III OSK 397/23

III OSK 397/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
III OSK 4576/21 - Wyrok NSA z 2022-11-29
II SA/Wa 1681/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-12
Skarżony organ
Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku
Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art.282 §2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi K.G. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4576/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1681/20 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 kwietnia 2018 r. nr BCK-I-O/RW-159/2017 w przedmiocie nadania stopnia naukowego oddala skargę o wznowienie postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4576/21 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej K.G. (zwanego dalej: "skarżącym") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1681/20 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 kwietnia 2018 r. nr BCK-I-O/RW-159/2017 w przedmiocie nadania stopnia naukowego: w pkt 1. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją uchwałę Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia 29 września 2026 r. nr 152/2015/2016, w pkt 2. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. skarżący, na podstawie art. 271 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem, żądając jednocześnie zawieszenia postępowania wznowieniowego do czasu ogłoszenia przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w kwestii zgodności z Konstytucją przepisów pozwalających na orzekanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na posiedzeniu niejawnym, oraz uchylenie wyroku w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że w skład Sądu wchodził sędzia Piotr Korzeniowski, który został powołany przez ówczesną Krajową Radę Sądownictwa (zwaną dalej "KRS"). Skarżący podniósł, że w wyroku z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt C-824/18, A.B. i in. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwany dalej "TSUE") stwierdził, że sędziowie powołani przez KRS po 2017 r. nie spełniają gwarancji niezawisłości. Decyzje wydane z udziałem osób wskazanych do powołania przez ówczesną KRS mogą być uznane za niebyłe, ponieważ procedura ich powołania do SN rażąco naruszyła porządek prawny Unii, zaś takie osoby nie dają gwarancji bezstronności i niezawisłości sędziowskiej.
Uzasadniając drugą z przesłanek wznowienia postępowania skarżący wyjaśnił, że został pozbawiony możności obrony swoich praw na rozprawie, ponieważ rozpoznając sprawę z jego skargi kasacyjnej, NSA nie wyznaczył rozprawy, pomimo takiego wniosku. Skarżący zarzucił również, że NSA nie przeprowadził rozprawy w formie on-line, uznając, że wobec braku odpowiedzi pełnomocnika organu, nie ma on możliwości udziału w takiej rozprawie. Tymczasem dla skarżącego kwestia udziału w sprawie i możliwość wypowiedzenia swoich racji, w tym zwrócenia uwagi na istotne okoliczności czy też twierdzenia stron, była bardzo ważna, co też zaznaczał w swoich pismach procesowych. Zdaniem skarżącego Sąd wydał wyrok, pomimo, że akta postępowania administracyjnego były dotknięte brakami.
Skarżący argumentował dalej, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje możliwość odstąpienia od zasady jawności rozpoznania sprawy na rozprawie, ale po spełnieniu ściśle określonych warunków, tj. wyłącznie w drodze ustawy oraz ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ochronę życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Zdaniem skarżącego, zarządzenie Prezesa NSA (na podstawie którego wyznaczono termin posiedzenia niejawnego w sprawie) nie spełnia ww. warunków i godzi w porządek prawny i poczucie sprawiedliwości.
Wniosek o zawieszenie postępowania skarżący uzasadniał tym, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie odnośnie do zgodności z Konstytucją przepisów umożliwiających rozpoznawanie spraw na posiedzeniach niejawnych.
W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym datowanym na 20 czerwca 2023 r. skarżący wyjaśnił, że o przyczynie wznowienia postępowania, a więc o wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4576/21 dowiedział się w dniu wpływu odpisu ww. wyroku do kancelarii jego pełnomocnika, a więc w dniu 23 grudnia 2022 r., zatem dochował trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania.
Natomiast w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2023 r., zatytułowanym "Skarga o wznowienie postępowania", skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku e-maila na okoliczność, że wydający wyrok sędzia Kazimierz Bandarzewski nie miał delegacji do pełnienia obowiązków sędziego w NSA podczas podejmowania czynności w sprawie, zwłaszcza w chwili wydawania wyroku w dniu 29 listopada 2022 r.
Skarżący dodał, że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania został zachowany, ponieważ o braku delegacji do orzekania w NSA przez ww. sędziego dowiedział się z pisma Wydziału Informacji Sądowej NSA z dnia 26 czerwca 2023 r. będącego odpowiedzią na jego wniosek o dostęp do informacji publicznej.
Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. NSA zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, natomiast postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r. podjął zawieszone postępowanie.
Pismem wniesionym w dniu 16 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga o wznowienie postępowania sądowego nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma charakter nadzwyczajny, jako że może doprowadzić do wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego wówczas, gdy postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą zostać zachowane wymogi określone w przepisach Działu VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 275 P.p.s.a. do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. W niniejszym postępowaniu właściwy pozostawał Naczelny Sąd Administracyjny.
Stosownie do art. 280 P.p.s.a. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Jest to pierwszy etap postępowania wznowieniowego, który nie sprowadza się do badania, czy rzeczywiście przyczyny wznowienia istnieją, ale czy skarżący wskazał w skardze podstawę wznowienia i czy wskazana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. W braku jednego ze wskazanych wymagań, sąd odrzuci skargę, jeżeli zaś spełnione zostały ww. wymogi, przystępuje do drugiego etapu i wyznacza rozprawę. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wniósł badaną skargę o wznowienie postępowania w terminie, została ona sporządzona przez skarżącego będącego adwokatem, jak również podano w niej i uzasadniono podstawę prawną wznowienia, sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że skarga z dnia 20 lipca 2023 r. została potraktowana jako uzupełnienie pierwotnie złożonej skargi i dołączona do akt o sygn. III OSK 397/23.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4576/21, została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania z art. 271 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia (pkt 1), jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe (pkt 2).
Odnosząc się do pierwszej wskazanej podstawy wznowienia postępowania sądowego wyjaśnić należy, że osobą nieuprawnioną do orzekania jest osoba niebędąca sędzią, a więc ten, kto nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie został powołany na stanowisko sędziego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, lub ten, kto wprawdzie posiada kwalifikacje sędziowskie, jednak nie został powołany na stanowisko sędziego. Osobą nieuprawnioną jest zatem w szczególności osoba, która zgodnie z przepisami ustawy nie ma uprawnień do orzekania w danym sądzie administracyjnym (np. sędzia sądu powszechnego niedelegowany do orzekania w sądzie administracyjnym). Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie. Przez akt powołania osoba staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego - osoba powołana przez Prezydenta RP jest uprawniona do orzekania w określonym sądzie (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 1541/24; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 4104/21 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej "CBOSA").
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się z poglądem, według którego kwestionowanie prawidłowości trybu powołania sędziego nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 271 pkt 1 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1394/18).
Okoliczności podniesione w skardze o wznowienie postępowania, polegające na powołaniu sędziego NSA w trybie uwzględniającym czynności KRS ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), podlegają obecnie rozpatrzeniu na podstawie przepisów materialnych i procesowych zawartych w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm. – zwanej dalej "P.u.s.a.") – por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I GSK 245/25.
Jak wynika z akt sprawy III OSK 4576/21, której wznowienia żąda skarżący, został on poinformowany o składzie orzekającym, do którego wyznaczony został zarówno sędzia NSA Piotr Korzeniowski, jak też sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski – delegowany do orzekania w NSA. Jednak skarżący nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 5a § 2 i nast. P.u.s.a.
Należy nadto wyjaśnić, że choć skarżący w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie uzyskał potwierdzenia na piśmie delegacji sędziego WSA Kazimierza Bandarzewskiego do orzekania w NSA w roku 2022, to dokument taki istnieje i na jego podstawie ww. sędzia mógł orzekać w NSA.
Odnosząc się do drugiej podstawy wznowienia postępowania sądowego wyjaśnić trzeba, że niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. muszą zostać spełnione trzy przesłanki: 1) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, 2) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy a 3) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2557/11; z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1545/17; z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 1554/19; z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1220/21 – publ. w CBOSA).
Wnosząc skargę o wznowienie postępowania skarżący wskazał na pozbawienie go możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa wobec rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, ponieważ rozpoznając sprawę ze skargi kasacyjnej skarżącego, NSA nie wyznaczył rozprawy, pomimo takiego wniosku. Skarżący zarzucił również, że NSA nie przeprowadził rozprawy w formie on-line, uznając, że wobec braku odpowiedzi pełnomocnika organu, nie ma on możliwości udziału w takiej rozprawie. Natomiast na rozprawie skarżący chciał zwrócić uwagę na istotne okoliczności czy też twierdzenia stron.
Jak wynika z akt sprawy zarządzeniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, w związku z brakiem odpowiedzi pełnomocnika organu na pismo Sądu z dnia 14 lutego 2022 r., na podstawie art 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) – zwanej dalej "ustawą o COVID-19", skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
O wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego do rozpoznania sprawy wraz z informacją o możliwości złożenia pism procesowych zawierających argumentację uzupełniającą uzasadnienie skargi kasacyjnej, bądź motywy usprawiedliwiające żądanie jej oddalenia, pełnomocnicy stron zostali powiadomieni pismami Sądu z dnia 9 września 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, LEX nr 746461; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342; z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1017/06, LEX nr 354265).
Odnosząc się do tak rozumianej podstawy wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że wskazane wyżej wymogi nie ziściły się.
Wnosząc skargę o wznowienie postępowania, skarżący wskazał na pozbawienie możności działania na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a zatem bez jego uczestnictwa na jawnej rozprawie, o przeprowadzenie której wnosił w skardze kasacyjnej oraz w pismach z dnia 14 i 16 września 2022 r.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy w sprawie III OSK 4576/21 doszło do naruszenia norm prawnych: konstytucyjnych bądź ustawowych regulujących prawo do sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie do takich naruszeń nie doszło. Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Ponadto z unormowania zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawodawca konstytucyjny przewiduje zatem sytuacje, w których może dojść do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, do jakich należy m.in. prawo do sądu z art. 45 Konstytucji RP. Jako wartości szczególnie chronione przez zapisy Konstytucji RP wskazane zostały również bezpieczeństwo publiczne oraz ochrona zdrowia. Dodatkowo wymaga wskazania, że do dóbr podlegających konstytucyjnej pieczy należy także ochrona zdrowia. Wprost zaś w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy ochrony zdrowia, wskazano, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Z unormowań tych wynika, że prawo do sądu rozumiane również jako prawo do wysłuchania bezpośrednio przed sądem nie może być absolutyzowane.
W szczególnych sytuacjach ustawodawca uprawniony jest i zobowiązany do stanowienia przepisów oraz podejmowania inicjatyw, które mają na celu ochronę wartości nadrzędnych, do których należy zaliczyć zdrowie i życie obywateli. Na ten aspekt wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 (publ. CBOSA), stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Niewątpliwie do podstawowych wymogów postępowania sądowoadministracyjnego należy jego jawność zewnętrzna (dla publiczności) i wewnętrzna (dla stron). Jednakże, jak wskazano w literaturze na kanwie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strassburgu (dalej "ETPC"), jeżeli przedmiotem analizy sądu odwoławczego (a także kasacyjnego), są wyłącznie kwestie prawne, a nie faktyczne, to niejawne rozpoznanie sprawy nie skutkuje złamaniem art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. W. Jasiński, Jawność zewnętrzna posiedzeń sądowych w polskim procesie karnym, publ. Państwo i Prawo z 2009 nr 9, str. 70-81).
Przywołać w tym kontekście należy także stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98 (publ. OTK nr 1/1999, poz. 2), zgodnie z którym przesłanka konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. (...) Przesłanka ochrony porządku publicznego, mimo jej dalece niedookreślonego treściowo charakteru, mieści w sobie niewątpliwie postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa lub wolności, ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza nadto, że nie została naruszona zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego wyrażona w art. 10 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jawna rozprawa daje stronom możliwość wyjaśnienia wątpliwości składu orzekającego, przedstawienia swoich racji czy uzupełnienia stanowisk zawartych we wcześniejszych pismach. Ponadto, stwarza możliwość przedstawienia okoliczności, które wydarzyły się pomiędzy złożeniem pisma inicjującego postępowanie a rozprawą. Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział, że jawność może zostać wyłączona na podstawie przepisów szczególnych i to nie tylko w przypadkach wprost wskazanych w P.p.s.a. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może to nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawy.
Za przepisy szczególne w rozumieniu art. 10 P.p.s.a. należy uznać także zapisy art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Regulacja ta, w stanie prawnym obowiązującym w chwili rozpatrywania skargi kasacyjnej odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepis art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 dopuszcza rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, rozprawie odmiejscowionej i zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. W ust. 2 przewidziano możliwość dla wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzania tzw. rozprawy odmiejscowionej, tj. rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przewidziano w nim, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei w ust. 3 przewidziano, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Wobec tego należy stwierdzić, że art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 mógł stanowić przepis szczególny w rozumieniu art. 10 P.p.s.a. na co wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wyżej uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. Każda z poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) analizowanego przepisu odnosi się do innego przypadku i nie można wywodzić, że w każdej sytuacji dla zarządzenia posiedzenia niejawnego i możliwości jego odbycia konieczna jest zgoda stron, o której stanowi jedynie ust. 1 z art. 15zzs4 ustawy o COVID-19. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy odmiejscowionej.
W orzecznictwie wskazano, że uzależnienie w ust. 1 art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym od zgody stron nie pozbawiało możliwości w szczególnych przypadkach skorzystania, wpierw przez przewodniczącego, a następnie przez skład orzekający w konkretnej sprawie, z jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w szczególnych okolicznościach przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 531/21).
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie zaszły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zaistniały jednak przesłanki wyznaczenia sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19.
Przesłankami skierowania sprawy - w trybie tego ostatniego przepisu - do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym są: konieczność rozpoznania sprawy (z uwagi na jej przedmiot), możliwość wywołania nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących w razie przeprowadzenia wymaganej przez ustawę rozprawy, brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie, co pozwoliło Przewodniczącej Wydziału skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie przewidzianym przez ust. 3 art. 15zzs4 ustawy o COVID-19.
W czasie gdy skarga kasacyjna skarżącego w sprawie III OSK 4576/21 była wyznaczona do rozpoznania liczba zachorowań na koronawirusa była wysoka. Należało zatem brać pod uwagę, że przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, co ma charakter notoryjny i ze względu na swą oczywistość nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Zresztą, z uwagi na rozwój epidemii zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, z dniem 17 października 2020 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym odwołano rozprawy, a działalność orzeczniczą Sądu kontynuowano w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.
Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika organu o takiej możliwości, co wykluczyło zastosowanie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COVID-19
Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA uznała również, że rozpoznanie sprawy było konieczne. W ocenie NSA, stanowisko to było zasadne z uwagi na termin, jaki upłynął od wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie III OSK 4576/21.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że wyznaczenie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie pozbawiło strony możliwości działania.
W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że chociaż art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 nie nakłada na Sąd obowiązku poinformowania stron o terminie posiedzenia niejawnego, to powinność tę należy wywodzić po przeprowadzeniu systemowej wykładni wszystkich ustępów zawartych w tym artykule. Art. 15zzs4 ustawy o COVID-19 kompleksowo reguluje kwestię rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Owe szczególne rozwiązania co do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Reguły wykładni systemowej nakazują natomiast uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie. Zarządzenie określone w art. 15zzs4 ust. 3 cyt. ustawy podlega doręczeniu stronom – tak jak stanowi ust. 1 powołanego artykułu – z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 nie wymaga wyrażenia przez strony zgody (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 531/21 – publ. j.w.).
NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA z: dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 203/21; z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II FSK 136/21 – publ. w CBOSA).
O wyznaczonym terminie rozpoznania sprawy pełnomocnicy obu stron zostali zawiadomieni za pośrednictwem przesyłki pocztowej. W takiej sytuacji skarżący mógł przedstawić Sądowi swoje stanowisko w formie pisemnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że pełnomocnik skarżącego został poinformowany o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego ponad dwa miesiące przed jego terminem, a więc NSA przyznał mu wystarczająco dużo czasu (więcej niż na sporządzenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a.) na przygotowanie pisemnego stanowiska w sprawie i jego przesłanie Sądowi.
Z powyższych powodów, zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały takie okoliczności, które pozbawiły stronę możności działanie czy uniemożliwiły jej występowanie w sprawie. O pozbawieniu możności działania można byłoby mówić, gdyby stronie nie dano w ogóle możliwości działania i z przyczyny leżącej poza nią nie mogła ona w ogóle wziąć udziału w sprawie. Jak już zostało wskazane, skarżący mógł złożyć pismo zawierające jego stanowisko w sprawie, z czego nie skorzystał, pomimo tego, że jego pełnomocnik został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego, na które wyznaczona została sprawa.
Badając sprawę pod kątem treści wyroku, jaki zapadł w dniu 29 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4576/21, również trudno dopatrzyć się okoliczności, które pozbawiły stronę możności działania czy uniemożliwiły jej występowanie w sprawie. Uchylając zarówno wyrok Sądu I instancji, jak też zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił część zarzutów skarżącego zgłoszonych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego podnieść należy, że jest on niezasadny. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2024 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej właśnie o zbadanie zgodności art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od 16 maja 2020 r. do 2 lipca 2021 r., z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – a więc w brzmieniu wskazanym przez skarżącego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyznaczenie w sprawie III OSK 4576/21 posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 i rozpoznanie na tym posiedzeniu skargi kasacyjnej skarżącego nie stanowiło naruszenia prawa i to pozbawiającego stronę możliwości działania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4576/21.