III OSK 3972/21

III OSK 3972/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ke 434/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-08-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art.66 ust.1 pkt 1 lit.c), pkt 3 lit.a), pkt.5 lit a) i b), pkt 6 i 7 lit.a), pkt 12
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 434/20 w sprawie ze skargi T.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 lutego 2020 r., nr SKO.OŚ-60/5568/297/2019 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 434/20 w ten sposób, że w rubrum wyroku w miejsce błędnie oznaczonego numeru zaskarżonej decyzji "SKO.OŚ-60/5568/297/2020" wpisuje prawidłowo "SKO.OŚ-60/5568/297/2019"; II. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ke 434/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T.Ś. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO) z 24 lutego 2020 r., znak: SKO.OŚ-60/5568/297/2019 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 czerwca 2016 r. T.Ś2. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wraz z budową infrastruktury budynku magazynowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] w miejscowości E., gmina W.a, na budynek inwentarski-hodowli bydła należący do T.Ś2".
Burmistrz Gminy W. (dalej: organ I instancji) decyzją z 20 czerwca 2017 r., znak: MRO.6220.20.2016.IJP3 określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.
Decyzja ta została uchylona w trybie odwoławczym decyzją Kolegium z 17 sierpnia 2017 r. znak: OS-60/2391/128/2017, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją z 19 listopada 2018 r. znak: MR0.6220.20.2016.IJP3 określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.
Decyzja ta także została uchylona przez Kolegium decyzją z 14 lutego 2019 r. znak: SKO.OŚ- 60/4649/310/2018, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z 26 listopada 2019 r. znak: MR0.6220.20.2016.IJP3 organ I instancji ponownie określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.
Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2020 r. znak: SKO.OŚ-60/5568/297/2019 SKO w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza z 26 listopada 2019 r.: 1. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej brzmienia pkt II ppkt f rozstrzygnięcia tej decyzji, o treści: "Podczas wykonywania robót budowlanych należy zapewnić dobór technologii najmniej uciążliwych dla mieszkańców i środowiska, a także zapewnić prawidłowe postępowanie z powstającymi w trakcie realizacji odpadami" i w tym zakresie orzekło, że pkt II ppkt f rozstrzygnięcia decyzji otrzymuje brzmienie: "Podczas wykonywania robót budowlanych należy zapewnić dobór technologii najmniej uciążliwych dla mieszkańców i środowiska, a także zapewnić prawidłowe postępowanie z powstającymi w trakcie realizacji odpadami. W hali udojowej wykorzystać źródła hałasu o mocach akustycznych nieprzekraczających: dojarka 70dB, schładzalnik na mleko 67dB";
2. uchyliło ww. decyzję w części dotyczącej zdania zawartego w tirecie dwudziestym charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik ww. decyzji (strona 25 decyzji, wiersz 2-4) o treści: "Powyższe prace zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Inwestora w uzupełnieniu raportu z dnia 18.03.2019 r. zostały już częściowo wykonane i będą kontynuowane poza zakresem przedmiotowego przedsięwzięcia" i w tym zakresie orzekło, że zdanie zawarte w tirecie dwudziestym Charakterystyki przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik ww. decyzji (strona 25 decyzji, wiersz 2-4) otrzymuje brzmienie: "Powyższe prace zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Inwestora w uzupełnieniu raportu z dnia 18.03.2019 r. zostały już częściowo wykonane";
3. w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący zaskarżył w całości powyższą decyzję SKO w Kielcach. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji nie spełniają oczekiwań skarżącego, nie świadczy o naruszeniu przez te organy zasady budowania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej. Organy wyjaśniły motywy wydanych decyzji. Niewątpliwie często inwestycje tego rodzaju, jakiego dotyczy niniejsza sprawa, wzbudzają sprzeciw społeczności lokalnych, dlatego zadaniem organów administracji jest szczególnie wnikliwa ocena, czy inwestycja po jej zrealizowaniu, nie będzie oddziaływać na środowisko w stopniu przekraczającym dopuszczalne normy. W tej sprawie organy sprostały tym wymogom, uwzględniając obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji porządek prawny. Poza przedmiotem rozpoznania organów i Sądu pozostaje to, czy i w jakich stopniu inwestor tych obostrzeń będzie przestrzegał. Możliwość zrealizowania planowanej inwestycji będzie jeszcze przedmiotem oceny na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów właściwe organy będą zobowiązane - w określonych prawem granicach – ocenić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adw., na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 ust. 2 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności:
- art. 51 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. e) oraz pkt 3 lit. a) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś., ustawa) poprzez zaniechanie sporządzenia jednolitego raportu oddziaływania na środowisko, w tym oddziaływania bezpośredniego, pośredniego, wtórnego, skumulowanego, krótkoterminowego, średnioterminowego, długoterminowego, stałego i chwilowego, pozytywnego i negatywnego na ludzi, rośliny, zwierzęta, wodę i powierzchnię ziemi, a nadto przedstawienia rozwiązania mającego na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko;
- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3 lit. a), pkt 5 lit. a) i b), pkt 6 i 7 lit. a), pkt 12 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 tejże ustawy poprzez niezasadne niezastosowanie zarówno przez organy, a tym samym niesporządzenie rzetelnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie rodzaju i ilości zanieczyszczeń generowanych przez inwestycję, ustalenia szczegółowych odległości od sąsiadujących nieruchomości i istniejących na nich budynków i obiektów budowlanych, np. studni, a także nieprzedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego dla inwestycji tak w zakresie lokalizacji, sposobu wykonania, jak i środków eliminujących immisje bezpośrednie i pośrednie, oraz nieskonfrontowanie inwestycji z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem ukształtowania terenu, potrzeb mieszkańców, jak również nieokreślenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii, ich wentylacji oraz usuwaniu odpadów, nieokreślenie skutków lokalizacji dla ludzi, w szczególności mieszkańców w obrębie oddziaływania inwestycji, nieprzeanalizowanie, czy dla planowanej inwestycji jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska oraz nierozważenie określenia granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu oraz terenów sąsiadujących, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Przyjęto wariant proponowany przez wnioskodawcę bez racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, nieokreślenie oddziaływania inwestycji na środowisko po ustaleniu konkretnych rozwiązań technicznych związanych z wentylacją, odprowadzaniem odpadów, nieustalenia rozmiarów immisji bezpośrednich dla mieszkańców sąsiednich terenów oraz możliwych wyłączeń z korzystania z nieruchomości sąsiadujących oraz przyjęcie wariantów dotyczących jedynie technologii hodowli, a nie innej racjonalnej lokalizacji, która nie stwarzałaby żadnych uciążliwości dla terenów sąsiednich zwłaszcza zamieszkałych i dawałaby inwestorowi możliwości rozwoju faktycznego gospodarstwa;
- art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez niezastosowanie, w szczególności niesprostanie dyrektywom określającym obowiązek uwzględnienia stanu współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejącej możliwości technicznej, dostępności danych, będące konsekwencją nieaktualnych map i wyrysów, a tym samym, błędne wskazanie odległości zabudowań, pominięcie faktu istnienia przed wybudowaniem budynku przez inwestora, który zamierza przeznaczyć na oborę w najbliższym sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych w tym domu, w którym zamieszkuję wraz z rodziną, nieprzedstawienie wariantów alternatywnych, co znajduje uzasadnienie w bliskości komunalnych ujęć wodnych, oraz studni, z której korzystano i nadal zamierza się korzystać, gdyż zgodnie z ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma obowiązku podłączenia się do wodociągu, a jedynie taki przymus dotyczy podłączenia do istniejącej kanalizacji sanitarnej;
- art. 93 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez zaniechania organu I instancji w postaci nienałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rzeczywistej analizy porealizacyjnej oraz brak rozważenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;
- art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niezobowiązanie inwestora do przedłożenia jednolitego raportu, który był w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie uzupełniany, przez co stał się nieczytelny i zawiera różne sprzeczne ze sobą informacje, wniosek inwestora datowany jest na 29.06.2016 r., a chociażby zmiany z 2019 r. to: 21.03.2019 r., 27.05.2019 r., 24.06.2019 r. i wcześniejsze zmiany.
"Mając na względ- art. 51 ust. 1 i 2, pkt 2 lit e oraz pkt 3 lit. a w zw. z art. 52 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie sporządzenia jednolitego raportu oddziaływania na środowisko, w tym oddziaływania bezpośredniego, pośredniego, wtórnego, skumulowanego, krótkoterminowego, średnioterminowego, długoterminowego, stałego i chwilowego, pozytywnego i negatywnego na ludzi, rośliny, zwierzęta, wodę i powierzchnię ziemi, a nadto przedstawienia rozwiązania mającego na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko;
- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3 lit. a, pkt 5 lit a i b, pkt 6 i 7 lit. a, pkt 12 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 88 ust. 1. pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 tejże ustawy poprzez niezasadne niezastosowanie zarówno przez organy, a tym samym niesporządzenie rzetelnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie rodzaju i ilości zanieczyszczeń generowanych przez inwestycję, ustalenia szczegółowych odległości od sąsiadujących nieruchomości i istniejących na nich budynków i obiektów budowlanych np. studni, a także nie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego dla inwestycji tak w zakresie lokalizacji, sposobu wykonania, jak i środków eliminujących immisje bezpośrednie i pośrednie, oraz nieskonfrontowanie inwestycji z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem ukształtowania terenu, potrzeb mieszkańców, jak również nie określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii, ich wentylacji oraz usuwaniu odpadów, nie określenie skutków lokalizacji dla ludzi, w szczególności mieszkańców w obrębie oddziaływania inwestycji, nie przeanalizowanie, czy dla planowanej inwestycji jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska oraz nierozważenie określenia granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu oraz terenów sąsiadujących, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich. Przyjęto wariant proponowany przez wnioskodawcę bez racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, nieokreślenie oddziaływania inwestycji na środowisko po ustaleniu konkretnych rozwiązań technicznych związanych z wentylacją, odprowadzaniem odpadów, nie ustalenia rozmiarów immisji bezpośrednich dla mieszkańców sąsiednich terenów oraz możliwych wyłączeń z korzystania z nieruchomości sąsiadujących oraz przyjęcie wariantów dotyczących jedynie technologii hodowli a nie innej racjonalnej lokalizacji, która nie stwarzałaby żadnych uciążliwości dla terenów sąsiednich zwłaszcza zamieszkałych i dawałaby inwestorowi możliwości rozwoju faktycznego gospodarstwa;
- art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca J960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez niezastosowanie, w szczególności niesprostanie dyrektywom określającym obowiązek uwzględnienia stanu współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejącej możliwości technicznej, dostępności danych, będące konsekwencją nieaktualnych map i wyrysów, a tym samym, błędne wskazanie odległości zabudowań, pominięcie faktu istnienia przed wybudowaniem budynku przez inwestora, który zamierza przeznaczyć na oborę w najbliższym sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych w tym domu, w którym zamieszkuję wraz z rodziną, nieprzedstawienie wariantów alternatywnych, co znajduje uzasadnienie w bliskości komunalnych ujęć wodnych, oraz mojej studni, z której korzystałem i nadal zamierzam korzystać, gdyż zgodnie z ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma obowiązku podłączenia się do wodociągu a jedynie taki przymus dotyczy podłączenia do istniejącej kanalizacji sanitarnej;
- art. 93 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez zaniechania organu I instancji w postaci nienałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rzeczywistej analizy porealizacyjnej, oraz brak rozważenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.
- art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niezobowiązanie inwestora do przedłożenia jednolitego raportu, który był w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie uzupełniany, przez co stał się nieczytelny i zawiera różne sprzeczne ze sobą informacje, wniosek inwestora datowany jest na 29.06.2016r. a chociażby zmiany z 2019 roku to: 21.03.2019r., 27.05.2019r., 24.06.2019r. i wcześniejsze zmiany".
2. Przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i zaakceptowanie nietrafnych ustaleń SKO w Kielcach polegających na przyjęciu, że ustalenia poczynione przez ten organ są prawidłowe, niewyjaśnienie szczegółowych motywów oddalenia skargi i nieodniesienie się do konkretnych argumentów skargi;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu podstaw, w związku z podnoszonym w skardze, a mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;
- w konsekwencji zaakceptowano błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydanej przez SKO w Kielcach decyzji.
Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie dla adwokata kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W piśmie z 29 listopada 2020 r., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesionej w dniu 29.10.2020 r., w wykonaniu zarządzenia Sądu, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnotować należy, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały w skardze kasacyjnej powtórzone dwukrotnie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i zaakceptowanie nietrafnych ustaleń SKO w Kielcach polegających na przyjęciu, że ustalenia poczynione przez ten organ są prawidłowe, niewyjaśnienie szczegółowych motywów oddalenia skargi i nieodniesienie się do konkretnych argumentów skargi". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, na jakie wskazuje ustawa. Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji potwierdza, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Umożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu podstaw, w związku z podnoszonym w skardze, a mającym istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sprowadza się on w istocie do kwestionowania treści złożonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2213/13).
Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub ogólne odesłanie do przepisów nakazanych przez Unię Europejską oraz ogólne odwołanie się w uzasadnieniu skargi do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobiegania dalszemu zanieczyszczeniu (Dz. U. z 2018r. poz.1339), tak jak to czyni skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że organy obu instancji sprostały wymogom, jakie stawiają przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Organy wyjaśniły motywy wydanych decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość zrealizowania planowanej inwestycji będzie jeszcze przedmiotem oceny na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów właściwe organy będą zobowiązane - w określonych prawem granicach – ocenić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3 lit. a), pkt 5 lit a) i b), pkt 6 i 7 lit. a), pkt 12 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Ze względu na sposób skonstruowania tego zarzutu, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 66 i art. 67 u.u.i.ś., przez niezobowiązanie inwestora do przedłożenia jednolitego raportu, który był w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie uzupełniany, przez co stał się nieczytelny i zawiera różne sprzeczne ze sobą informacje, wniosek inwestora datowany jest na 29.06.2016 r., a zmiany z 2019 roku to: 21.03.2019 r., 27.05.2019 r., 24.06.2019 r. i wcześniejsze zmiany. Art. 66 i 67 ustawy składają się wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Omawiany zarzut naruszenia art. 66 i 67 ustawy został sporządzony niestarannie, a zwłaszcza - nie sprecyzowano, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną doszło do naruszenia prawa procesowego, czy też naruszenia prawa materialnego, a jeśli tak, to czy do naruszenia tego doszło przez błędną jego wykładnię, czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), świadczy jednak o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej i powtarzanie zarzutów dotyczących tych samych przepisów ustawy, tj. zarzutów naruszenia art. 51 ust. 1 i 2, pkt 2 lit. e) oraz pkt 3 lit. a) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy; art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 3 lit. a), pkt 5 lit. a) i b), pkt 6 i 7 lit. a), pkt 12, a także art. 88 ust. 1. pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy; art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy; art. 93 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez zaniechania organu I instancji w postaci nienałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rzeczywistej analizy porealizacyjnej, oraz brak rozważenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, pozwala na ich łączne rozpoznanie.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wypełniając obowiązek z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, inwestor przedstawił w raporcie (jego uzupełnieniu) opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, tj. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę - chów bydła w systemie wolnostanowiskowym na płytkiej ściółce i warianty alternatywne: chów bydła w systemie uwięziowym oraz chów rusztowy, bezściółkowy (jako najkorzystniejszy dla środowiska). W raporcie (uzupełnionym przy piśmie z 20 października 2017 r.) przedstawiono opis powyższych wariantów z wyjaśnieniem technologii chowu bydła, wad i zalet każdej z technologii, przeprowadzając w równym stopniu analizę oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w każdym z wariantów. Ma rację Sąd I instancji, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że wariantowanie powinno obejmować również zmianę lokalizacji przedsięwzięcia. Zasadnie Sąd I instancji nie dostrzegł pozorności, każdy z wariantów jest niezależny i szczegółowo przeanalizowany. Ostatecznie wybrany wariant przedsięwzięcia został zaakceptowany przez orzekające w sprawie wyspecjalizowane organy opiniujące i uzgadniające realizację planowanego przedsięwzięcia.
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił kwestię dotyczącą uzupełniania raportu przez inwestora. Ma rację Sąd I instancji, że nie stanowi naruszenia prawa to, że inwestor uzupełnia raport, skoro co do zasady czyni to na wezwanie organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Całkowicie chybiony jest, powtórzony dwukrotnie zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 i 2, pkt 2 lit. e) oraz pkt 3 lit. a) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy przez zaniechanie sporządzenia jednolitego raportu oddziaływania na środowisko, w tym oddziaływania bezpośredniego, pośredniego, wtórnego, skumulowanego, krótkoterminowego, średnioterminowego, długoterminowego, stałego i chwilowego, pozytywnego i negatywnego na ludzi, rośliny, zwierzęta, wodę i powierzchnię ziemi, a nadto przedstawienia rozwiązania mającego na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 51 ust. 1 i 2, pkt 2 lit. e) oraz pkt 3 lit. a) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy nie regulują obowiązku sporządzenia tekstu jednolitego raportu. Wskazane w tym zarzucie przepisy dotyczą prognozy, a nie raportu. Ponadto w kontrolowanej sprawie przez Sąd I instancji orzekające organy nie miały obowiązku ich stosowania, ponieważ przedmiotem tego postępowania nie były projekty wymagające przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania o jakich mowa w art. 46 i 47 ustawy, lecz wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wraz z budową infrastruktury budynku magazynowego na budynek inwentarski hodowli bydła.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i 107 k.p.a. przez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez niezastosowanie, w szczególności niesprostanie dyrektywom określającym obowiązek uwzględnienia stanu współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejącej możliwości technicznej, dostępności danych, będące konsekwencją nieaktualnych map i wyrysów, a tym samym, błędne wskazanie odległości zabudowań, pominięcie faktu istnienia przed wybudowaniem budynku przez inwestora, który zamierza przeznaczyć na oborę w najbliższym sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych w tym domu, w którym zamieszkuję wraz z rodziną, nieprzedstawienie wariantów alternatywnych, co znajduje uzasadnienie w bliskości komunalnych ujęć wodnych, oraz studni, z której korzystano i nadal zamierza się korzystać, gdyż zgodnie z ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma obowiązku podłączenia się do wodociągu a jedynie taki przymus dotyczy podłączenia do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że organ, określając zakres raportu, uwzględnił stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Nie doszło do naruszenia art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i 107 k.p.a. Zakres sporządzonego raportu został określony prawidłowo i proporcjonalnie do planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydali swoje stanowiska w sprawie po zapoznaniu się z całością uzupełnionego raportu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 93 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez zaniechania organu I instancji w postaci nienałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rzeczywistej analizy porealizacyjnej oraz brak rozważenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleniu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, właściwy organ może: nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia. Organ nie ma takiego obowiązku, gdyż zależy to uznania organu i charakteru przedsięwzięcia, którego wielkość i zasięg oddziaływania powinien przemawiać za nałożeniem obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena przedsięwzięcia w prowadzonym obecnie postępowaniu odnosi się do planowanych rozwiązań – w kształcie finalnym, docelowym i polega na uzgodnieniu takich warunków realizacji i rozwiązań, które zapewnią dotrzymanie standardów uregulowanych przepisami prawa. Nieprawidłowości w istniejącym stanie zagospodarowania terenu - zarówno objętego wnioskiem inwestora jak i terenów sąsiednich - winny być rozstrzygane w innym trybie, przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz.1186).
W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) wymagający stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że obszar ograniczonego użytkowania jest instytucją prawną wykorzystywaną w ochronie środowiska przed zanieczyszczeniem. Podstawowym obowiązkiem podmiotu powodującego emisję wskutek eksploatacji instalacji jest niedopuszczenie do naruszenia standardów imisyjnych (standardów jakości środowiska) poza terenem, do którego ma tytuł prawny (zob. art. 144 ust. 2 p.o.ś.). Jedną z możliwości odstępstwa od tego zakazu jest właśnie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Podstawą podjęcia decyzji o utworzeniu obszaru jest stwierdzenie, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, na którym znajduje się dana instalacja, nie mogą być dotrzymane. Jest więc to pewna sytuacja obiektywna, w zasadzie niezależna od prowadzącego instalację, stwierdzana w sposób wymagany ustawą poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Stwierdzenie takie normalnie powinno jednak powodować decyzję inną – instalacja niespełniająca podstawowych wymagań nie może funkcjonować. W wyjątkowych jednak przypadkach dopuszcza się odstępstwo od tego założenia. Wyjątkowość sytuacji odnosi się do rodzaju instalacji, której funkcjonowanie może spowodować (bądź powoduje) tego rodzaju uciążliwości. Odstępstwo może bowiem dotyczyć tylko instalacji służących do prowadzenia działalności mającej cechy użyteczności publicznej. Prawo ochrony środowiska tego określenia wprawdzie nie używa, wniosek taki można jednak wyprowadzić z wyliczenia kategorii instalacji, dla których obszar ograniczonego oddziaływania może być utworzony.
Wyliczenie dokonane w art. 135 ust. 1 p.o.ś. ma charakter zamknięty (tylko dla tych instalacji obszar może być utworzony) i obejmuje: 1) oczyszczalnie ścieków; 2) składowiska odpadów komunalnych 3) kompostownie; 4) trasy komunikacyjne; 5) lotniska; 6) linie i stacje elektroenergetyczne; 7) obiekty sieci gazowej; 8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 9) instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego, inne niż wymienione wcześniej, dla których pozwolenie na budowę zostało wydane przed 1.10.2001 r., a których użytkowanie rozpoczęło się nie później niż 30.06.2003 r. (tu jednak tylko w sytuacji, gdy nie mogą być dotrzymane dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem zakładu) (zob. M. Górski, 8.3.3. Obszar ograniczonego użytkowania, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021 s. 271-272).
Podkreślić należy, że inwestor w niniejszej sprawie nie planuje realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 p.o.ś.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy przez niezasadne niezastosowanie zarówno przez organy, a tym samym niesporządzenie rzetelnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie rodzaju i ilości zanieczyszczeń generowanych przez inwestycję, ustalenia szczegółowych odległości od sąsiadujących nieruchomości i istniejących na nich budynków i obiektów budowlanych np. studni, a także nie przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego dla inwestycji tak w zakresie lokalizacji, sposobu wykonania, jak i środków eliminujących immisje bezpośrednie i pośrednie, oraz nieskonfrontowanie inwestycji z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem ukształtowania terenu, potrzeb mieszkańców, jak również nieokreślenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii, ich wentylacji oraz usuwaniu odpadów, nieokreślenie skutków lokalizacji dla ludzi, w szczególności mieszkańców w obrębie oddziaływania inwestycji, nieprzeanalizowanie, czy dla planowanej inwestycji jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska oraz nierozważenie określenia granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu oraz terenów sąsiadujących, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich.
Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przeprowadza się także: jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ nie toczyło się jeszcze postępowanie o pozwolenie na budowę. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 68 ust. 1 ustawy, ponieważ z akt administracyjnych sprawy wynika jasno, że organ, określając zakres raportu, uwzględnił stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że organ biorąc pod uwagę usytuowanie, charakter i skalę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, nie miał podstaw do zastosowania art. 68 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Skorzystanie z kompetencji z art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i zobowiązanie inwestora do dostarczenia dodatkowych danych dotyczących przedsięwzięcia opiera się na uznaniu organu, z zastrzeżeniem, że ten powinien kierować się "usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Poza tak ogólną treścią przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, które w konkretnym przypadku nakazywałyby organowi zobowiązać inwestora do uzupełnienia raportu w taki czy inny sposób. Konstrukcja omawianej regulacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skłania do przyjęcia, że w przypadku art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. pozostawiono uznaniu organu, czy nałoży na wnioskującego o decyzję środowiskową dodatkowe obowiązki, czy nie. Świadczy to tym także to, że w przepisie tym użyto słowa "organ... może". W konsekwencji więc organ a priori nie naruszy prawa, nawet jeżeli nie skorzysta z przyznanej mu w art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. kompetencji" (zob. wyrok NSA z 18.11.2016 r., II OSK 346/15, LEX nr 2237965).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.