II SA/Sz 492/22

II SA/Sz 492/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 271 st. 1 pkt 1 i pkt 4, ust. 2,  ust. 5, art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 270 ust. 1 i ust. 8 , art. 277, art. 274, art. 561,
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 736
§ 15 pkt 1 ,
Rozporządzenie Rady Ministra z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3, art. 7a § 1 ,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę.
Uzasadnienie
P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję P. – Z. w G. (dalej "Organ") z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia za okres od stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r. opłaty stałej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości G. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. znak [...] z [...] grudnia 2017 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.; dalej "u.p.w.") w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] stycznia 2022 r. Organ na podstawie art. 271 ust. 2 u.p.w. ustalił Stronie w formie informacji rocznej za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych.
W dniu [...] marca 2022 r. z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego
w art. 273 ust. 2 u.p.w., Strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się
z wysokością opłaty stałej za usługi wodne w powołanej informacji rocznej. Strona podniosła, że w przedmiotowej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w., ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną tj. nie uwzględniono stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Organ nie uznał reklamacji i [...] kwietnia 2022 r. wydał zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa opłata stała, została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.r., który stanowi, iż wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w mł/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Organ wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, że Strona korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2017 r. Określenia wysokości opłaty stałej Organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 736) z zastosowaniem art. 561 pkt 1 u.p.w.
Opłata stała została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł za dobę na 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 5 mł/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,001389 mł/s. Przeliczenia Organ dokonał zgodnie z dodanym do u.p.w. art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r., który stanowi, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w mł/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 u.p.w., dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w mł na godzinę maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych.
Organ wskazał, że w przepisie art. 274 pkt 1 u.p.w. podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%). Do dnia wejścia w życie art. 274 pkt 1 u.p.w., tj. do 1 stycznia 2024 r. organ zobowiązany jest ustawą - Prawo Wodne do stosowania dyspozycji art. 561 pkt 1 tej ustawy, w celu określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Uwzględnienie stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych, przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r.
w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne) oraz w art. 561 u.p.w.
i zastosowanie tej stawki do obliczeń.
W § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r.
w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określono już trzy konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej
w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%). Przy czym zgodnie z przepisem § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jak również w art. 561 pkt 1 u.p.w. do 31 grudnia 2023 r. obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych
w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 mł/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
W podsumowaniu decyzji wskazano, że Organ przy obliczeniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych w informacji rocznej uwzględnił zatem stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych, skoro zastosował do obliczenia tej opłaty odpowiednią jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne, określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Strona zaskarżyła w całości ww. decyzję Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, iż przepis ten stanowi prawidłową podstawę zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja nie uwzględnia proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych,
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
a) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla Strony w sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na Stronę obowiązku;
b) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie wykonano obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego wpływ na treść wydanej decyzji i ustalenie podstawy naliczenia opłat zmiennej.
Podnosząc tak sformułowane zarzuty, Strona wniosła o:
1) uchylenie w całości decyzji Organu z 5 kwietnia 2022 r. w całości;
2) zasądzenie od Organu a rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu określająca Skarżącej za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłatę stałą w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości G. na podstawie uzyskanego przez nią pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty K. z dnia [...] grudnia 2017 r.
Kwestią sporną jest prawidłowość przeprowadzonych przez organ obliczeń w zakresie opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Znajduje ona wyraz w treści zarzutu skargi, w którym wskazano na naruszenie art. 271 ust. 2 u.p.w., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór wód podziemnych w nieprawidłowej wysokości. Również uzasadnienie skargi koncentruje się wokół opłaty stałej za pobór wód podziemnych.
Analogiczny do rozpoznawanego spór Skarżącej z organem był już przedmiotem rozstrzygania przez tutejszy Sąd, w wyrokach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 485/21, z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 499/22, z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 496/22. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w całości podziela argumentację w nich zawartą.
Jak wynika z akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji, organ określił opłatę za ww. usługi wodne w oparciu o przepisy art. 271 ust. 2 i ust. 5 u.p.w. i § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. oraz art. 561 u.p.w.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) – dalej: "dyrektywa 2000/60/WE".
Z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.
Natomiast z art. 8 dyrektywy 2000/60/WE wynika zobowiązanie dla państw członkowskich do zapewnienia utworzenia programów monitorowania stanu wód w celu ustalenia spójnego i całościowego przeglądu stanu wód dla wód powierzchniowych, dla wód podziemnych i dla obszarów chronionych.
Rozwinięcie stanowią zapisy załącznika nr 5 (2. Wody podziemne; 2.1. Stan ilościowy wód podziemnych, 2.1.1. Parametry klasyfikacji stanu ilościowego; 2.1.2. Definicja stanu ilościowego; 2.2. Monitorowanie stanu ilościowego wód podziemnych; 2.2.1. Sieć monitorowania poziomu wód podziemnych). W tej regulacji wskazano, że sieć monitorowania wód podziemnych ustalana jest zgodnie z wymogami art. 7 oraz 8. Sieć monitorowania projektowana jest w sposób umożliwiający wiarygodną ocenę stanu ilościowego wszystkich części wód lub grup części wód podziemnych,
w tym ocenę dostępnych zasobów wód podziemnych.
W przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2).
Instrumentami ekonomicznymi służącymi gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym m.in. za pobór wód podziemnych jak i za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Przepisy art. 270 ust. 1 i ust. 8 u.p.w. stanowią, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (ust. 1), a za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (ust. 8).
Na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych (ust. 1 pkt 1) i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 4) ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych określa art. 271 ust. 2 u.p.w. Zgodnie z tą regulacją wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.
Natomiast zasady ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi określa art. 271 ust. 5 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
Począwszy od 2018 r. zmieniła się m.in. konstrukcja opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Oprócz opłaty zmiennej wprowadzono nową opłatę, tj. opłatę stałą. Ustawodawca przyjął ogólne założenia (w zakresie wód podziemnych), że wysokość opłat za pobór wody będzie zależeć odpowiednio od ilości pobranej wody, przeznaczenia wody, oraz dostępnych zasobów tych wód. W przypadku opłaty za odprowadzanie ścieków przyjęła założenie, że wysokość opłat za te usługę wodną zależeć będzie odpowiednio od ilości odprowadzanych ścieków oraz substancji wprowadzonych ze ściekami.
Sąd zwraca uwagę na dane niezbędne do wyliczenia opłaty stałej za pobór wody podziemnej i za wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi.
Pierwsza z nich zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. obejmuje dane tj.: jednostkową stawkę opłaty; maksymalną ilość wody, która może być pobrana (wyrażoną w m3/s) wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego; wielkość dostępnych zasobów wód podziemnych; czas (wyrażony w dniach). Druga natomiast z nich zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w. obejmuje dane tj. jednostkową stawkę opłaty; maksymalną ilość ścieków (wyrażoną w m3/s) wprowadzana do wód lub do ziemi wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego; czas (wyrażony w dniach). Tak więc dane, na podstawie których wylicza się opłaty zarówno za pobór wód jak i ich odprowadzanie, w stanie prawnym sprawy, dotyczącym 2022 r. nie zmieniły się.
Sporna w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, wobec tego, Sąd koncentruje się głównie na weryfikacji poprawności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Analiza art. 271 ust. 2 u.p.w. wymaga ustalenia źródła informacji w zakresie danych, o których mowa w ww. przepisie prawa. Informacja dotycząca jednostkowej stawki opłaty zawarta została przez ustawodawcę w u.p.w. oraz rozporządzeniu z 22 grudnia 2017 r. (tj. akcie wykonawczym do ustawy). Przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia, o którym mowa w art. 277 u.p.w. Istotne jednak jest, że regulacja ustawowa (tj. art. 274 u.p.w.) określa górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne (stawki maksymalne), a rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne obowiązujące w okresie rozliczeniowym, które nie mogą być wyższe niż wartość wyrażona w u.p.w.
Ustalenie danych o maksymalnej ilości wody możliwej do pobrania sprowadza się do zasięgnięcia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym przyznanemu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. W informacjach wydawanych po 1 stycznia 2018 r. organy jednoznacznie wskazują maksymalną ilość wody podziemnej możliwej do pobrania, wyrażając ją w m3 na sekundę.
W wypadku czasu wyrażonego w dniach, z uwagi na roczny wymiar opłaty należy przyjąć, że będzie to liczba dni kalendarzowych w danym roku, czyli co do zasady 365.
Natomiast wielkość dostępnych zasobów wód podziemnych, na którą wskazuje w końcowej części analizowany przepis, niestety nie została w treści u.p.w. skonkretyzowana. Ustawodawca nie zamieścił w ustawie jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określania dostępnych zasobów wody podziemnej. W związku z tymi okolicznościami ten element składowy obliczeń opłaty stałej może wzbudzać wątpliwości i tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie stanowić kwestie sporną przy okazji weryfikacji poprawności decyzji określających taką opłatę.
Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia wykorzystania do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, stanowiła przedmiot zainteresowania sądów administracyjnych. W tym zakresie zapadały wyroki uchylające decyzje m.in. ze względu na pominiecie przez organy przy obliczaniu opłaty stałej ww. stosunku ilości wody wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym do dostępnych zasobów wody podziemnej w ujęciu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę nie podziela poglądów zaprezentowanych m.in. w wyrokach WSA w Szczecinie: z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 375/20, z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 388/20 i z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 378/20, W powołanych orzeczeniach zakwestionowano również podstawę prawną do naliczania opłaty stałej oraz legalność rozporządzenia wykonawczego do u.p.w., wskazując na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił również tego stanowiska.
Sąd podkreśla, że rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. zostało wydane na podstawie obowiązującego art. 277 u.p.w., który zawiera zarówno delegację do wydania rozporządzenia, jak i wytyczne co do sposobu ustalenia stawek opłat. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, fakt że art. 274 pkt 1 u.p.w., zgodnie z art. 574 pkt 4, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. nie pozwala na uznanie, że brak ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia, a tym samym do uregulowania w nim wysokości jednostkowej stawki opłat za usługi wodne.
Skoro zatem rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r. zostało ważnie wydane, organ obowiązany był uwzględnić zawarte w nim regulacje na etapie określania opłaty stałej. Jak już wyżej Sąd wskazywał jedną z podstawowych informacji dla prawidłowego obliczenia opłaty stałej jest jednostkowa stawka opłaty. Na gruncie niniejszej sprawy przyjęta do obliczeń jednostkowa stawka opłaty została uregulowana w rozporządzeniu w § 15.
Zgodnie z § 15 do dnia 31 grudnia 2023 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.
Podkreślić należy, że górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., wynikają z art. 561 u.p.w. Zgodnie z tą regulacją do dnia 31 grudnia 2023 r. górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód w formie opłaty stałej wynoszą: 1) za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody; 2) za pobór wód powierzchniowych - 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody.
Analiza ww. przepisów ustawowych oraz wykonawczych nasuwa bezsporny wniosek, że ustawodawca przewidział dla poboru wód podziemnych jedną stawkę opłaty stałej w wysokości 500 zł na dobę za 1m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wody. Pomimo, iż rozporządzenie (co było powyżej wyjaśniane) reguluje wysokość stawek na poziomie nie wyższym od stawek maksymalnych wynikających z ustawy, to Rada Ministrów zdecydowała się na zastosowanie tej samej wysokości opłaty, tj. 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, że wysokość opłaty stałej za pobór wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że przy obliczeniach wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie uwzględnia się wartości tego stosunku jako samodzielnej zmiennej, co mogłoby sugerować literalna wykładnia ww. przepisu. Za trafnością tego twierdzenia przemawia m.in. okoliczność, iż ustawodawca pomimo umieszczenia takiego elementu w przepisie art. 271 ust. 2 nie podał jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu określenia wskaźnika korzystania z dostępnych zasobów wody podziemnej. Jedynie bowiem określenie stosunku wody możliwej do pobrania do dostępnych zasobów wód w formie wskaźnika, czy wartości liczbowej miałoby logiczne uzasadnienie dla zastosowania go przy obliczaniu opłaty stałej. Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, że element ten (tj. stosunek wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) jest uwzględniony w wysokości konkretnej stawki opłaty (por. "Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych"; red. dr Krzysztof Filipek, Mariusz Kucharski, Paweł Michalski; rok 2017; Wydanie 1).
W ocenie Sądu, wyeliminowanie wątpliwości co do zastosowania przez ustawodawcę dodatkowego kryterium (tj. stosunku wody możliwej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnego zasobu wód w ujęciu) wymaga zestawienia regulacji art. 271 ust. 2 z art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w. w zw. z § 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.
Zgodnie z art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., który wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. (na podstawie art. 574 pkt 4 u.p.w.): Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: za pobór wód w formie opłaty stałej: a) za pobór: - wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych, - wód podziemnych - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych, - wód podziemnych - 2000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.
Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r. (który również wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2024 r.) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej wynoszą: 1) 100 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych; 2) 200 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych; 3) 400 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.
Z przytoczonych regulacji wynika, że zarówno górne jednostkowe stawki opłaty stałej, jak i jednostkowe stawki opłaty stałej przewidują trzy warianty, które wpływać będą na wysokość tych opłat. Warianty te uwzględniają kryterium różnicujące stawkę opłaty przez odniesienie poboru wody z ujęcia do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%).
W tym wypadku wyraźnie widać, że niezbędne dla wyboru stawki opłaty stałej konieczne będzie dokonanie ustaleń w zakresie dostępnych zasobów wód podziemnych i stosunku tych zasobów do określonego w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego poboru wód.
Dodatkowo Sąd podkreśla, że w art. 16 pkt 14 u.p.w. ustawodawca zdefiniował pojęcie dostępnych zasobów wód podziemnych przez, które rozumie się przez to zasoby wód podziemnych stanowiące średnią roczną z wielolecia wielkość całkowitego zasilania wód podziemnych określonej jednolitej części wód podziemnych pomniejszoną o wielkość średnią z wielolecia przepływu wód wymaganego dla osiągnięcia celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych związanych z określoną jednolitą częścią wód podziemnych, tak aby nie dopuścić do: a) znacznego pogorszenia stanu ekologicznego tych jednolitych części wód powierzchniowych, b) powstania szkód w ekosystemach lądowych zależnych od wód podziemnych. Ponadto jak wskazywano powyżej również regulacje dyrektywy 2000/60/WE odnoszą się do obowiązku prowadzenia przez Państwa Członkowskie sieci monitorowania wód podziemnych, która pozwoli na wiarygodną ocenę stanu ilościowego wszystkich części wód lub grup części wód podziemnych, i ocenę dostępnych zasobów wód podziemnych.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu Skarżącej, przy obliczaniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie należało uwzględniać kryterium proporcji (stosunku) wody możliwej do poboru do dostępnych zasobów wód podziemnych. Konstatacja taka wynika z analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, które prowadzą do wniosku, że stosunek ten uwzględniony został w konkretnej stawce opłaty. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnie zatem uznał organ, że kwestię tę regulują przepisy art. 561 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.
W zakresie art. 561 u.p.w. warto wskazać, że treść tego przepisu wiąże się z treścią art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., który statuuje maksymalne stawki opłaty stałej za usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych. O kwestii różnicowania stawki była mowa wyżej. Stwierdzić należy, że racjonalny ustawodawca zapewne z uwagi na czas, w jakim korzystający ze środowiska powinni przygotować się na nową ustawową wysokość opłat oraz nowe ustawowe kryteria różnicujące, postanowił, że górna jednostkowa opłata stała będzie wyznaczona do dnia 31 grudnia 2023 r. w jednej stawce (wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wody), co też nalazło odbicie w § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.
Sąd nie podziela również zarzutu skargi, iż decyzja dotycząca poboru wód podziemnych zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z dnia [...] marca 2007 r., nie dotyczy Skarżącej, tylko Gminy K. , gdyż kwestia, czy Skarżąca pobraną wodę uzdatnia, czy też przesyła wodę surową do uzdatniania do stacji uzdatniania w K. , nie ma wpływu na zasadność określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 K.p.a.
Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., ani też zasad wynikających z art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Organ administracji publicznej oparł rozstrzygnięcie o ustalenia wystarczające dla jego podjęcia oraz dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a., wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały zbadane i uzasadnione zgodnie z regułami wynikającymi z przywołanego przepisu. W sprawie brak było wątpliwości co do treści normy prawnej, które należałoby w myśl art. 7a § 1 K.p.a. rozstrzygnąć na korzyść strony. W rezultacie powyższego, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja pozostaje zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi.
Przeprowadzone obliczenie wysokości opłaty stałej jako wynikające z danych zawartych w aktach administracyjnych, nie budzą zastrzeżeń. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "ustala się" jednoznacznie przesądza o obowiązku właściwego organu wydania decyzji, oczywiście przy uwzględnieniu sposobu określenia opłaty uregulowanego – w tym przypadku – w art. 271 ust. 2 u.p.w. W tej sytuacji organ nie ma luzu decyzyjnego, bowiem określa wysokość opłaty z uwzględnieniem ściśle określonych przez ustawę parametrów. W tych warunkach niezadowolenie Strony oraz polemika z argumentacją organu nie jest wystarczającym powodem do uznania zasadności naruszenia w sprawie przepisów procesowych, czy zasady z art. 7a § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.