III OSK 386/23

III OSK 386/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Op 38/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-11-08
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
art. 156 § 5
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Brzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 38/22 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 38/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi A. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Brzegu do załatwienia wniosku A. P. z 22 listopada 2021 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 22 listopada 2021 r. skarżący - dziennikarz tytułów prasowych [...] - domagał się udostępnienia przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu informacji publicznej w postaci postanowienia Prokuratury Rejonowej w Brzegu wraz z uzasadnieniem, sygn. akt PR 1 Ds.701.2021, dotyczącego umorzenia śledztwa w sprawie "usuwania w nieustalonym okresie 2021 r. substancji
i odpadów w ilości nie mniejszej niż 1000 pojemników, z nieruchomości stanowiącej działkę nr 182, położoną w [...], tj.
o czyn z art. 183 §1 Kodeksu karnego". Wskazał, że odpowiedzi oczekuje na adres poczty elektronicznej.
Pismem z 24 listopada 2021 r. Prokurator Rejonowy w Brzegu poinformował wnioskodawcę, że "udostępnienie informacji będącej przedmiotem wniosku jest uregulowane w przepisach szczególnych, tj. w art. 156 § 5b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 534 t.j.; dalej "k.p.k.") w zw. z art. 156 § 5 k.p.k.". Przepisy te, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 902; dalej ".u.d.i.p."), mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca powinien się zwrócić z wnioskiem w oparciu o właściwe przepisy k.p.k. Odpowiedź została przesłana przez organ w dniu 25 listopada 2021 r. na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy.
Pismem z 25 listopada 2021 r. skarżący ponowił wniosek, wskazując, że powołane przepisy art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. dotyczą stron postępowania karnego oraz udostępniania całości akt konkretnej sprawy. Tymczasem wniosek z 22 listopada 2021 r. dotyczy tylko postanowienia z uzasadnieniem, jako dokumentów zawierających informację publiczną, podlegających udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi z 25 listopada 2021 r. organ podtrzymał stanowisko z pisma z 24 listopada 2021 r. W kolejnym piśmie z 26 listopada 2021 r. wnioskodawca ponowił żądanie wniosku. W odpowiedzi z 29 listopada 2021 r. organ pozostał przy poprzednim stanowisku.
Pismem z 21 czerwca 2022 r. skarżący złożył przedmiotową skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu. Na wezwanie sądu oświadczył, że działa jako dziennikarz w imieniu tytułów prasowych [...], a adres do korespondencji jest jego prywatnym adresem z uwagi na pracę zdalną.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Brzegu wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 1914; dalej "prawo prasowe") przewiduje dwa odrębne tryby udzielania informacji prasie, w szczególności jeden wynika z art. 3a ustawy, a drugi z art. 4 tej ustawy. W pierwszym przepisie postanowiono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), natomiast tryb z art. 4 prawa prasowego związany jest z rozszerzeniem kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji. Niewątpliwie Prokurator Rejonowy w Brzegu jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Skarżący, odwołując się do tytułów prasowych, działał jako dziennikarz i nie powołał się na tryb z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, co wynika z jego pisma z 26 sierpnia 2022 r. Dlatego przedmiotowy wniosek, skierowany do organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, sąd pierwszej instancji rozpoznał w trybie u.d.i.p., zgodnie z art. 3a Prawa prasowego. Przedstawiciel prasy jest w tej mierze traktowany jak każdy w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
Zdaniem tego sądu kwestią sporną w sprawie było to czy żądanie skarżącego
w przedmiocie udostępnienia postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego z uzasadnieniem stanowiło informację publiczną, do której dostęp regulowany jest przepisami ustawy. Sąd omówił art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 156 § 5 k.p.k. Wskazał, że k.p.k. reguluje kompleksowo dostęp do akt sprawy będącej zarówno w toku, jak i zakończonej wyłącznie w odniesieniu do stron, obrońców, pełnomocników
i przedstawicieli ustawowych. W stosunku do innych osób, w sytuacji gdy postępowanie zostało już ukończone, nie przewiduje żadnych rozwiązań. Ponadto omawianą regulacją objęta jest jedynie kwestia bezpośredniego wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego, a brak odrębnych unormowań dostępu osób trzecich do konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a odpowiadających definicji informacji publicznej. W ocenie sądu pierwszej instancji w tym nieuregulowanym zakresie, zastosowanie będą więc miały przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p. nie może mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca, gdyż wniosek dotyczy udostępnienia postanowienia umarzającego śledztwo z uzasadnieniem. Postępowanie zostało prawomocnie zakończone.
Sąd ten wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony 22 listopada 2021 r., natomiast skarga na bezczynność została wniesiona 21 czerwca 2022 r. Wobec przyjęcia, że przedmiotem żądania zawartego we wniosku była informacja publiczna, co zobowiązywało organ do jej udostępnienia, bądź wydania decyzji odmownej, sąd uznał, że organ w dniu złożenia skargi pozostawał w bezczynności i dlatego, uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zobowiązał organ do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 22 listopada 2021 r. Sąd zwrócił uwagę przy tym, że zupełnie odrębną kwestią jest ewentualna anonimizacja części dokumentu w zakresie dotyczącym danych wrażliwych lub innych prawem chronionych. Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, a przede wszystkim zachowanie organu, który pozostawał w błędnym przekonaniu, że załatwił sprawę, sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 1 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. poprzez błędne przyjęcie, że art. 156 k.p.k. nie jest przepisem szczególnym do uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie reguluje możliwości pozyskania odpisów, kserokopii dokumentów z akt postępowania przygotowawczego, tym samym brak uregulowań wobec innych osób w zakresie uprawnień, jakie przysługują podmiotom na prawach strony, uzasadnia twierdzenie, że w ich przypadku obowiązują uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne
i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a).
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.
W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny, od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników, czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych, jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą, wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania, o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną), każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też
z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji u.d.i.p. jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2289/12). Z kolei dostęp do akt postępowania karnego przygotowawczego uregulowany jest w przepisach art. 156 k.p.k.
Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, że "uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 42). Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych.
Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez jednostkę prokuratury, bez względu na ich rodzaj i charakter. Zapadłe orzeczenie w sprawie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Bez wątpienia dotyczy ono także sfery faktów, zostało wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawiera informację o sposobie prowadzenia sprawy, stanowi więc również, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych.
Ponadto należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany, co w sposób jednoznaczny wynika z wniosku z 22 listopada 2021 r. do organu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. We wniosku zostało sprecyzowane, iż przedmiotem żądania jest postanowienie z 28 września .2021 r. o umorzeniu śledztwa wraz z uzasadnieniem oraz wskazano jego sygnaturę oraz przedmiot.
Uwzględniając powyższe, uznać należy, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej określające jakie informacje należy uznać za informacje publiczne, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a nadto dokonał oceny charakteru poszczególnych informacji wnioskowanych przez skarżącego. Prawidłowo także uznał, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przepisy art. 156 k.p.k. nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, lecz odnoszą się do odmiennej instytucji prawnej jaką jest udostępnienie akt postępowania karnego. Prawem pochodnym do udostępnienia akt sprawy jest zespół uprawnień wynikający z przepisu art. 156 § 5 k.p.k., który umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydawanie odpłatnie uwierzytelnionych odpisów lub kopi. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zauważyć należy, iż stwierdzenie bezczynności w sprawie wywiera ten tylko skutek, iż zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. Nie oznacza zaś, iż wnioskowana informacja publiczna musi zostać udzielona zgodnie z wnioskiem. Jest rzeczą oczywistą, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi kasacyjnej.