III OSK 3908/21

III OSK 3908/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
IV SA/Po 637/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-09-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 39 ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 174 i 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gniezna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 637/20 w sprawie ze skargi M. O. na czynność Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie dowozu dziecka do placówki oświatowo-wychowawczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gniezna na rzecz M. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 637/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. O.: I. uchylił zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta Gniezna z [...] marca 2020 r., znak [...], w przedmiocie transportu do placówki oświatowej; II. zasądził od Prezydenta Miasta Gniezna na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Pismem z [...] marca 2020 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku z 3 lutego 2020 r. w sprawie dowozu dziecka - F. O. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego (dalej: SOSW) w K., Prezydent Miasta Gniezna poinformował skarżącą, że otrzymał informację od Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr 1 w Gnieźnie oraz Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr 2 w Gnieźnie, że placówki te gwarantują przyjęcie dziecka i są przygotowane do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. na każdym etapie edukacyjnym. Ponadto organ poinformował, że wymienione placówki prowadzą zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizując wskazania zawarte w orzeczeniu. Zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Porady i konsultacje zalecone w orzeczeniu są realizowane podczas działań doraźnych oraz w godzinach pracy pedagoga
i psychologa według potrzeb rodziców. Placówki posiadają również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną specjalizującą się w pracy z uczniami ze spektrum autyzmu. Organ podał, że podtrzymuje swoje stanowisko z 16 grudnia 2019 r. i nie znajduje uzasadnienia w pokrywaniu kosztów dowozu dziecka do SOSW
w K..
Skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta Gniezna do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. O.. Zarzuciła organowi bezzasadną odmowę zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia z miejsca zamieszkania do SOSW w K. wskutek błędnego uznania, że najbliższą placówką edukacyjną w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.; dalej: "Prawo oświatowe") jest SOSW Nr 2 w Gnieźnie, podczas gdy organ zaniechał należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności wykazania, że wskazana przez Prezydenta placówka edukacyjna jest dostosowana do indywidualnych psychofizycznych potrzeb małoletniego ucznia, które wynikają z jego niepełnosprawności.
W uzasadnieniu podała, że jej małoletni syn F. O. jest dzieckiem autystycznym z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym. Na podstawie skierowania Starosty Gnieźnieńskiego oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający w Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Gnieźnie dziecko trafiło do SOSW w K.. Placówka ta specjalizuje się w wychowaniu i edukacji dzieci i młodzieży z zaburzeniem autystycznym. Jest to jedyna placówka w najbliższej okolicy miejsca zamieszkania dziecka skarżącej, która zapewnia wsparcie dla dzieci autystycznych. Jednakże z uwagi na oddalenie tego ośrodka od Gniezna, skarżąca zmuszona jest do pokrywania codziennych kosztów dojazdu dziecka z miejsca zamieszkania (Gniezno) do szkoły i powrotu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gniezna wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że nie posiada w sprawie zdolności sądowej.
Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższego stanowiska, wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w Gnieźnie znajdują się dwa specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zajmujące się kształceniem dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone, w tym niepełnosprawność umysłową w stopniu umiarkowanym, tj.: Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr 1 przy ul. Żwirki i Wigury 27 oraz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr 2 przy ul. Powstańców Wielkopolskich 16.
Podniósł, że przeanalizował złożony wniosek o zwrot kosztów dowozu ucznia do szkoły w kontekście dwóch elementów składających się na bliskość w rozumieniu Prawa oświatowego. Element położenia geograficznego, tj. odległość szkoły od miejsca zamieszkania ucznia oraz element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Wskazał, że bliższe miejscu zamieszkania ucznia są ośrodki w Gnieźnie, które znajdują się w odległości odpowiednio 3,8 km i 2,7 km. Droga do ośrodka w K. jest kilkakrotnie dłuższa i wynosi około 17 km. Nadto Prezydent w toku postępowania wyjaśniającego zwrócił się pismami z 6 marca 2020 r. do dyrektorów ośrodków w Gnieźnie z prośbą o udzielenie informacji czy są w stanie przyjąć ucznia i wypełnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Do korespondencji skierowanej do dyrektorów placówek Prezydent dołączył zanonimizowane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 11 marca 2020 r. Dyrektor SOSW Nr 1 w Gnieźnie podał, że ośrodek "może w pełni zrealizować wszystkie zalecenia wskazane w orzeczeniach dziesięciu spośród siedemnastu przypadków dzieci". Jednocześnie wyjaśnił, że nie ma możliwości przyjęcia i zrealizowania zaleceń zawartych w orzeczeniach nr 6,12-17 z uwagi na brak zapisu w orzeczeniu o niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym lub głębokim, co jest warunkiem edukacji w ośrodku. Dyrektor SOSW Nr 2 w Gnieźnie pismem z 16 marca 2020 r. odpowiedział, że: "jest w stanie przyjąć dzieci oraz wypełnić zalecenia wskazane w orzeczeniach oznaczonych nr 2, 3, 6-17". Natomiast w stosunku do orzeczeń nr 1, 4 i 5, z uwagi na wskazane niepełnosprawności, nie ma możliwości przyjęcia dzieci do ośrodka. Z powyższego wynika więc, że zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dla ucznia (nr 8) mogą zostać zrealizowane w obu ośrodkach Gnieźnie.
Organ wskazał również, że w odpowiedzi na zapytanie Dyrektora Wydziału Edukacji UM w Gnieźnie z 8 listopada 2019 r., dotyczące możliwości przyjęcia i wypełnienia zaleceń wskazanych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, dyrektorzy ośrodków z Gniezna zapewnili, że są w stanie przyjąć i wykonać wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniach. Przesłane wiadomości zawierały ponadto szczegółową informację o prowadzonych w każdym z ośrodków zajęciach terapeutycznych. Zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że spośród trzech ośrodków specjalnych prowadzonych przez ten sam podmiot, tylko ośrodek w K. jest w stanie spełnić zalecenia wynikające z posiadanych orzeczeń.
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji skarżąca podniosła, że informacje Prezydenta uzyskane od dyrektorów szkół w Gnieźnie są lakoniczne i nie wynika z nich, aby wymogi wynikające z orzeczenia faktycznie zostały spełnione. Jej zdaniem informacje dotyczące liczby godzin pomocy psychologiczno-pedagogicznej przedstawione przez dyrektorów szkół są ogólnikowe. Zwróciła uwagę na tabelę z ośrodka Nr 2 (k. 42), w którym wskazuje się na brak arkuszu godzin przeznaczonych na zajęcia pomocy psychologiczno-pedagogicznej.
Organ zaś podniósł, że dyrektorzy zapoznali się z orzeczeniem F. O. i jako organ kompetentny, znając jego treść stwierdzili, że może on zostać przyjęty do obydwu szkół w Gnieźnie. Wskazał, że zarzuty skarżącej dotyczące informacji zawartych w tabeli dotyczą tylko jednej szkoły, a tymczasem gotowość przyjęcia dziecka zadeklarowały dwie szkoły w Gnieźnie. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że nie jest mu wiadome dlaczego Starosta, jako organ prowadzący zarówno ośrodki w Gnieźnie, jak i ośrodek w K. zadecydował o skierowaniu F. O. do ośrodka w K..
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na wstępie, że spośród 15 skarg wniesionych przez rodziców dzieci, które dowożone są do ośrodka w K., część została prawomocnie oddalona (wyroki o sygn. akt IV SA/Po 647/20, sygn. IV SA/Po 650/20, sygn. IV SA/Po 641/20, sygn. IV SA/Po 642/20, sygn. IV SA/Po 642/20), w części z nich zapadły wyroki uchylające, które pozostają nieprawomocne (wyroki o sygn. II SA/Po 396/20 oraz o sygn. II SA/Po 400/20). Spośród ww. prawomocnych wyroków oddalających skargi pisemne uzasadnienie sporządzono tylko w jednym z nich (o sygn. IV SA/Po 642/20), a analiza zaprezentowanych w tym orzeczeniu motywów rozstrzygnięcia wskazuje, że stan faktyczny tej sprawy oraz sprawy F. O. nie są tożsame. Nieprawomocny pozostaje również jeden wyrok oddalający skargę - o sygn. II SA/Po 397/20. Analiza treści uzasadnienia w tej sprawie wskazuje, że dotyczyła ona dziecka, u którego nie zdiagnozowano autyzmu, co również czyni stan faktyczny tej sprawy oraz sprawy F. O. odmiennymi, a rozpoznając sprawę, sąd winien mieć na uwadze konkretne okoliczności danej sprawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej czynności jest przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Zgodnie z owym przepisem obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.
Zdaniem tego Sądu w rozpoznawanej sprawie z powołanego w piśmie z [...] marca 2020 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że u F. O. zdiagnozowano autyzm (niepełnosprawność sprzężona z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym i z autyzmem). Aktualna diagnoza psychologiczno-pedagogiczna wskazuje na "deficyty rozwojowe oraz brak kontaktu werbalnego", które "stanowią istotne ograniczenie w środowisku kształcenia i wychowania". Zespół orzekający zalecił "zachowanie (...) stałości działań (np. zajmowanie tej samej ławki lub stolika podczas zajęć)". "Z powodu trudności adaptacyjnych i występowania niepokoju w nieznanej dla siebie sytuacji" zalecono udzielanie dodatkowej pomocy i wsparcia (k.13). Wskazano, że najkorzystniejszą formą kształcenia dla F. jest kształcenie specjalne dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością sprzężoną – niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym i autyzmem realizowane przez niego najkorzystniej w szkole specjalnej w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym.
Skarżąca w oparciu o powyższą opinię domaga się zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia z miejsca zamieszkania do SOSW w K.. Jej zdaniem ośrodek w K. specjalizuje się w wychowaniu i edukacji dzieci i młodzieży z zaburzeniem autystycznym. Jest to jedyna placówka w najbliższej okolicy miejsca zamieszkania dziecka skarżącej, która zapewnia wsparcie dla dzieci autystycznych. Z kolei w ocenie organu wniosek skarżącej jest nieuzasadniony. Organ zwrócił uwagę, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr 1 w Gnieźnie oraz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr 2 w Gnieźnie gwarantują przyjęcie dziecka skarżącej. Placówki te są przygotowane do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego na każdym etapie edukacyjnym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawione stanowisko Prezydenta Miasta Gniezna wydane zostało bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie, w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić ww. zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu.
W ocenie tego Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie dowiódł, że wskazana przez niego placówka w Gnieźnie była "szkołą najbliższą" w rozumieniu ww. przepisu. Sąd podkreślił, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w K. jest jednym z trzech ośrodków wychowawczych nominalnie przystosowanych do edukacji dzieci autystycznych w obrębie powiatu gnieźnieńskiego. Na podstawie art. 127 ust. 13 Prawa oświatowego, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności. Orzeczenie zespołu orzekającego działającego w poradni publicznej obliguje właściwego starostę do zapewnienia dziecku odpowiedniej formy kształcenia. Ustawodawca nie wyjaśnił, jaka forma jest odpowiednia. Jest jednak oczywiste, że powinna ona być zgodna z treścią wydanego orzeczenia. Starosta nie jest przy tym związany treścią żądania rodziców. Starosta lub jednostka samorządu terytorialnego powinny zapewnić "odpowiednią formę kształcenia" dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, tzn. taką, która jest zgodna z treścią tego orzeczenia, a nie kierować do konkretnej szkoły wskazanej przez rodziców we wniosku. Chodzi tu o związanie jednostki samorządu treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że M. O. przedstawiła wydane przez Starostę Gnieźnieńskiego skierowanie z 23 sierpnia 2019 r. kierujące F. O. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K..
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z woli ustawodawcy organem zobowiązanym do zapewnienia dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego "odpowiedniej formy kształcenia" jest starosta. Starosta jest zobowiązany zapewnić dziecku posiadającemu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego "odpowiednią formę kształcenia, tzn. taką, która jest zgodna z treścią orzeczenia". Bezspornie Starosta Gnieźnieński, działając na podstawie art. 127 ust. 13 Prawa oświatowego, skierował F. O. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K.. Jak podniósł sam Prezydenta Miasta Gniezna, Starosta Gnieźnieński jest organem prowadzącym zarówno Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w K., jak i Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr 1 Gnieźnie oraz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy nr 2 Gnieźnie. Skoro zatem Starosta Gnieźnieński, prowadzący trzy placówki specjalne, niezwiązany wnioskiem rodziców, po zapoznaniu się z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego F. O., skierował dziecko do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K., to należało ustalić dlaczego organ ten, realizując swoje ustawowe kompetencje, ocenił, że odpowiednią dla F. formę kształcenia zapewni właśnie ośrodek w K., a nie zlokalizowane bliżej jego miejsca zamieszkania ośrodki w Gnieźnie. Kwestii tej w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wyjaśniono. Sąd ten dodał, że choć rozstrzygnięcie Starosty pozostaje poza sądową kontrolą sprawowaną w niniejszej sprawie, to brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji powoduje, że na Prezydencie Miasta Gniezna ciążył obowiązek starannej analizy wszystkich istotnych okoliczności przemawiających za uznaniem czy najbliższą szkołą - w rozumieniu wskazanego przepisu - jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w K., czy też któryś z ośrodków położonych w Gnieźnie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że naruszono w niej art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prezydent Miasta Gniezna wskazał, że ośrodki w Gnieźnie "gwarantują przyjęcie" F. O. oraz, że "szkoły te są przygotowane do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego na każdym etapie edukacyjnym" (k. 63). Uwadze organu umknęło jednak, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla F. O. zawiera konkretne zalecenia dotyczące konkretnie tego chłopca i zaleca: "zachowanie (...) stałości działań (np. zajmowanie tej samej ławki lub stolika podczas zajęć)". "Z powodu trudności adaptacyjnych i występowania niepokoju w nieznanej dla siebie sytuacji" udzielanie dodatkowej pomocy i wsparcia (k. 13 i 13 v.). W skardze wskazano, że F. O. "trafił do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K." (s. 3 skargi). Prowadzi to do wniosku, że już sama potrzeba zmiany znanego F. otoczenia (ośrodka i osób z nim pracujących, schematu działań) może skutkować tym, że zalecenia zawarte w orzeczeniu z 30 sierpnia 2019 r. będą urzeczywistniane ale w mniejszym stopniu niż w znanym już F. otoczeniu w K., co prowadzi do wniosku, że to SOSW w K. będzie szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. W okolicznościach sprawy nie zbadano, co przesądziło o skierowaniu F. przez Starostę Gnieźnieńskiego do ośrodka w K..
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając wniosek Prezydent Miasta Gniezna będzie zobligowany nie tylko ustalić, czym Starosta uzasadnia swoją decyzję w tym zakresie ale będzie musiał również ustalić czy aktualnie F. O. uczęszcza do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K. i uwzględnić zalecenia zawarte orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, obejmujące m.in. "zachowanie (...) stałości działań (np. zajmowanie tej samej ławki lub stolika podczas zajęć)". Uwzględnić, że "z powodu trudności adaptacyjnych i występowania niepokoju w nieznanej dla siebie sytuacji" zalecono udzielanie dodatkowej pomocy i wsparcia. Ww. elementy są bowiem kluczowe z uwagi na rodzaj niepełnosprawności F., a "szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić zalecenia zawarte w orzeczeniu, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest w sprawie dowodów, że ośrodki, na które wskazuje Prezydent Miasta Gniezna, stanowią szkołę najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Tym samym zaskarżona czynność narusza ww. przepis. W tej sytuacji Sąd ten na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną czynność (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Gniezna reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię polegającą na wzięciu pod uwagę zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego obejmujących m.in. "utrzymywanie stałości otoczenia i przewidywalności otoczenia" i w konsekwencji przyjęcie, że szkołą najbliższą jest SOSW w K., podczas gdy przesłanką uznania szkoły za szkołę najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy jest posiadanie przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności i warunki te posiadają szkoły gnieźnieńskie, które są również bliższe w aspekcie geograficznym;
- naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe na skutek błędnego przyjęcia, że doszło do pominięcia przez organ zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji tego do braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku (pozwalających na ustalenie czy ośrodki gnieźnieńskie stanowią szkołę najbliższą) i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności, w sytuacji gdy ustalenia faktyczne dawały podstawę do zastosowania tego przepisu i oddalenia skargi.
W uzasadnieniu organ rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że postępowanie o uznanie uprawnienia małoletniego dziecka do bezpłatnego transportu do SOSW w K. oraz o uznanie obowiązku Prezydenta do zapewnienia małoletniemu transportu do SOSW nie toczy się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z czym nie można zgodzić się ze zobowiązaniem nałożonym przez Sąd pierwszej instancji do ustalenia, czym Starosta (organ prowadzący) uzasadnił decyzję o skierowaniu dziecka skarżącej do SOSW w K.. Organ zarzucił, że to Sąd winien zbadać czy gnieźnieńskie placówki są szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego, tj. czy spełniają one zarówno warunek odległości geograficznej od miejsca zamieszkania dziecka, jak i warunek możliwości urzeczywistnienia zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, albowiem właśnie taka jest prawidłowa wykładnia art. 39 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy.
Organ zwrócił uwagę, że SOSW Nr 1 i Nr 2 w Gnieźnie są placówkami bliższymi w sensie geograficznym. Zgodnie zaś z oświadczeniem Dyrektorów tych ośrodków, którzy przeanalizowali orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, placówki te są w stanie przyjąć dziecko skarżącej oraz umożliwiają realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Placówki gnieźnieńskie spełniają zatem przesłanki pozwalające je uznać za szkoły najbliższe.
Podniósł, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w SOSW Nr 1 i Nr 2 w Gnieźnie istnieją warunki do realizacji wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Fakt skierowania dziecka skarżącej przez Starostę do placówki w K. nie ma znaczenia przy ustalaniu, która szkoła jest szkołą najbliższą, albowiem oceny tej dokonuje się wyłącznie poprzez pryzmat oceny bliskości w sensie geograficznym oraz poprzez ustalenie czy dana placówka jest w stanie spełnić wymogi określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że w sześciu sprawach o identycznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi rodziców na czynność Prezydenta Miasta Gniezna z [...] marca 2020 r. w przedmiocie dowozu dziecka, uznając, że czynność podjęta przez organ była w pełni prawidłowa i odpowiadała przepisom prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; wyrok dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14; cbois). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi. Zauważyć bowiem należy, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, do czego doszło w wyniku nieprawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy. W ramach uzasadnienia tego zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie koncentruje się na okolicznościach faktycznych sprawy, które miałyby przemawiać za tym, że SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy, co w istocie oznacza, że Prezydent Miasta Gniezna kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W związku z powyższym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 717/12 i z 4 lipca 2013 r., sygn. I GSK 934/12; cbois). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1171/12; cbois). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2747/12 i z 6 marca 2013 r., sygn. II GSK 2327/11; cbois). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd pierwszej instancji oraz organy dokonały błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. II GSK 2391/11; cbois). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. I FSK 1092/12, z 1 grudnia 2010 r., sygn. II FSK 1506/09, z 11 października 2012 r., sygn. I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r., sygn. I FSK 2071/09; cbois).
W konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.
Ubocznie należy wyjaśnić stronie skarżącej kasacyjnie, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Gd 897/18; cbois). Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1961/14; cbois).
W niniejszej sprawie ustalono, że z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika, iż u syna skarżącej zdiagnozowano niepełnosprawność sprzężoną – niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym i autyzm. Wobec powyższego zespół orzekający zalecił kształcenie specjalne dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością sprzężoną - niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym i autyzmem realizowane najkorzystniej dla dziecka w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Zespół wskazał również, że orzeczona forma kształcenia może być realizowana również w szkole ogólnodostępnej w oddziale specjalnym. Zespół zalecił zajęcia rewalidacyjne, pomoc psychologiczno-pedagogiczną w formie zajęć logopedycznych, zajęć rozwijających kompetencje emocjonalno-społeczne, porad i konsultacji dla rodziców. Ponadto z uwagi na całościowe zaburzenia rozwoju, Zespół zalecił realizację wybranych zajęć edukacyjnych w formie indywidualnej lub w małej grupie.
Prawidłowo, mając na względzie z jednej strony przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, z drugiej zaś ww. Orzeczenie zespołu orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej i przedstawione przez organ stanowisko Dyrektorów SOSW Nr 1 i Nr 2 w Gnieźnie możliwości zapewnienia synowi skarżącej kształcenia specjalistycznego określonego w ww. Orzeczeniu, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wykazał, by wskazane przez niego placówki w Gnieźnie były "szkołą najbliższą" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Ustaleń poczynionych w sprawie w powyższym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie za pomocą naruszenia określonych przepisów postępowania. W tej sytuacji należało uznać za podstawę faktyczną orzekania stan faktyczny ustalony w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, a stan ten dowiódł, że brak było w sprawie dowodów, że ośrodki, na które wskazuje Prezydent Miasta Gniezna pozwalają zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, tzn. prowadzić kształcenie specjalne dla dziecka z niepełnosprawnością sprzężoną - intelektualną w stopniu umiarkowanym i autyzmem w formach szczegółowo wymienionych w orzeczeniu.
W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.