III OSK 3898/21

III OSK 3898/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sikorska
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 566/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-29
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 53
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
Sentencja
Dnia 30 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 566/20 w sprawie ze skargi Z.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. nr 992700/620/950/2019-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 566/20 oddalił skargę Z.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r. nr 992700/620/950/2019-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r. nr 992700/620/950/2019-SWO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. nr 010000/620/22302/2019/CSW o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej w skrócie "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie warunki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia.
W ocenie organu, wnioskodawczyni przedmiotowe świadczenie nie może być przyznane, gdyż nie spełniła ona dwóch przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, tj. nie wykazała szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym oraz braku niezbędnych środków utrzymania.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania ustalił, że Z.J. na przestrzeni 45 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała jedynie 4 lata, 7 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego.
Wnioskodawczyni w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, jak również w dziesięcioleciu przed dniem złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, nie udokumentowała żadnego okresu ubezpieczenia. W okresie od dnia 30 sierpnia 1998 r. do dnia 18 marca 2018 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
Organ wskazał, że wprawdzie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Z przedstawionych ustaleń nie wynika, aby Z.J. w w/w okresie nie mogła podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia 4 października 2018 r. ustalił u wnioskodawczyni całkowitą niezdolność do pracy dopiero od dnia 18 marca 2018 r. do dnia 31 października 2020 r. i nie znalazł podstaw do orzeczenia niezdolności do pracy w dniu 17 maja 1997 r. W postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej jest treścią takiego orzeczenia związany (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2018r. , sygn. akt I OSK 2535/18).
Prezes ZUS podał również, iż sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2082/18). Rezygnacja z pracy zawodowej z uwagi na sprawowanie opieki nad członkiem rodziny jest dobrowolnym wyborem każdej osoby i nie może być traktowany jako przesłanka przyznania świadczenia w świetle w/w przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1610/14).
Organ ustalił, że z akt sprawy wynika, że średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni stanowi wynagrodzenie jej męża z tytułu zatrudnienia w [...] w kwocie 5.670,75 zł brutto. Z czego na osobę przypada kwota 2.835,38 zł brutto, która przekracza kwotę brutto najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto. Z.J. nie spełnia zatem jednego z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspakajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawczyni, to jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zebranie i zbadanie materiału dowodowego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Zdaniem skarżącej, spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. jest ubezpieczona, nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym, nie ma niezbędnych środków utrzymania oraz jest całkowicie niezdolna do pracy. Wskazała, że do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy sprawowała opiekę nad teściem (od dnia 26 marca 2006 r. do jego śmierci – 24 marca 2012 r.), który był inwalidą wojennym, częściowo niezdolnym do pracy w związku z działaniami wojennymi oraz trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Ponadto w okresie od dnia 10 maja 2016 r. do dnia 18 marca 2018 r. opiekowała się również teściową, której niepełnosprawność została zaliczona jako znaczna, z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, do czasu kiedy sama była do tego zdolna. W latach 1990-2018, ponad wyżej sprawowaną opieką nad teściami, kończyła szkołę średnią, mieszkała na wsi, wyszła za mąż i zajęła się wychowaniem dzieci. Od początku pełnoletniego życia, tj. początku lat 90-tych, wobec zmian gospodarczych, politycznych młodym osobom (zwłaszcza kobietom), bez wykształcenia, pochodzącym ze wsi, zdecydowanie trudniej było odnaleźć się zawodowo w nowej rzeczywistości. Zaznaczyła, że w miarę możliwości, jakie panowały na rynku pracy, podejmowała próby znalezienia zatrudnienia, poszukiwała aktywnie pracy na lokalnym rynku, była także zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nigdy nie odrzuciła żadnej oferty pracy, jednak nie dostawała jej z uwagi na fakt, że jest kobietą, ma małe dzieci lub utrudniony dojazd z jej wsi do pracodawcy. W ocenie Z.J., wbrew twierdzeniu organu, w niniejszej sprawie zaszły szczególne okoliczności, niezależne od jej woli i niezawinione, wynikające ze splotu obiektywnych okoliczności, niekiedy powiązanych z subiektywnymi, ale nie dominującymi i usprawiedliwionymi, niedające się usunąć nawet przy dołożeniu maksimum sił i staranności o kontynuowanie, czy podjęcie na nowo zatrudnienia, przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ją z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu.
Ponadto skarżąca podała, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem. Obecnie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki i specjalistycznej diety (pozajelitowe żywienie przez kroplówkę). Stwierdziła, że wskazana w zaświadczeniu o zarobkach wysokość wynagrodzenia jej męża jest nieadekwatna, gdyż umieszczono w nim, oprócz wynagrodzenia zasadniczego, które wynosi 3.020 zł netto miesięcznie, także nagrodę, premię i nadgodziny. Po odliczeniu kosztów związanych z wizytami lekarskimi i kontrolnymi oraz dietą do dyspozycji pozostaje kwota 1.700 zł, która jest przeznaczana na żywność, środki higieny osobistej i domowej, leki, a także utrzymanie samochodu niezbędnego do dojazdów do pracy męża, lekarza i szpitala. Oświadczyła, że obecnie nie ma żadnych oszczędności.
Dostarczona organowi pełna dokumentacja potwierdza powstanie trudnych do przezwyciężenia przeszkód i stanów dotyczących jej zdrowia, na które nie miała wpływu i które uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia, mimo że nie miała wówczas orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Udowodniła, że istniały obiektywne przeszkody uniemożliwiające jej podjęcie i kontynuowanie zatrudnienia, a tym samym opłacanie składek na ubezpieczenie, ponieważ nie było dla niej miejsc pracy ani ofert.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wskazał, że z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.
Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Sąd pierwszej instancji, analizując zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącą z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku.
Podał, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji powyższego pojęcia. Zaaprobował stwierdzenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, gdyż umożliwia ono zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.). Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki NSA z dnia: 7 sierpnia 2000 r., sygn. II SA 815/00; 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14 oraz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 56/15).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że Z.J. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącej, na który składa się wynagrodzenie jej męża z tytułu zatrudnienia w [...], przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1.100,00 zł brutto. Z zaświadczenia pracodawcy B.J. z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr NK.123.2019 wynika, że średnie wynagrodzenie brutto wymienionego z ostatnich 3 miesięcy, stanowiące podstawę emerytalno-rentową, wynosiło 4.759,08 zł, co daje kwotę 2.379,54 zł brutto na osobę. Skarżąca nie neguje, że dysponuje wskazaną kwotą, lecz uznaje ją za niewystarczającą w zestawieniu z wydatkami ponoszonymi na leczenie. Oznacza to, że dysponuje ona niezbędnymi środkami utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyroki NSA z dnia: 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09). Ma to jedynie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż " (...) oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10).
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ właściwie przyjął, iż po stronie Z.J. nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Powyższe skutkuje brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, to jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym. Obiektywizmu przyjętej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami.
Skoro w sytuacji skarżącej nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, to w świetle wcześniejszych wywodów i w kontekście kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. W związku z tym w sprawie nie ma większego znaczenia ustalenie, czy ziściła się także ustawowa przesłanka szczególnych okoliczności stojących na przeszkodzie w nabyciu przez nią uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie " P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z.J., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ustalił, że skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania, bowiem dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącej przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1.100 zł brutto, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku, podczas gdy organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie dokonał indywidualizacji decyzji, gdyż nie uwzględnił zwiększonych wydatków skarżącej w związku ze stanem jej zdrowia, a oparł się jedynie na najniżej kwocie świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazana w tym przepisie przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania wymaga odniesienia do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, która umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, podczas gdy sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowna przyznania świadczenia w drodze wyjątku, lecz biorą pod uwagę również konieczność ponoszenia stałych wydatków na leczenie osoby ubiegającej się o świadczenie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które dotychczas nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Szczegółowo przedstawiła ponoszone w związku z jej stanem zdrowia zwiększone wydatki, których zarówno Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i Sąd pierwszej instancji, przy ocenie spełnienia jednej z przesłanek wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – nieposiadania niezbędnych środków utrzymania nie uwzględnili. W sprawie oparto się jedynie na sztywnej kwocie najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej). W istocie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadziło się do porównania dochodu osiąganego przez męża Z.J. z kwotą najniższej emerytury, bez wzięcia pod uwagę jej trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. Mąż skarżącej ma również problemy zdrowotne, które wymagają korzystania przez niego z rehabilitacji, co wiąże się z ponoszeniem określonych kosztów.
Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że w jej ocenie spełnia także pozostałe przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uprawniające ją do otrzymania świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, sprowadzają się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że Z.J. nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, gdyż nie spełnia przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, mimo, że organ nie dokonał indywidualizacji decyzji, gdyż nie uwzględnił zwiększonych wydatków związanych z jej stanem zdrowia i oparł się jedynie na najniżej kwocie świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, która umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb osoby uprawnionej.
Z regulacji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynika, że przesłanki określone w tym przepisie, warunkujące przyznanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku, muszą być spełnione łącznie. Stosownie do treści art. 124 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na obiektywny miernik przesłanki ustawowej z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – braku niezbędnych środków utrzymania, wyjaśniając, że tę przesłankę, należy oceniać biorąc pod uwagę wyłącznie wysokość minimalnego świadczenia tego rodzaju przyznawanego w trybie zwykłym, gdyż umożliwia ono zabezpieczenie podstawowych potrzeb osoby uprawnionej. W konsekwencji przyjął, że skoro z zaświadczenia pracodawcy B.J. (męża skarżącej) z dnia 20 sierpnia 2019 r. wynika, że jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w [...] z ostatnich trzech miesięcy wynosiło 4.759,08 zł, a więc dochód na jednego członka rodziny wynosił kwotę 2.379, 54 zł i przekraczał kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym, które w dacie orzekania przez organ wynosiło 1.100,00 zł, to Z.J. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, co eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie tego stwierdzenia nie podziela, gdyż nie uwzględnia ono konieczności ponoszenia przez Z.J. stałych wydatków na leczenie w związku z jej stanem zdrowia.
Zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że jedynym wyznacznikiem nie może być mechaniczne powoływanie się przez organ i Sąd na wysokość stosownego minimalnego świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym, gdyż istotne znaczenie należy również przypisać elementom współkształtującym konkretną sytuację finansową osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. koniecznym kosztom związanym z jej utrzymaniem czy leczeniem. Niewątpliwie posłużenie się przez ustawodawcę w omawianym przepisie pojęciem niedookreślonym, a nie kryterium kwotowym, miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Kwota minimalnej emerytury czy renty, przyznawanej w trybie zwykłym, nie ma charakteru bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy zasadność przedmiotowego żądania Z.J. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 czy ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), czy też art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wprowadza określonych kwot, wykluczających możliwość przyznania osobie uprawnionej świadczenia w trybie wyjątku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę czy rentę przyznawaną w trybie zwykłym jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tych sprawach, przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania", świadczenie minimalne ma znaczenie jedynie jako swoiste kryterium odniesienia, które spełnia wyłącznie funkcję pomocniczą.
W okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy brak jest zatem podstawy do tego, aby odmówić Z.J. wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku tylko z tego powodu, że dochód na jedną osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, bez uwzględnienia faktu ponoszenia przez nią – w związku z jej stanem zdrowia – zwiększonych wydatków. Ubóstwo jest zjawiskiem społecznym polegającym na braku dostatecznych środków materialnych do zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny i jest zależne od wielu czynników. W związku z tym kwota minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może stanowić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku dotyczącego świadczenia w drodze wyjątku.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając przesłankę nieposiadania przez Z.J. niezbędnych kosztów utrzymania, nie uwzględnił faktu, że jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy, z orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymagającą konieczności pomocy w samodzielnej egzystencji, wymagającą całodobowej opieki i specjalistycznej diety (pozajelitowe żywienie przez kroplówkę przez ok. 20 godzin dziennie, co wymaga obecności osoby, która w razie komplikacji mogłaby zareagować). Koszt zatrudnienia opiekunki (płaca i składki ZUS) wynosi prawie połowę pensji B.J. Niezbędne jest także ponoszenie przez nią kosztów specjalnej diety i stałych wizyt lekarskich poza miejscem zamieszkania. Z.J. podała, że po odliczeniu kosztów związanych z wizytami lekarskimi i kontrolnymi oraz dietą do dyspozycji pozostaje kwota 1.700 zł, która jest przeznaczana na żywność, środki higieny osobistej i domowej, leki, a także utrzymanie samochodu niezbędnego do dojazdów do pracy męża, lekarza i szpitala. Nie posiada także żadnych oszczędności.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe rozważania potwierdzają zasadność zarzutów skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni podaną ocenę prawną i po raz kolejny dokona kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który rozpoznaje wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.