III OSK 3899/21

III OSK 3899/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 207/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-05-29
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 w zw. z art. 16. art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 207/19 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Administracji i Bibliotek Uniwersytetu [...], Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" przy Uniwersytecie [...] i Komisji Zakładowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza przy Uniwersytecie [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla punkt I zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim stwierdzono, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 4 ppkt 1 wniosku skarżących z 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; III. odstępuje od zasądzenia od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 207/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Administracji i Bibliotek Uniwersytetu [...], Zakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" przy Uniwersytecie [...] i Komisji Zakładowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza przy Uniwersytecie [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] (dalej: "Rektor" lub "Organ") w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – stwierdził bezczynność Rektora w rozpoznaniu wniosku Skarżących z 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 i pkt 4 ppkt 1 (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); zobowiązał Rektora do załatwienia wniosku Skarżących w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku); oddalił dalej idącą skargę (pkt IV wyroku); zasądził od Rektora na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Administracji i Bibliotek Uniwersytetu [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z 16 lipca 2019 r. adresowanym do Rektora, Związek Zawodowy Pracowników Administracji i Bibliotek Uniwersytetu [...], Zakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" przy Uniwersytecie [...], Związek Zawodowy Nauczycieli Akademickich Uniwersytetu [...], Komisja Zakładowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza przy Uniwersytecie [...] (dalej: "Skarżący"), zwrócili się – m. in. - z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
- pkt 3 wniosku: "kompletnych danych o indywidualnych wynagrodzeniach wszystkich pracowników Uniwersytetu [...] i czynnikach, które wpływają na wynagrodzenia (...) przy czym w odniesieniu do każdego z pracowników dane te powinny uwzględniać następujące informacje: A. nazwa wydziału, jednostki pozawydziałowej, administracyjnej lub ogólnouczelnianej; B. imię i nazwisko pracownika (tylko w przypadku nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych; w przypadku pozostałych osób należy podać zanonimizowane dane); C. stanowisko; D. funkcja (w przypadku osób funkcyjnych); E. staż pracy (w latach); F. uposażenie zasadnicze; G. dodatek stażowy; H. dodatek funkcyjny; I. premia regulaminowa",
- pkt 4 wniosku: "1. kopii wszystkich decyzji, przyznających dotacje w latach 2016-2018; 2. kopii wszystkich decyzji, przyznających subwencję podstawową oraz inne środki w roku 2019; 3. kopii listu intencyjnego, określającego ilość, wartość oraz warunki wykorzystania obligacji; 4. szczegółowego planu remontów i inwestycji w latach 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020, ze wskazanymi źródłami ich finansowania."
Skarżący zaznaczyli, że w zakresie pkt 3 przedmiotowego wniosku domagają się udostępnienia informacji w formie tabeli Excel lub PDF.
W odpowiedzi na wniosek Rektor pismem z 30 lipca 2019 r. przekazał dokumenty, o których mowa w punkcie 4 wniosku. W odniesieniu do pozostałych informacji objętych wnioskiem stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do udostępnienia wskazanych w nim danych o indywidualnych wynagrodzeniach pracowników Uniwersytetu, które miałyby obejmować imię i nazwisko nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych. Uprawnienie do pozyskania takich danych nie wynika z przepisów szczególnych w stosunku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych, a zwłaszcza ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Natomiast informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.
Pismem z 9 sierpnia 2019 r. Skarżący wezwali Rektora do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując jako podstawę prawną ich wniosku ustawę o dostępnie do informacji publicznej i domagając się udostępnienia danych, o których mowa w pkt 3 wniosku oraz kopii wszystkich decyzji dotyczących przyznanych dotacji.
Rektor w piśmie z 23 sierpnia 2019 r., podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
We wniesionej do WSA skardze na bezczynność Rektora, Skarżący wnieśli o zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku z 16 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 sierpnia 2019 r., a także o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Postanowieniem z 7 stycznia 2020 r. WSA odrzucił skargę Związku Zawodowego Nauczycieli Akademickich Uniwersytetu [...], z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że wynagrodzenia osób zatrudnionych w publicznych uczelniach finansowane są ze środków publicznych. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 oraz orzeczenia sądów administracyjnych WSA uznał, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie WSA nie ulega również wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. W konsekwencji WSA uznał, że Rektor z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówił Skarżącym udostępnienia wnioskowanej informacji w powyższym zakresie.
WSA zwrócił uwagę, że literalne odczytanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jednoznacznie wskazuje na to, że w istocie rzeczy dotyczy on danych i informacji o trzech kategoriach pracowników, a mianowicie: 1) grupy nauczycieli akademickich; 2) grupy pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych; 3) pozostałych osób. Tylko w odniesieniu do trzeciej z ww. grup pracowników Skarżący domagali się zanonimizowanych danych. Zarówno pierwsza, jak i druga grupa pracowników, to pracownicy pełniący funkcje publiczne, w stosunku do których - co do zasady - wyłączona jest ochrona prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, co wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trzecią z wymienionych wyżej grup stanowią pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których wskazane jest zastosowanie przepisów o ochronie prawa do prywatności. WSA stwierdził, że pod takim kątem Rektor w ogóle nie analizował przedmiotowego wniosku i nie dokonał wyodrębnienia - zgodnie z żądaniem wniosku - informacji o różnych grupach pracowników Organu.
W związku z powyższym WSA uznał, że ocena dotychczasowych działań Rektora, podjętych w celu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uzasadnia w tej części wyartykułowanie pod adresem Organu skutecznie zarzutu bezczynności. WSA stwierdził, że wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Rektor zareagował na wniosek i wystosował do Skarżących pismo z 30 lipca 2019 r., jednak w ocenie WSA, treść tego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W piśmie tym Rektor dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez Skarżących informacji wskazując, że "informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej" i nie mogą być udostępnione. WSA wskazał, że jeżeli na gruncie u.d.i.p. organizacja pracownicza jest podmiotem informacyjnie zainteresowanym, to podmiot zobowiązany w odniesieniu do żądanej w tym trybie informacji publicznej nie może powoływać się na ograniczenia wynikające z art. 28 u.z.z. Prawidłową prawną formą działania organu jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w przypadku odmowy udostępnienia takiej informacji jest forma decyzji administracyjnej, czyli działanie organu w trybie decyzyjnym, a nie w formie pisma informacyjnego. WSA podkreślił, że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.
Z tych względów WSA stwierdził, że Rektor pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących z 30 lipca 2019 r. w zakresie, o jakim mowa w pkt I wyroku, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w u.d.i.p. Dodatkowo mając na uwadze zawarty w piśmie Skarżących z 9 sierpnia 2019 r. zatytułowanym jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" zarzut w odniesieniu do pkt 4 ppkt 1 przedmiotowego wniosku, związany z nieudostępnieniem przez organ wszystkich decyzji dotyczących przyznanych dotacji i brakiem odniesienia się przez organ do tej kwestii, WSA zobowiązał Rektora do załatwienia wniosku również w tej części, albowiem postawa Organu w tym zakresie uniemożliwia weryfikację jego stanowiska. Natomiast dalej idącą skargę WSA oddalił, bowiem skarga dotyczyła bezczynności w odniesieniu do całego zakresu przedmiotowego wniosku jak i pisma z 9 sierpnia 2019 r., zaś w pozostałym zakresie Skarżący de facto nie wykazali bezczynności Organu.
W ocenie WSA stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku Skarżących nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie Rektora w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p.
Rektor wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt I, II, III i V, zarzucając:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że informacja obejmująca dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych nauczycieli akademickich oraz grupy pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych Uniwersytetu [...], stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że dane te, jako ad personam, nie stanowią informacji publicznej, zaś informację publiczną stanowią ewentualnie informacje o kwotach wydawanych na utrzymanie danego etatu lub stanowiska ze środków publicznych;
2) art. 3 ust. 1 oraz art. 140 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 85 z późn. zm., dalej "p.s.w.n") poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie i w konsekwencji błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p., polegające na pominięciu, iż Uniwersytet [...] ma prawnie zagwarantowaną autonomię działania, kwestie jawności wynagrodzeń uregulowane są w p.s.w.n., toteż wyłącznie wynagrodzenie rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne i stanowią informację publiczną, zaś informacje o indywidualnych wynagrodzeniach nauczycieli akademickich oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickim, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych, nie mogą zostać uznane za informację publiczną,
3) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 263 z późn. zm., dalej "u.z.z.") poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że informacje żądane przez związki zawodowe stanowiły informację publiczną, podczas gdy wniosek związków zawodowych nie stanowił realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, żądane informacje nie służą celom publicznym, lecz Skarżący kierują się wyłącznie prywatnym interesem, pozostając w sporze z Organem, na co wprost wskazywali w dotychczasowych pismach, toteż działania Skarżących należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej,
4) art. 1 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pracownicy niebędący nauczycielami akademickim, pełniący funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych, pełnią funkcje publiczne, podczas gdy podmioty te pełnią wyłącznie określone funkcje w ramach wewnętrznych struktur uczelni, co doprowadziło również do błędnej wykładni wskazanych przepisów polegających na przyjęciu, że wynagrodzenia tychże podmiotów również stanowią informację publiczną,
5) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Organ był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądanie Skarżących nie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji Rektor prawidłowo uznał, że nie było podstaw do wydawania decyzji, zaś właściwą formą działania Organu było poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie:
1) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i pominięcie faktu, iż żądane informacje nie służą celom publicznym, lecz Skarżący kierują się wyłącznie prywatnym interesem, pozostając w sporze z Organem, na co wprost Skarżący wskazywali w dotychczasowych pismach, co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA, że żądane informacje stanowią informację publiczną, Organ pozostaje w bezczynności oraz zobligowany jest do załatwienia wniosku Skarżących, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku Skarżących z 16 lipca 2019 r. w sytuacji, gdy informacje żądane przez Skarżących nie mieściły się w zakresie pojęcia informacji publicznej, a w konsekwencji Organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o odmowie ich udostępnienia i prawidłową formą działania było pismo informacyjne, co prowadzi do konstatacji, że Organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, a tym samym WSA naruszył wskazane przepisy uwzględniając skargę, w sytuacji, gdy winien był ją oddalić, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z ustawowymi wymogami poprzez brak dokonania szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej stanowiska Organu, a także poprzez brak wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia w zakresie uznania informacji obejmujących imię i nazwisko nauczycieli akademickich wraz z ich wynagrodzeniem stanowi informację publiczną, jak też brak uzasadnienia z jakiej przyczyny WSA uznał, że pracownicy niebędący nauczycielami akademickim, pełniący funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych, pełnią funkcje publiczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezpodstawnym uwzględnieniem skargi we wskazanym zakresie, zamiast jej oddaleniem,
4) art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy poza jej granicami, jak też pomijając fakt, że Skarżący nie zarzucili bezczynności Organu w zakresie innym, niż wskazany w punkcie 3 pisma z 16 lipca 2019 r., przedmiotem skargi były wyłącznie zagadnienia, o których mowa w punkcie 3 pisma Skarżących z 16 lipca 2019 r., nie zaś wszystkie informacje i dokumenty, o których mowa w punkcie 3 oraz 4 pisma Skarżących z 16 lipca 2019 r., co doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia bezczynności organu w zakresie pkt 4 ppkt 1 oraz zobowiązania Rektora do załatwienia wniosku Skarżących w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, podczas gdy Rektor udostępnił informację publiczną w żądanym zakresie, czego Skarżący w wywiedzionej skardze, nie kwestionowali.
Z ostrożności Rektor zarzucił ponadto naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowisko Organu z 30 lipca 2019 r. było jedynie pismem informacyjnym, podczas gdy pismo to zawierało niezbędne elementy kwalifikujące je jako decyzję administracyjną, to jest oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że organ nie wydał decyzji w sprawie i pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących z 16 lipca 2019 r.
W oparciu o powyższe zarzuty Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rektor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy Pracowników Administracji i Bibliotek Uniwersytetu [...], Zakładowej Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" przy Uniwersytecie [...] i Komisja Zakładowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza przy Uniwersytecie [...] wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 roku Rektor podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i uzupełniająco powołał kolejne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których ma wynikać, że informacja o wynagrodzeniu pracownika zidentyfikowanego z imienia i nazwiska, jako informacja ad personam, nie jest informacja publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Oparto ją na obu podstawach, wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż skarżący kasacyjnie, jako formę tego naruszenia wskazał błędną wykładnię. W takim skonfigurowaniu, wobec zakwestionowania prawidłowości rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestia naruszenia przepisów prawa procesowego ma charakter wtórny. Ustalenie wiążącej dyrektywy prawnej kształtującej treść stosunku administracyjnego w ramach rozpoznawanej sprawy determinuje zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenia dokonuje się w oparciu o przepisy procesowe.
Nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. WSA prawidłowo zrekonstruował zakres pojęcia "informacja publiczna" na potrzeby niniejszej sprawy. Nie można podzielić stanowiska Skarżącego kasacyjnie, że informacja obejmująca dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych nauczycieli akademickich oraz grupy pracowników niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych Uniwersytetu, nie są informacją publiczną, albowiem stanowią dane ad personam.
W orzecznictwie utrwalił się już oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pogląd, że informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną - por. m. in.: wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 59/14; wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną - por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14.
Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną - zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 775/10; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 1978/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok NSA z 18 maja 2021 r., III OSK 669/21; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04. Skoro informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jednocześnie przyjmuje się, że nie stanowią informacji publicznej zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli mają związek z jego życiem osobistym (w tym rodzinnym lub socjalnym). Nie istnieje zatem związek publicznoprawny między pełnioną funkcją publiczną a informacjami o tych składnikach wynagrodzenia, które wynikają ze statusu rodzinnego lub socjalnego osoby pełniącej funkcję publiczną - por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13; wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13.
Sąd orzekający w niniejszym składzie dostrzega, że w orzecznictwie wyrażany jest też pogląd odmienny, że informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. - np. w wyrokach NSA z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 i z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Jest on oparty na twierdzeniu, że informacja taka nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. Podobnie twierdzi M. Bernaczyk, w: "Dokument wewnętrzny jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa", Warszawa 2017 r., s XXV-XV,198-199. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. – zob. wyroki NSA z 12 maja 2021 r., III OSK 930/21 i z 15 grudnia 2021 r., III OSK 4266/21.
Zagadnieniem odrębnym jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawia systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Znajduje on zastosowanie wyłącznie po uprzednim ustaleniu, że wnioskowane do udostępnienia dane stanowią informację publiczną. Jeżeli informacja publiczna nie podlega udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W realiach niniejszej sprawy analiza zasadności stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest przedwczesna. Oceny poczynione w tym zakresie przez WSA wychodzą poza granice sprawy wyznaczone treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., co jednak nie stanowi uchybienia istotnego, przesądzającego o konieczności skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z kompetencji kasacyjnej. Przedmiotem skargi była bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przyjęta przez WSA ocena, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną jest wystarczająca i zarazem zakresowo kompletna do rozstrzygnięcia o zasadności skargi. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odbywa się w trybie decyzyjnym. Na gruncie niniejszej sprawy Rektor nie wydał decyzji administracyjnej i tym samym nie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Weryfikacja zastosowania tego przepisu będzie więc mogła nastąpić dopiero w razie ewentualnego wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Analogicznie należy odnieść się do ocen prawnych sformułowanych wobec informacji obejmujących dane o indywidualnych wynagrodzeniach konkretnych pracowników, niebędących nauczycielami akademickimi, pełniących funkcje kierownicze w administracji centralnej, na wydziałach, w jednostkach międzywydziałowych i ogólnouczelnianych Uniwersytetu [...]. I w tym wypadku wnioskowane dane stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, względnie, jeżeli dostęp do nich podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Rektor powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z podanych przyczyn nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p.
Wniosek dostępowy obejmował również niespersonalizowane dane o wynagrodzeniach pozostałych pracowników, niebędących nauczycielami akademickimi i niepełniących funkcji kierowniczych. Powoływanie się w stosunku do tej kategorii danych na ograniczenia wynikające z ochrony prywatności, w ogóle nie znajduje uzasadnienia.
Podsumowując tę część rozważań należało przyjąć, że WSA zasadnie ocenił, iż Rektor pozostawał w bezczynności. Nie rozpoznał bowiem w należytej formie i zakreślonym ustawowo terminie wniosku dostępowego z 16 lipca 2019 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma podstaw, by zasadnie twierdzić, że pismo z 30 lipca 2019 r. było decyzją administracyjną. Jego redakcja oraz treść dowodzą, że miało ono charakter wyłącznie informacyjny. Sformułowane w skardze kasacyjnej motywy, mające świadczyć o tym, że pismo z 30 lipca 2019 r. jest decyzją administracyjną są nieprzekonujące, albowiem zawarta w nim argumentacja zmierza do wykazania, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Brak zachowania formy decyzyjnej koreluje więc z przyjętą przez Rektora kwalifikacją wnioskowanych informacji.
Rzeczą Rektora było albo udostępnić wnioskowane informacje publiczne, albo wydać decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia. Ponieważ aktywność Rektora nie przybrała żadnej z powyższych form, skarga na bezczynność musiała zostać uwzględniona.
Z wywiedzionych powodów nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., w uzasadnieniu którego wywodzono, iż WSA poczynił wadliwe ustalenia co do charakteru wnioskowanych informacji.
Odmawiając zasadności zarzutowi błędnego zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podać trzeba, że WSA nie przesądził, iż Rektor był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał jedynie, iż jest to jedna z dopuszczalnych normatywnie alternatyw rozpoznania wniosku dostępowego, w razie gdy zachodzą podstawy do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Nie można podzielić zastrzeżeń Skarżącego kasacyjnie co do wadliwego niezastosowania art. 3 ust. 1 oraz art. 140 ust. 5 p.s.w.n. Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów "wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne." Cytowany przepis nie kształtuje normatywnego zakresu pojęcia informacji publicznej. W oparciu o jego treść nie można formułować wniosków dotyczących tego, czy informacje o wynagrodzeniach poszczególnych osób zatrudnionych w systemie szkolnictwa wyższego i nauki stanowią informację publiczną. Jak wskazuje się w doktrynie, można go natomiast analizować w kontekście podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – zob. T. Jędrzejewski [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. J. Woźnicki, Warszawa 2019, SiP Lex, art. 140 uwaga 8; J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. II, SiP Lex, art. 140, uwaga 6. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.z.z. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że uprawnienie związku zawodowego do informacji o działalności pracodawcy ogranicza się wyłącznie do informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej. Należy jednak zauważyć, iż przepisy powołanej u.z.z. stanowią lex specialis wobec uregulowań zawartych w u.d.i.p. Jak stanowi art. 28 tej ustawy pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji, ale tylko tych, które są niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Poza materią określoną w art. 28 u.z.z. zastosowanie znajduje więc ustawa o dostępie do informacji publicznej. Art. 28 ustawy o związkach zawodowych nie wyłącza zatem uprawnienia związku zawodowego do wystąpienia wobec pracodawcy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 681/13; postanowienie NSA z 3 lutego 2022 r., III OSK 147/22.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. Naruszenia powołanych przepisów Skarżący kasacyjnie upatrywał w tym, że żądając udostępnienia informacji wnioskodawcy nie kierowali się celem publicznym, lecz partykularnym, prywatnym, w związku ze sporem, jaki toczą z Rektorem. Wyeksponować należy, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jego realizacja nie jest ograniczona podmiotowo, ani uzależniona od wykazania interesu publicznego lub faktycznego – art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stąd też motywy jakimi kierowali się wnioskodawcy składając wniosek dostępowy pozostają prawnie irrelewantne. Jeżeli wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a dostęp do niej nie podlega ograniczeniu w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bądź w trybie przewidzianym przepisami szczególnymi – art. 5 ust. 1 u.d.i.p., organ powinien ją udostępnić.
WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa strukturalne wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do jego treści powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku wszystkie normatywnie wymagane elementy posiada. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA szeroko i merytorycznie odniósł się do przyjętej kwalifikacji wnioskowanych informacji, jako informacji publicznej. To, że Skarżący tej oceny nie podziela uprawnia go do podniesienia stosownych zarzutów kasacyjnych, które jednak nie mogą przyjąć formuły naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. W ramach tego zarzutu Skarżący kasacyjnie wywodził, że WSA wadliwie zobowiązał go do rozpoznania pkt 4 ppkt 1 wniosku dostępowego z 16 lipca 2019 roku, podczas gdy skarga w tym zakresie bezczynności nie zarzucała.
Odnotować należy, że pkt 4 ppkt 1 dotyczył udostępnienia "kopii wszystkich decyzji, przyznających dotacje w latach 2016-2018". Jak wynika z pisma Rektora z 30 lipca 2019 r., żądane dokumenty zostały udostępnione. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 sierpnia 2019 r. wnioskujący nie podali, jakich decyzji przyznających dotacje Rektor nie udostępnił, nie powołali się również na żadne okoliczności faktyczne, które uprawdopodabniałyby brak pełnego uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Ze stanowiska wnioskujących wynika wyłącznie, że żądali udostępnienia wszystkich kopii decyzji przyznających dotację, a nie "dowolnych" lub "wygodnych". Owszem treść wezwania do ponownego rozpatrzenia sprawy dowodzi, że wnioskujący zakładają, iż Rektor nie udostępnił wszystkich kopii decyzji dotacyjnych, niemniej przedmiotowa supozycja nie jest w żaden sposób uzasadniona i nie poddaje się weryfikacji. Jeżeli wnioskujący nie kwestionują, że Rektor udostępnił im kopie decyzji przyznających dotacje, podważają natomiast, że nie były to wszystkie kopie decyzji w tym przedmiocie, to aby wykazać zasadność skargi na bezczynność, muszą powołać się na okoliczności, z których będzie wynikał ten stan rzeczy. Na gruncie niniejszej sprawy takich okoliczności nie powołano, ani w skardze, ani w toku postępowania przed WSA, ani w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił pkt I zaskarżonego wyroku, w zakresie w jakim WSA stwierdził, że Rektor dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 4 ppkt 1 wniosku z 16 lipca 2019 r. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia od Rektora na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za takim rozstrzygnięciem przemawiał fakt, że skarga kasacyjna została częściowo uwzględniona.