III OSK 3901/21

III OSK 3901/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 517/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 § 1 pkt 6 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W.-K. sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wr 517/19 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję P.W.-K. sp. z o.o. w C. z dnia [..] listopada 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wr 517/19 uchylił zaskarżoną przez K.N. decyzję P.W.-K. sp. z o.o. w C. z dnia [..] listopada 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K.N. wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. wystąpił do P.W.-K. sp. z o.o. o udostępnienie informacji:
I. Jakie funkcjonują rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo-księgowe, zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków, należności?
1a. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej?
1b. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Należy przesłać stosowne umowy (wraz załącznikami i specyfikacją), faktury i protokoły zdawczo-odbiorcze?
2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?
3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania
zestawienia, eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport
ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzanie zestawienia, eksportu ze zbioru?
4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?
5. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór?
6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? Należy przesłać ich kopie.
7. Czy zaplanowana jest publikacja zbioru?
II. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytania z punktu I - na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów?
Pismem z dnia 24 października 2019 r. Spółka zwróciła się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji.
W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia 26 października 2019 r. wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia.
Decyzją z dnia [..] listopada 2019 r., nr [..] Spółka odmówiła udostępnienia w całości informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 7 października 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wyjaśniła, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (pod względem ilościowym, jak i zebrania stosownych informacji). Złożony wniosek jest bardzo obszerny i składa się z wielu punktów, podpunktów, pytań i żądań zależnych. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania wielu pracowników Spółki oraz znacznego nakładu czasowego, co mogłoby zdezorganizować pracę spółki i wykonywanie podstawowych zadań. Rozpoznanie wniosku wymagałoby przetworzenia wielu informacji, odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego, osobowego i organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji. Według organu wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego. Ponadto organ zaznaczył, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ informacja o rejestrach i ewidencjach jest informacją publiczną prostą oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy albowiem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej.
W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, czy wnioskowane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, rozważenie czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Sądu, konkretnych rozważań w powyższym zakresie zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ zobligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, ilość pozycji z tych rejestrów i ewidencji niezbędnych do przeanalizowania, wskazanie dostępnych zasobów kadrowych i technicznych. Powołanie się jedynie na obszerność wniosku i ogólne wskazanie na konieczność zaangażowania wielu pracowników, na znaczny nakład czasowy czy konieczne działania intelektualne i organizacyjne nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, a więc naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd zaskarżoną decyzję uchylił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło P.W.-K. Sp. z o.o. z siedzibą w C.. - obecnie Z.U.K.iT.P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku i "wydanie orzeczenia zgodnego z prawem", zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. (w zw. z art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej) poprzez błędne wskazanie, iż decyzja (uzasadnienie decyzji) nie przedstawia czynności, przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, czynności wskazujących, iż udostępnienie żądanych danych wymaga stosownego ich przetworzenia, anonimizacji - w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji PWK sp. z o.o. wskazało te czynności, tj. stosownego przetworzenia wielu informacji – odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko Sądu, że w decyzji nie wyjaśniono kwestii związanej z przetworzeniem informacji. W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała bowiem, jakie czynności musi wykonać, aby udostępnić wnioskodawcy żądane dane. Nie jest rolą organu, aby w uzasadnieniu dokładnie wymieniać te czynności bądź aby badać, ile czasu zajmie ich wykonanie. Pytania mają charakter zależny, wielowątkowy - właściwe udzielenie i na nie odpowiedzi wymagało zaangażowania wielu pracowników podmiotu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W reakcji na zarządzenie Zastępcy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2021 r., K.N. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Pełnomocnik organu pismem z dnia 7 stycznia 2022 r. wyraził sprzeciw wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne.
Zarządzeniem z dnia 7 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).
Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzut wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w oparciu o art. 174 "par. 2" (winno być pkt 2 – przyp. NSA) p.p.s.a. zarzucając Sądowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16, art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upatrując naruszenia tych przepisów w błędnym wskazaniu, że uzasadnienie decyzji nie przedstawia czynności, przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, czynności wskazujących, iż udostępnienie żądanych danych wymaga stosownego ich przetworzenia, anonimizacji.
W odniesieniu do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na jego nieprecyzyjność. W ramach tego zarzutu, w powiązaniu z przepisami k.p.a. powołano przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p., tj. art. 16 i art. 17, nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej, z którą autor skargi kasacyjnej wiąże istotę postawionego zarzutu. Tymczasem oba wskazane przepisy u.d.i.p. składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych ustępów, a nawet punktów (art. 16 ust. 2). Przypomnieć zatem należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.
Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej i jej wskazane wyżej uchybienia. Uchybienia konstrukcyjne skargi kasacyjnej dotyczyły także sformułowanego wniosku, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wnosząc o uchylenie wyroku w całości strona skarżąca kasacyjnie domagała się "wydania orzeczenia zgodnego z prawem". Wniosek ten Naczelny Sąd Administracyjny odczytał jako wniosek o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a więc wniosek o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w wyniku jej rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając powyższe uwagi ogólne dokonał próby rekonstrukcji zarzutu na podstawie zawartego w petitum wyjaśnienia zarzutu wspartego we fragmentach uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdzie wskazano, że: "skarżąca kasacyjnie nie może zgodzić się ze wskazaniem Sądu I instancji, iż w decyzji nie wyjaśniono, nie wskazano czynności, kwestii związanej z przetworzeniem informacji" oraz że "nie jest rolą organu, aby w uzasadnieniu dokładnie wymieniać te czynności, aby badać ile czasu zajmie ich wykonanie. Nie jest rolą organu precyzyjnie określać przedmiotowe czynności".
Szczątkowe w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie polemizuje ze stanowiskiem Sądu, który wskazał, że "Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. (...) Oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, ilość pozycji z tych rejestrów i ewidencji niezbędnych do przeanalizowania, dostępne zasoby kadrowe i techniczne." Podkreślić także trzeba, że Sąd zauważył, że w podstawie prawnej decyzji powołano także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyjaśniając w uzasadnieniu jego zastosowania jako podstawy wydania decyzji odmownej.
Zakwestionowanie powyższego stanowiska Sądu, który uznał, że wydana decyzja posiada wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych uzasadnienie nie mogło sprowadzać się do gołosłownego stwierdzenia, że "nie jest rolą organu, aby w uzasadnieniu dokładnie wymieniać te czynności, aby badać, ile czasu zajmie ich wykonanie". Także bezpośrednie powtórzenie w skardze kasacyjnej fragmentu treści decyzji, w której organ wskazał, że "udzielenie na nie (odpowiedzi – przyp. NSA) wymagałoby zaangażowania wielu pracowników PWK Sp. z o.o. oraz stosownego nakładu czasowego – co mogłoby dezorganizować pracę Spółki (wykonywanie podstawowych zadań). Rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji" - nie mogło skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd stanowiska. Treść decyzji została oceniona przez Sąd I instancji, który powyższe wyjaśnienia uznał za niewystarczające jako podstawę wydania decyzji odmownej. Stanowisko skarżącej kasacyjnie oparte na powtórzeniu argumentacji decyzji nie mogło być skuteczne. Uzasadnienie decyzji nie służy wyłącznie przedstawieniu motywów, które mają – w większym czy mniejszym stopniu wyjaśnić jej adresatowi przyczyny powziętego rozstrzygnięcia, ale ma także umożliwiać przeprowadzenie sądowej kontroli, a więc dokonanie oceny przyjętego rozumowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje natomiast, co słusznie ocenił Sąd I instancji, jakiejkolwiek przekonującej argumentacji, mającej usprawiedliwić brak możliwości podjęcia czynności zmierzających do przetworzenia informacji. Zwrócić uwagę także należy, że Sąd przesądził, a nie stało się to podstawą zarzutu skargi kasacyjnej, że "w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy wszystkie żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a więc dotyczą oświadczenia wiedzy odnośnie określonych faktów czy czynności organu mieszczących się w zakresie wykonywania zadań publicznych. Organ winien też mieć na uwadze, że wiadomości o charakterze technicznym nie są nośnikiem informacji publicznej, a wniosek powinien dotyczyć informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu organu. Informacji publicznej nie stanowią plany i zamierzenia danego podmiotu. Zwrócić należy uwagę, iż rozważania te powinny być poczynione odrębnie co do każdego z pytań, gdyż dotyczą one zróżnicowanych zagadnień. (...) w przypadku uznania, że żądane informacje dotyczą informacji publicznej, organ winien rozważyć, czy informacje te mają charakter informacji publicznej przetworzonej". Co więcej, skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Także ta okoliczność stanowiła o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, skoro jej uzasadnienie nie zawierało wyjaśnień w zakresie tej podstawy prawnej. W świetle argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji brak zatem podstaw do stwierdzenia, że Sąd ten wadliwie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Z powołanych wyżej względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były skuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną oddalił.