III OSK 3885/21

III OSK 3885/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 160/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/20 w sprawie ze skargi R. M. na przewlekłość Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 września 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 160/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. na przewlekłość Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącej R. M. z dnia 28 listopada 2018 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 28 listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła do Komendanta Głównego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) wniosła o ponowne naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie ze wskazanym wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa oraz o zarządzenie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą należną a faktycznie wypłaconą. Pismem z 7 marca 2019 r. Dyrektor Finansów Komendy Głównej Policji zawiadomił skarżącą, że wobec braku unormowań prawnych w zakresie ustalenia konkretnego "czynnika mnożenia" za dzień niewykorzystanego urlopu dla funkcjonariuszy Policji, rozpatrzenie jej wniosku nastąpi niezwłocznie po zmianie przepisów w tym zakresie. W dniu 31 grudnia 2019 r. skarżącą wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy administracyjnej o wypłatę wyrównania ekwiwalentu.
W skardze na przewlekłość skierowanej do WSA skarżąca wniosła o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do niezwłocznego rozpatrzenia jej wniosku, zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania przysługującego jej uprawnienia oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że strona posiada możliwość skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania, jeśli powołuje się na istnienie własnego indywidualnego interesu prawnego. Błędny jest przy tym pogląd, że brak odpowiedniej normy prawnej pozwalającej na realizację żądania skarżącej uniemożliwiał załatwienie sprawy. Wskazano, że w przywołanym przez skarżącą wyroku TK uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm., dalej jako: u.o.P.), w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zatem obowiązkiem organu było załatwienie wniosku skarżącej w sposób procesowy, zgodny z procedurą przyjętą w k.p.a., a skarżony organ nie podejmował żadnych czynności procesowych oraz nie odpowiedział merytorycznie na wniosek skarżącej, pozostając prawdopodobnie w błędnym przekonaniu, że pisemna informacja załatwiła sprawę w odpowiedniej formie. Wskazano, że na skutek wyroku TK art. 115a u.o.P. utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku TK, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jest to jednak wyrok zakresowy, a więc art. 115a u.o.P. obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop. W ocenie WSA oznacza to, że organ orzekający na podstawie art. 115a u.o.P. powinien zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nie może powstrzymywać się z rozpoznaniem sprawy zawisłej na tle tego unormowania do czasu podjęcia przez ustawodawcę odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej. Tym samym - w przypadku uznania zasadności żądania skarżącej - obowiązkiem organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.P., interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W związku z tym WSA uznał, że organ pozostaje w przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku skarżącej i zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie WSA przyjął, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie z błędnej interpretacji przepisów, czego wyrazem była treść kierowanej do skarżącej pism procesowych w sprawie i dlatego nie zaistniały podstawy do przypisania jego zachowaniu cech rażącego naruszenia prawa.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę, które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu;
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez: wyjście poza granice sprawy, w tym skargi strony na bezczynność Komendanta Głównego Policji i de facto rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie mimo niezastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a.; błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy, natomiast ewentualne trudności w prawidłowym wyliczeniu ekwiwalentu nie powinny stanowić przeszkody do załatwienia sprawy i wydania odpowiedniego aktu, gdyż pojęcie ekwiwalentu urlopowego od wielu lat funkcjonuje nie tylko na gruncie przepisów o wynagrodzeniu policjantów, ale i na gruncie prawa pracy, co może być pomocne przy ustaleniu prawidłowego mnożnika służącego jego naliczaniu, mimo że wskutek wyeliminowania części art. 115a u.o.P. z porządku prawnego i zaniechania legislacyjnego, które nadal trwało i w dniu wydania kwestionowanego wyroku brak było podstawy prawnej do działania przez organ; stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a u.o.P. w związku z art. 190 ust. 1 i 4 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. nie dawał podstaw do orzekania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP reguła nie umożliwiała zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istniały w obrocie prawnym, a proponowane rozwiązania obowiązujące w prawie pracy, nie mogły i nie mogą mieć zastosowania do policjantów; bezpodstawne przyjęcie, że w dniu wdania kwestionowanego wyroku istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń, a zaniechanie ustawodawcy nie niweczyło uprawnienia do merytorycznego rozpoznania żądania strony, a zatem że organ był uprawniony wbrew zapisom art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. do odwołania się wprost do stanowiska TK; bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie wyroku TK stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaniechanie legislacyjne ustawodawcy nie należy do przyczyn niezależnych od organu wyłączających możliwość przyjęcia, że termin na rozpatrzenie wniosku strony, określony w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., nie został w niniejszej sprawie dochowany, a organ pozostawał w bezczynności;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy kwestii, że prawo pracy nie ma zastosowania do policjantów, bowiem stosunek służby jest regulowany przepisami pragmatyki służbowej, co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia;
- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej wysokości niż wypłacona jest roszczeniem cywilnym. W ocenie skarżącego kasacyjnie za zasadnością tego stanowiska przemawia fakt, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto wypłata ekwiwalentu nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia, lecz jest to czynność materialno-techniczna. Zatem ewentualne nieprawidłowości w kwestii wypłaty wyrównania obciążą osobę, która dokonała tej wypłaty i kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Podano, że argumentację tę wzmacnia fakt, że zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r., art. 115a u.o.P. obecnie stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą znajdzie zastosowanie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast skarżąca została zwolniona ze służby w Policji decyzją organu z 24 sierpnia 2017 r. Wskazano, że w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, lecz rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. W związku z tym zarzucono, że WSA zawarł uzasadnienie wykraczające poza zakres przedmiotowy sprawy, gdyż ostatecznie przesądził o konieczności ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń skarżącej w związku z wyrokiem TK. Podano, że zakresowy charakter wyroku TK spowodował zmianę treści art. 115a u.o.P. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Tak ograniczony przepis nie dawał podstaw do ponownego naliczenia ekwiwalentu. Zdaniem organu jedynie przyjęcie jednolitego miernika/mnożnika mogło urzeczywistnić zasadę równości wobec prawa, tym bardziej, że ilość dni pracujących w poszczególnych miesiącach, a nawet latach nie jest tożsama. Podniesiono, że oczekując na rozwiązanie prawne organ ma na celu nie tylko działanie na podstawie sprecyzowanej normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę wydatkowania środków publicznych, ale także takiej, która będzie stanowiła urzeczywistnienie zasady równości wobec prawa. W związku z tym zakwestionowano pogląd WSA, że ewentualne trudności w prawidłowym wyliczeniu ekwiwalentu nie powinny stanowić przeszkody do załatwienia sprawy i wydania odpowiedniego aktu, gdyż pojęcie ekwiwalentu urlopowego od wielu lat funkcjonuje nie tylko na gruncie przepisów o wynagrodzeniu policjantów, ale i na gruncie prawa pracy, co może być pomocne przy ustaleniu prawidłowego mnożnika służącego jego naliczaniu. Podano, że w wyniku braku rozstrzygnięcia przez organ skarżąca nie została pozbawiona uprawnienia wynikającego z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a u.o.P. W dniu 9 września 2020 r. brak było jednak regulacji, która umożliwiałaby załatwienie wniosku skarżącej poprzez czynność materialno-techniczną i nie wiadomo było, jak ostatecznie zostanie ustalona przez ustawodawcę wysokość ekwiwalentu oraz czy ustawodawca wprowadzi zapis dotyczący stanów faktycznych powstałych przed dniem opublikowania wyroku TK. Z tych względów brak było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wypłaty ekwiwalentu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zaniechanie legislacyjne ustawodawcy należy do przyczyn niezależnych od organu, wyłączających możliwość przyjęcia, że termin na rozpatrzenie wniosku strony został przekroczony. Zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że WSA dokonał należytej kontroli legalności postępowania organu. Z uwagi na zasadę samodzielności orzekania przez organy administracji, WSA winien umożliwić organowi swobodę, a nie związane rozpoznanie wniosku.
W piśmie z 2 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej R. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa. Zatem zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w tego rodzaju sprawie oraz przepisów, których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby organ z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przede wszystkim należy podkreślić, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA 2591/01) inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości okoliczność, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4337/21). Nie zmienia tego stanowiska argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, odwołująca się do przepisów ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), które weszły w życie już po wydaniu wyroku przez WSA, a którymi dokonano nowelizacji art. 115a u.o.P. Z treści art. 9 tej ustawy ustawodawca wynika bowiem, że stosowanie nowego brzmienia przepisu art. 115a u.o.P. odnosi się nie tylko spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r., ale także spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., czyli także już wypłaconych ekwiwalentów. Zatem sam ustawodawca sprawy te taktuje jako sprawy o charakterze administracyjnoprawnym. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że roszczenie o wypłatę ekwiwalentu za urlop ma charakter roszczenia cywilnego, niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych, a także sformułowany w związku z tym zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., który skarżący kasacyjnie organ upatruje w wyjściu poza granice sprawy, bezpodstawne przyjęcie, że w dniu wydania wyroku istniała podstawa prawna do rozpoznania wniosku o ekwiwalent, błędnym przyjęciu, że nie ma podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy oraz bezpodstawnym uznaniu, że uzasadnienie wyroku TK stanowi źródło prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania przez WSA brak było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji, że podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym i jest nią art. 115a u.o.P., który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Natomiast niekonstytucyjność dotyczyła jednego elementu powołanego przepisu, a mianowicie wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki sposób ustalenia ekwiwalentu jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.o.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Podkreślić przy tym należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Zatem w razie braku reakcji ustawodawcy przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). W tych okolicznościach WSA zasadnie uznał, że doszło do przewlekłości postępowania.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu WSA nie wyszedł poza granice sprawy. Wprawdzie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a także dokonał analizy stanu prawnego istniejącego po wydaniu wyroku przez TK, ale tylko w celu wykazania, że wbrew twierdzeniom organu, istniała podstawa prawna do załatwienia wniosku o wypłatę ekwiwalentu. WSA wskazał przy tym, że prawo do ekwiwalentu wynika z u.o.P. i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznych, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym WSA stwierdził, że obowiązkiem organu było załatwienie wniosku strony w sposób procesowy, zgodny z k.p.a., nie rozstrzygając o sposobie jego załatwienia. Podano jedynie, że w przypadku uznania zasadności żądania, obowiązkiem organu było wyliczenie i wyplata ekwiwalentu. Jednakże z tak sformułowanego uzasadnienia nie wynika, aby Sąd I instancji nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób, pozytywny lub negatywny dla wnioskodawcy.
Ponadto podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Zatem rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem i pozwala na odtworzenie sposobu rozumowania WSA, a także na ocenę prawidłowości przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Należy ponadto zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami, a mianowicie z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając, że WSA zaniechał lub nie zrealizował funkcji kontrolnej oraz nie rozważył wszystkich aspektów sprawy. Tymczasem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Z kolei do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niekompletnych aktach sprawy, pominął istotna część akt, czy też oparł orzeczenie na dowodach i faktach nieznajdujących się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Sądowi I instancji nie można jednak zarzucić, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego sprawy, zaś okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie oznacza, że WSA niewłaściwie zrealizował swoją funkcję kontrolną. Natomiast art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i wymaga powiązania z zarzutem z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie powiązał ten przepis z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucając że WSA nie rozważył wszystkich aspektów sprawy, w tym pominął kwestię, że prawo pracy nie ma zastosowania do policjantów. Jednakże w uzasadnieniu wyroku WSA podał, z jakich powodów uznał, że doszło do przewlekłości postępowania. Natomiast sam skarżący kasacyjnie podnosi, że w przedmiotowej sprawie WSA nie mógł się wypowiadać co do sposobu załatwienia wniosku, a tym samym Sąd I instancji nie był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku szerokich rozważań w tym zakresie. Przywołana przez WSA argumentacja, jak wskazano wyżej, miała na celu jedynie wykazanie, że istnieją prawne możliwości załatwienia wniosku skarżącej, ale nie przesądziła o sposobie jego załatwienia. W związku z tym nie doszło do naruszenia tak sformułowanych zarzutów naruszenia powołanych przepisów.
W realiach przedmiotowej sprawy nie doszło także do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. Na dzień orzekania przez WSA art. 35 § 5 k.p.a. stanowił, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że zaniechanie ustawodawcy należy zakwalifikować do przyczyn niezależnych od organu. Jak bowiem wskazano wyżej, brak uregulowań ustawodawczych, wobec jednoznacznej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., nie zwalniał organu z terminowego załatwienia przedmiotowego wniosku. Należy przy tym podkreślić, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, że "tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których TK orzekł o ich niekonstytucyjności, to obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki TK określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji.
W tych okolicznościach nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.