrów, związany. Z samej istoty polityki energetycznej Państwa wynika, że nie jest to materia normatywna, która winna być ujęta w ramy ustawy lub rozporządzenia. Nie chodzi tu bowiem o wprowadzenie norm generalnych i abstrakcyjnych, a o akty planowania. Tego rodzaju akt wyznaczają pewne kierunki i założenia, a ujmowane są właśnie w formę uchwały lub polityk poszczególnych ministrów.
Do uwzględnienia skargi nie mógł również doprowadzić zarzut naruszenia art. 8d pkt 3 Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię zakładającą, że przed wydaniem opinii wskazanych w art. 23 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej inwestor jest zobowiązany uzyskać warunki przyłączenia do krajowej sieci elektroenergetycznej, pomimo, że z wnioskiem takim można wystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp. Po pierwsze, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wskazał nieistniejący przepis Prawa energetycznego. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia należy przyjąć, że skarżącemu w istocie chodziło o art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego. Zdaniem Sądu meriti, doszło tu do oczywistej omyłki po stronie pełnomocnika skarżącej, o którą zresztą nietrudno, mając na uwadze liczne zmiany i obszerność art. 7 Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego, do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a, dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydane zgodnie z przepisami u.o.m., w przypadku budowy źródła w polskim obszarze morskim. Po drugie, fakt powołania się przez Ministra na kwestię braku uzyskania przez skarżącą warunków przyłączenia do krajowej sieci elektroenergetycznej należy odczytywać w całokształcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W szczególności Minister Energi zwrócił uwagę, że skarżąca nie uzyskała takich warunków pomimo upływu 5 lat od wydania pierwotnej decyzji z 2012 r. zezwalającej na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego twierdzenie to należy wiązać z podstawowymi rozważaniami organu dotyczącymi oceny inwestycji z punktu widzenia polityki energetycznej Państwa oraz bezpieczeństwa energetycznego, w tym możliwości przesyłowych Krajowej Sieci Energetycznej, pomimo że stanowisko Ministra Energii w tej kwestii nie było faktycznie wyrażone w sposób wystarczająco jednoznaczny dla strony, czego wymaga m. in. art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu meriti Minister nie naruszył również art. 106 § 4 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Po pierwsze, inaczej niż organ prowadzący postępowanie główne, organ współdziałający prowadzi postępowanie wyjaśniające tylko – verba legis – "w razie potrzeby". Po drugie, w realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miały publicznie dostępne dokumenty rządowe dotyczące polityki energetycznej Państwa. W takim przypadku nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim postuluje to skarżąca.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzeczono jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 23 ust. 2, 3 i 4 u.o.m., poprzez uznanie za zasadne wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek w szczególności w postaci zagrożeń interesu gospodarki narodowej, powołaniu się na akty, które nie mają przymiotu przepisów;
2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a.,
3) art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego,
4) art. 78 ust. 5 oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 261 z późn. zm.) - dalej: "ustawa o odnawialnych źródłach energii",
5) wydanie opinii pomimo nieustalenia stanu faktycznego; w szczególności organ nie przeprowadził w sposób dostateczny wskazanego w art. 106 § 4 K.p.a. postępowania wyjaśniającego,
6) art. 190 P.p.s.a. poprzez rozszerzenie zakresu wykładni i wytycznych zawartych w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 360/18.
W oparciu o powyższe zarzuty oraz zarzuty wskazane w treści uzasadnienia skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w wypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonych skargą postanowień Ministra Energii, jak również zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz w sytuacji braku merytorycznych podstaw do wydania negatywnej opinii, dodatkowo było dotknięte szeregiem naruszeń przepisów postępowania, co powoduje konieczność jego uchylenia. Wskazano m.in., że w ocenie skarżącej Spółki program "Polityka energetyczna Polski do 2030 r.", czy "Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych" nie mają charakteru aktów normatywnego i jako takie nie mogą być aktem zawierającym przepisy, o których mowa w art. 23 ust. 4 u.o.m. Skarżąca wykazała niezasadność negatywnego stanowiska Ministra Energii w związku z brakiem zagrożeń dla gospodarki narodowej. Działając z daleko posuniętej ostrożności Skarżąca wykazała także brak innych zagrożeń, o których mowa w przepisie art. 23 ust. 3 u.o.m. W świetle powyższego należy uznać, że zarówno zaskarżone postanowienia Ministra Energii jak zaskarżony wyrok zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 23 u.o.m. W ocenie skarżącej zachodziła potrzeba przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ze względu na konieczność pełnego ustalenia stanu faktycznego. Potrzeby tej nie niwelowało wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istnienie publicznie dostępnych dokumentów rządowych dotyczących polityki energetycznej państwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad pierwszej instancji i tak przedstawionego zarzutu rozpoznać merytorycznie.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. z uwagi na fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne regulują przepisy P.p.s.a., a nie przepisy K.p.a. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały wprost zawarte w Rozdziale 2 Działu I K.p.a. Zawierają one rozwiązania wspólne dla całego postępowania tj. obowiązują we wszystkich jego stadiach oraz stanowią wytyczne w procesie wykładni i stosowania wszystkich przepisów K.p.a. Każdą instytucję K.p.a. należy interpretować zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu. W orzecznictwie i doktrynie niektórym zasadom ogólnym zawartym w K.p.a. nadaje się równocześnie charakter norm prawa materialnego. Dotyczy to przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. W wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1 poz. 54) NSA stwierdził, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 K.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 K.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.
Przepisy K.p.a. nie mogą być naruszone przez sądy administracyjne, a co najwyżej mogą być wskazane, jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny, zatem wymagają powiązania ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Tymczasem w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe wskazane zarówno w petitum jak i w uzasadnieniu, odnoszą się wyłącznie do działalności organu, dlatego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Powyższe uwagi należy odnieść także do zarzutu naruszenia art. 106 § 4 K.p.a. Naruszenie tego unormowania nie mogło stanowić w niniejszej sprawie skutecznego zarzutu wobec Ministra Energii. Wynika to z istoty roli Ministra Energii w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Podkreślić należy, że stanowisko Ministra Energii w tym postępowaniu miało charakter wyrażenia opinii, zaś przepis art. 106 § 4 K.p.a. nie obliguje organu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Trzeba mieć na względzie, że: "obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 3259/20, LEX nr 3190443; por. też wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 847/15, LEX nr 2207426).
Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 - 4 u.o.m. Skarżąca stoi na stanowisku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz w sytuacji braku merytorycznych podstaw do wydania negatywnej opinii, dodatkowo było dotknięte szeregiem naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wydane postanowienie.
Obowiązek współdziałania podmiotów administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania, natomiast przepis art. 106 K.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza obowiązku jego podejmowania (zob. Komentarz do art. 106, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 669; S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 79). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.m.: "Wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego ich lokalizację oraz określającego warunki ich wykorzystania na tych obszarach.". Z kolei w myśl art. 23 ust. 2 ustawy takie pozwolenie jest wydawane po zaopiniowaniu wniosku o jego wydanie przez ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku wznoszenia lub wykorzystywania morskich farm wiatrowych i zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przepis art. 23 ust. 2 u.o.m. stanowił podstawę do zaopiniowania wniosku przez Ministra Energii, co nastąpiło, w trybie art. 106 K.p.a., w związku z pismem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2016 r.
Ustawodawca wymaga, aby pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp konstrukcji i urządzeń było wydawane "po zaopiniowaniu wniosku o jego wydanie" przez właściwych ministrów. Przyjął zatem niewiążącą formę współdziałania organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 1997 r. sygn. II SA 203/97 (ONSA 1998 r., nr 4, poz. 120) opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Zauważyć należy, że przepis art. 23 ust. 3 u.o.m., wymieniając przesłanki odmowy wydania pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, w pierwszej kolejności adresowany jest do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej jako organu uprawnionego do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze decyzji. Do organu opiniującego odnosi się on jedynie pośrednio z mocy odesłania zawartego w art. 23 ust. 4 u.o.m., zgodnie z którym organy, o których mowa w ust. 2, wskazują na podstawie przepisów odrębnych, wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia przepisów art. 23 ust. 2, 3 i 4 u.o.m. sprowadza się w istocie do kwestionowania przez skarżącą Spółkę powołania się przez organ, przy opiniowaniu wniosku o wydanie pozwolenia, na akty nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, tj.: "Politykę energetyczną Polski do 2030 r." (M. P. 2010, nr 2, poz. 11, dalej: "PEP 2030") oraz "Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych" (dalej: "KPD") - stanowiący uszczegółowienie pierwszego z dokumentów.
Jak już wspomniano przepisy prawa materialnego, ustanawiając obowiązek współdziałania, kształtują właściwość rzeczową organu oraz zakres i formę współdziałania. Na aspekt współdziałania w formie uzgodnienia w procesie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 3087/20 (LEX nr 3289900): "Obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta odbywa się przy tym w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. [...] Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). Należy również zauważyć, iż postanowienie uzgadniające ma jednoznacznie wiążący charakter dla organu prowadzącego postępowanie główne. Do chwili kiedy nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, jego treść wiąże.". Natomiast w sytuacji, gdy z ustawy wynika niewiążąca forma współdziałania organu, organ opiniujący, w ramach swoich kompetencji, nie ma obowiązku wskazania wyłącznie norm prawa powszechnie obowiązującego. W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 80), NSA przyjął, że: "Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa.". Organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. Trafna jest zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że merytoryczna treść postanowienia opiniującego pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe nie oznacza oczywiście, że stanowisko przedstawiane przez organ w postanowieniu opiniującym może być dowolne i wykraczać poza ramy prawne. W tym kontekście podkreślić należy, że w postanowieniu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, Minister Energii w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje negatywne stanowisko, wskazując iż wydanie wnioskowanego pozwolenia spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej. Oparł się w tym względzie w szczególności na aktualnych rządowych dokumentach o kluczowym znaczeniu dla kształtowania polityki energetycznej Państwa. Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 178), minister jako członek Rady Ministrów realizuje politykę ustaloną przez Radę Ministrów. Ponadto ustawa o Radzie Ministrów wymaga, aby członek Rady Ministrów reprezentował w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów (art. 8). Minister Energii był zatem zobligowany do uwzględnienia przy wydawaniu opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 u.o.m., dokumentów PEP 2030 oraz KPD, przyjętych w formie uchwał Rady Ministrów.
Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego, jak również zarzuty naruszenia art. 78 ust. 5 oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Przepisy te nie były stosowane w niniejszym postępowaniu, gdyż nie dotyczyły kompetencji Ministra Energii związanych z opiniowaniem wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka z jednej strony przyznaje, że naruszenie wskazanych przepisów "istotnie nie miało miejsca", z drugiej zaś podnosi, że potencjalnie: "może dojść do niezastosowania tych przepisów ze względu na ograniczony na skutek opinii Ministra krąg podmiotów uczestniczących w aukcji". Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sadu Administracyjnego, w kontekście naruszenia art. 7 ust. 8d pkt 3 Prawa energetycznego, trafne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że: "fakt powołania się przez Ministra na kwestię braku uzyskania przez skarżącą warunków przyłączenia do krajowej sieci elektroenergetycznej należy odczytywać w całokształcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W szczególności Minister Energii zwrócił uwagę, że skarżąca nie uzyskała takich warunków pomimo upływu 5 lat od wydania pierwotnej decyzji z 2012 r. zezwalającej na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich Innymi słowy, twierdzenie to należy wiązać z podstawowymi rozważaniami organu dotyczącymi oceny inwestycji z punktu widzenia polityki energetycznej Państwa oraz bezpieczeństwa energetycznego, w tym możliwości przesyłowych Krajowej Sieci Energetycznej.". W odniesieniu do zarzutu naruszenia wyżej wskazanych przepisów Prawa energetycznego oraz ustawy o odnawialnych źródłach energii należy też mieć na uwadze, że strona skarżąca nie określiła na czym w ogóle polegać miałoby owo naruszenie.
W realiach sprawy nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 190 P.p.s.a. poprzez rozszerzenie zakresu wykładni i wytycznych zawartych w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 360/18.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do przepisu art. 190 P.p.s.a stanowiącego, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze cytowanego przepisu adresowane jest wprost do sądu, któremu sprawa została przekazana, natomiast drugie zdanie odnosi się bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, a w sposób pośredni kierowane jest do sądu drugiej instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy.
Przepis art. 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Istotne jest przy tym, że zdanie pierwsze art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Pochodną oceny wykładni, (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania jest ocena ustaleń faktycznych sprawy i w tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne.
Na gruncie powyższych uwag nie sposób uznać, aby Sąd Wojewódzki przyjął, że w świetle zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Energii był uprawniony do opiniowania wniosku w pełnym zakresie z pominięciem kompetencji jego resortu. Dodatkowo zauważyć należy, że strona skarżąca nie wykazała w jaki sposób takie hipotetyczne naruszenie miałoby wpłynąć na wynik sprawy. Dodatkowo podnieść trzeba, że nawet gdyby Sąd Wojewódzki faktycznie przyjął wskazaną tezę nie oznaczałoby to naruszenia przepisu art. 190 P.p.s.a. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien był dokonać ponownej oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Energii przy uwzględnieniu, że Minister ten był uprawniony do dokonania oceny całego wniosku skarżącej Spółki, w związku z oceną, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest cała decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z [...] listopada 2012 r., nr [...]. W tym zakresie Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączone jest stosowanie przepisów art. 115-118 P.p.s.a. o postępowaniu mediacyjnym. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie postępowanie mediacyjne charakteryzuje się brakiem związania granicami skargi i możliwością przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia. Takich możliwości w postępowaniu kasacyjnym nie ma, zwłaszcza w świetle związania wynikającego z art. 183 § 1 P.p.s.a. (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 722; postanowienie NSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. l OSK 710/17, LEX nr 2665667). Brak możliwości mediacji co do sposobu załatwienia sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika również z samego charakteru postępowania kasacyjnego, które nie polega na ponownym rozpoznawaniu sprawy w jej istocie, lecz na ocenie pod kątem legalności zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Koszty zostały zasądzone na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska, ponieważ zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu i Środowiska (Dz. U. poz. 1720), Minister Klimatu i Środowiska kieruje między innymi działem administracji rządowej - energia.