III OSK 3843/21

III OSK 3843/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3002/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3002/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia 30 września 2019 r. nr DZŚ-III.435.29.2019.KJP.2 w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3002/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Ministra Środowiska z dnia 30 września 2019 r. nr DZŚ-III.435.29.2019.KJP.2 w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego, oddalił wniesioną skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2018 r. T. (dalej jako "Spółka") wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej w Oddziale Elektrowni [...] przy ul. E. [...], udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 20 lutego 2012 r. nr 360/OS/2012 wraz z późniejszymi zmianami.
Marszałek Województwa [...](dalej jako "Marszałek") w związku z wejściem w życie w dniu 5 września 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), postanowieniem z dnia 18 września 2018 r. nr 621/OS/2018 zawiesił prowadzone postępowanie do czas uzupełnienia ww. wniosku, zgodnie z zakresem określonym w wezwaniu z DNIA 18 września 2018 r., jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Marszałek wyjaśnił, że ww. nowelizacja ustawy nałożyła na przedsiębiorcę dodatkowe obowiązki związane z dostosowaniem przedłożonej wcześniej dokumentacji do aktualnie obowiązujących przepisów prawa.
W dniu 22 listopada 2018 r. odbyły się oględziny instalacji do spalania paliw zlokalizowanej w Oddziale Elektrowni [...] przy ul. E. [...], prowadzonej przez Spółkę, w trakcie których dokonano również oględzin miejsc wprowadzania ścieków przemysłowych pochodzących z instalacji [...] Grupa [...] do kanalizacji [...] S.A. oraz oględzin rowu/kanału odprowadzającego ścieki. Przedstawiciele Zakładu udzielili wyjaśnień dotyczących przedmiotu wniosku. Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. Spółka przedłożyła uzupełnienie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie operatu ppoż. oraz postanowienie Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 29 listopada 2018 r. i wymaganych przepisami zmienionej ustawy o odpadach oświadczeń i zaświadczeń o niekaralności.
Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2019 r. nr 2/OS/2019 Marszałek podjął zawieszone postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw w związku z uzupełnieniem wniosku przez Spółkę.
Kolejnymi pismami z dnia 7 marca 2019 r. oraz 16 kwietnia 2019 r. Spółka dokonała uzupełnienia wniosku, na wezwanie organu pierwszej instancji.
Marszałek, działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 192, art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej jako "p.o.ś.", decyzją z dnia 24 maja 2019 r., nr 1425/OS/2019 zmienił na wiosek Spółki własną decyzję z dnia 20 lutego 2012 r. nr 360/OS/2012 (zmienioną decyzjami z 24 kwietnia 2013 r., z 28 listopada 2014 r. i 27 stycznia 2016 r.) udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla T. S.A. z siedzibą w [...] dla instalacji do spalania paliw zlokalizowanej w Oddziale Elektrowni [...]przy ul. E. [...] w zakresie obejmującym:
I. W części I decyzji "Rodzaj i parametry eksploatacyjne instalacji" w punkcie 1. "Rodzaj prowadzonej działalności", podpunkt b) "Instalacje IPPC objęte pozwoleniem zintegrowanym";
II. W części I decyzji "Rodzaj i parametry eksploatacyjne instalacji" w punkcie 1. "Rodzaj prowadzonej działalności", podpunkt c) "Przedmiot pozwolenia"; II. W części I decyzji "Rodzaj i parametry eksploatacyjne instalacji" w punkcie 2. "Charakterystyka instalacji i stosowanych technologii", podpunkt 2.1.1a "Instalacja do oczyszczania ścieków pochodzących z instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego";
III. W części I decyzji "Rodzaj i parametry eksploatacyjne instalacji" w punkcie 2. "Charakterystyka instalacji i stosowanych technologii", podpunkt 2.1.2.7 "Gospodarka ściekowa instalacji";
IV. W części III decyzji "Warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii" w punkcie 3. "Gospodarka wodno-ściekowa", podpunkt 3.2. "Warunki wprowadzania ścieków do środowiska";
V. W części III decyzji "Warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii" w punkcie 4. "Gospodarka odpadami", w punkcie 4.2. "Przetwarzanie (odzysk) odpadów", podpunkt 4.2.3. "Wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów przeznaczonych do przetwarzania";
VI. W części III decyzji "Warunki wprowadzania do środowiska substancji i energii" w punkcie 4. "Gospodarka odpadami", poprzez dodanie po punkcie 4.2. "Przetwarzanie (odzysk) odpadów" podpunktu 4.3. "Warunki w zakresie ochrony przeciwpożarowej magazynowanych odpadów wynikające z operatu przeciwpożarowego";
VII. W części V decyzji "Monitorowanie środowiska i kontrola eksploatacji instalacji" w punkcie 4. "Monitoring gospodarki wodno-ściekowej", podpunkt 4.2. "Monitoring wprowadzania ścieków do środowiska";
VIII. W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2019 r. nr 425/OS/2019 wydanym na podstawie art. 108 k.p.a. Marszałek nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z 24 maja 2019 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło skarżące stowarzyszenie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nieprawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie:
1) objętości średniej dobowej Qśr oraz maksymalnej rocznej Qmax ścieków przemysłowo-deszczowych z nowego bloku i ścieków z instalacji odsiarczania spalin; 2) wartości dopuszczalnej dla zawiesiny ogólnej w oczyszczonych ściekach przemysłowych wprowadzanych do P.;
3) możliwości odstąpienia od określenia średnich miesięcznych wartości dopuszczalnych dla kadmu i rtęci w oczyszczonych ściekach przemysłowych wprowadzanych do P.;
4) średnich dobowych wartości dopuszczalnych dla kadmu i rtęci w oczyszczonych ściekach przemysłowych wprowadzanych do P.;
5) dopuszczalnych stężeń dla boru, chlorków i siarczanów;
6) konsekwencji zrzutu zasolonych ścieków na stanu ekologicznego JCWP P. od B. do ujścia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Minister Środowiska decyzją z dnia 30 września 2019 r. nr DZŚ-III.435.29.2019.KJP.2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję zmieniającą pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw celem dostosowania do wymagań ustanowionych przez Komisję Europejską wynikających z konkluzji BAT dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania i w tym zakresie udzielił odstępstwa na podstawie § 19 ust. 1 pkt 2 uchylonego rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ścieków", który zezwala na podwyższenie normy, gdy nie jest możliwe jej dotrzymanie, dopuszczając emisję dla chlorków (2700 mg Cl-/1) i siarczanów (700 mg S042-/l) dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej w Oddziale Elektrowni [...]. przy ul. E. [...]. Minister stwierdził, że z analizy wniosku Spółki z dnia 25 czerwca 2018 r. wynika, że zmiana warunków pozwolenia zintegrowanego wynikała z konieczności dostosowania obowiązującego pozwolenia do nowych warunków eksploatacji instalacji w zakresie odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych, z uwagi na modernizację oczyszczalni oraz wprowadzenie ścieków z N. Grupy T. (N[...]). Wniosek obejmował zmiany porządkowe w odniesieniu do aktualnych wymagań prawnych oraz warunków aktualnej pracy instalacji, w tym m.in. uwzględnienie: 1) zmiany wydajności oczyszczalni, uzupełnienia wykazu podstawowych urządzeń o zbiornik retencyjny oraz węzeł mechanicznego zagęszczania i odwadniania osadu, 2) zmiany wynikającej z podziału geodezyjnego działek ewidencyjnych: obecnie instalacja zlokalizowana jest na terenie nieruchomości o nr ew. [...], [...] i [...], 3) nr działki na której zlokalizowany jest wylot kanału do rzeki P., oraz współrzędnych wylotu do rzeki P., 4) zmiany dotyczące warunków wprowadzania ścieków do wód, badań wód P. poniżej i powyżej zrzutu ścieków. Minister argumentował, że wniosek dotyczył uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw w Oddziale Elektrownia J. [...] - Elektrownia [...] w zakresie szczególnego korzystania z wód obejmującego odprowadzenie oczyszczonych ścieków przemysłowych stanowiących mieszaninę ścieków bytowych, ścieków przemysłowych oraz wód opadowych i roztopowych, wspólnym wylotem do rzeki P. W związku z odprowadzaniem ścieków z N[...] do kanalizacji Elektrowni [...] zwiększeniu ulegnie ilość odprowadzanych ścieków przemysłowych do rzeki P. oraz zmianie ulegną parametry odprowadzanych ścieków. Ponadto z wniosku wynikało, że instalacja oczyszczania ścieków została poddana modernizacji, zmianie ulega sposób jej funkcjonowania, który może mieć wpływ na środowisko. Łączna dopuszczalna ilość ścieków przemysłowych (mieszaniny ścieków przemysłowych, bytowych oraz ścieków - wód opadowych i roztopowych) wprowadzanych do rzeki P. po przyjęciu ścieków przemysłowych z N[...] (bloku 910 MW) ulegnie zmianie w odniesieniu do zapisów obecnego pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw w T. S.A. - Oddział Elektrownia [...] i wyniesie: CW.s = 0,5 m3/s, Qśrd. = 26 240 m3/d, Qdop. = 9 600 000 m3/r. Jednocześnie przewidywana jakość odprowadzanych ścieków po wprowadzeniu ścieków z N[...] ulegnie zmianie w odniesieniu do zapisów pozwolenia zintegrowanego w zakresie: - wartości dopuszczalnej dla chlorków i siarczanów, - wartości dopuszczalnej dla węglowodorów ropopochodnych, oraz uwzględnienia w odprowadzanych ściekach dodatkowych parametrów.
Podsumowując, Minister stwierdził, że wniosek stanowił żądanie zmian pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z jednoczesnym zastosowaniem § 19 ust. 1 pkt 2 uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków, który zezwala na podwyższenie normy, gdy nie jest możliwe jej dotrzymanie. Marszałek zastosował ten przepis ustalając wartości dopuszczalne dla chlorków (2700 mg Cl-/l) i siarczanów (700 mg SO42-/l). Z wniosku Spółki wynika, że uzyskanie sumy chlorków i siarczanów na poziomie 1500 mg/l jest praktycznie niemożliwe. Podobnie sytuacja dotyczy zawartości boru w ściekach. Spółka zawnioskowała o ustalenie wartości dopuszczalnej na poziomie 12 mg/l, przy wartości dopuszczalnej 1 mg/l określonej w Tabeli II Załącznika nr 4 uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków. Minister zwrócił jednak uwagę, że w objaśnieniu nr 16 pod tabelą ustawodawca dopuścił indywidualne ustalenie dopuszczalnej zawartość boru w przypadku ścieków oczyszczonych pochodzących z instalacji oczyszczania spalin metodą mokrą wapienną oraz ścieków z mokrych technologii odprowadzania odpadów paleniskowych w elektrowniach oraz ścieków przemysłowych, w skład których wchodzą ścieki z instalacji oczyszczania spalin metodą mokrą wapienną oraz ścieków z mokrych technologii odprowadzania odpadów paleniskowych w elektrowniach. W ocenie Ministra z analizy akt sprawy wynik, że organ pierwszej instancji zasadnie ustalił indywidualnie dopuszczalną zawartość boru oraz sumę chlorków i siarczanów. Ponadto jego zdaniem, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ odwoławczy uznał za nietrafne.
Minister wyjaśnił nadto, że nowy blok 910 MW został objęty decyzją Marszałka z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr 1060/OS/2019, stanowiącą zmianę decyzji Marszałka z dnia 7 grudnia 2016 r. nr 3292/OS/2016 (zmienionej częściowo decyzją Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. oraz decyzją Marszałka z dnia 27 grudnia 2017 r. nr 4346/OS/2017) udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw zlokalizowanej w J. przy ul. E. [...], która eksploatowana będzie przez N[...]. W decyzji tej zostały określone warunki dla ścieków, w tym: objętości średniej dobowej Qśr oraz maksymalnej rocznej Qmax ścieków przemysłowo-deszczowych oraz dopuszczalne poziomy emisji ustalone jako średnia ważona dla zmieszanego strumienia ścieków obejmujących strumień ścieków z oczyszczania spalin (z uwzględnieniem BAT15), odprowadzany poprzez studzienkę [...] do rzeki P. (średnia dobowa) dla zawiesiny ogólnej, kadmu, rtęci i siarczanów. W tej sytuacji Marszałek był zobowiązany przyjąć takie same wartości jak w tej decyzji. Wobec tego Minister uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania tych wartości oraz sposobu ich ustalenia w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia 24 maja 2019 r.
W odniesieniu do zarzutów nieprawidłowego ustalenia dopuszczalnych stężeń dla chlorków, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w pkt IV zaskarżonej decyzji ustalono wartości dopuszczalne dla chlorków (2700 mg Cl-/l) zgodnie z wnioskiem Spółki, zastosowano odstępstwo w zakresie zawartości chlorków i siarczanów w ściekach przemysłowych, przewidziane w § 19 ust. 3 uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków, które dopuszcza wprowadzanie ścieków przemysłowych o sumie chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l do śródlądowych wód powierzchniowych płynących - jeżeli sumaryczna zawartość chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1 g/l. Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 lipca 2019 r. zgodnie z art. 566 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125 i 534), dalej jako "P.w.". W dniu 16 lipca 2019 r., weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311), dalej jako "rozporządzenie z 12 lipca 2019 r.". Zgodnie z § 12 ust. 1 lit. b) ww. rozporządzenia ścieki przemysłowe o sumarycznym stężeniu chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l, oraz wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych niezależnie od sumy stężeń chlorków i siarczanów, mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących - jeżeli sumaryczna zawartość stężeń chlorków i siarczanów w tych wodach, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, nie przekroczy 1000 mg/l. Jednocześnie w ust. 3 tego samego paragrafu ustawodawca stwierdził, że jeżeli nie można spełnić warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, a zastosowanie dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków oraz zmiana w procesie produkcji są niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione, można dopuścić wzrost sumarycznego stężenia chlorków i siarczanów do wartości większej niż 1000 mg/l, poniżej miejsca wprowadzania ścieków lub wód, o których mowa w ust. 1, o ile nie spowoduje to szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że wartości dopuszczalne dla zanieczyszczeń, które były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji dokonanej na podstawie uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków, zostały przeniesione do nowego rozporządzenia z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W tej sytuacji ocena stanu faktycznego dokonana przez Marszałka i warunki ustalone w zaskarżonej decyzji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jak zauważył Minister, główny ładunek chlorków w strumieniu ścieków przemysłowych wprowadzanych do rzeki P. dotyczy strumienia ścieków z oczyszczalni ścieków instalacji odsiarczania spalin (IOS) nowego bloku 910 MW. Zasolenie ścieków z mokrej metody odsiarczania spalin metodą wapienną zależy w przeważającym stopniu od rodzaju spalanego paliwa (zawartości w nim chloru). Zawartość chloru w paliwie (węgiel kamienny) waha się w zakresie od 0,02 do 0,6%. W procesie mokrego odsiarczania spalin ponad 95% chloru zostaje wychwycone w instalacji. W oczyszczalni ścieków z IOS zachodzi korekta odczynu pH, usunięcie zawiesin i metali ciężkich, a także redukcja zawartości substancji organicznych. Niemniej jednak nawet przy maksymalnie rozbudowanym układzie technologicznym ze ścieków nie można usunąć soli rozpuszczonych. Nawet najbardziej zaawansowane technologie oczyszczania ścieków nie usuwają rozpuszczonych związków chlorków. Przewidywane koszty zastosowania technologii są nieproporcjonalnie wysokie w stosunku do spodziewanych korzyści w środowisku. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że strefa pełnego wymieszania dla zrzucanych do rzeki P. ścieków o podwyższonych stężeniach chlorków i siarczanów w zakresie chlorków Cl wynosi <300 m, a w zakresie siarczanów <50 m (z uwzględnieniem wartości granicznych wskaźników jakości wód odnoszących się do jednolitych części wód powierzchniowych w ciekach naturalnych - dla dobrego stanu ekologicznego - wskazanych w uchylonym rozporządzeniu w sprawie jednolitych części wód powierzchniowych). Wyznaczona na podstawie przeprowadzonych badań sumaryczna ilości chlorków i siarczanów w wodach rzeki P. nie przekracza 1 g/l na odcinku 100 m poniżej zrzutu ścieków. Zwiększenie stężenia chlorków i siarczanów w zrzucanych ściekach nie wpłynie zatem na przekroczenie sumarycznej ilości 1 g/l na odcinku 100 m poniżej zrzutu ścieków. Wyznaczona na podstawie przeprowadzonych badań strefa mieszania dla wszystkich wnioskowanych parametrów zanieczyszczeń ścieków przemysłowych obejmuje odcinek o maksymalnej długości 1.000 m od miejsca zrzutu ścieków. Zgodnie z informacją uzyskaną od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w sąsiedztwie wylotu ścieków z Elektrowni [...] do rzeki P. - w odległości około 5 km powyżej miejsca zrzutu oraz około 10 km poniżej miejsca zrzutu - brak jest aktualnych pozwoleń na pobór wód z rzeki P. Poniżej omawianego miejsca zrzutu zlokalizowane są tylko zrzuty wód opadowych, wód z odwodnienia oraz zrzuty ścieków przemysłowych i komunalnych. Wprowadzanie do rzeki P. ścieków przemysłowych, nie spowoduje szkód w środowisku wodnym i nie utrudni korzystania z wód przez innych użytkowników. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że zasadnie w zaskarżonej decyzji zastosowano odstępstwo w zakresie zawartości chlorków i siarczanów w ściekach przemysłowych, przewidziane w § 19 ust. 3 uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków. Za chybiony Minister uznał także zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia dopuszczalnej zawartości boru w ściekach przemysłowych. Z wyjaśnień Marszałka wynika, że wartość ta została ustalona indywidualnie, zgodnie z Tabelą II Załącznika nr 4 uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków i zgodnie z wnioskiem Spółki na poziomie 12 mg/l. Wartość ta może zostać dostosowana do wartości faktycznie występujących już po uruchomieniu i rozpoczęciu eksploatacji instalacji do spalania paliw Bloku 910 MW, na podstawie analizy wyników pomiarów tego parametru.
Odnosząc się do zarzutu wpływu zasolonych ścieków na stan ekologiczny JCWP P. od B. do ujścia, Minister stwierdził, że w sposób prawidłowy rozważono w jaki sposób zrzut ścieków przemysłowych odprowadzanych z Elektrowni [...] wpłynie na stan rzeki P. Organ pierwszej instancji przeanalizował zapisy Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1911) i stwierdził, że miejsce zrzutu ścieków z Oddziału Elektrowni [...] zlokalizowane jest na odcinku jednolitej części wód powierzchniowych (JCW) "P. od B. do ujścia", która posiada m.in.: 1) kod: PLRW200010212999, 2) typ: 10 (średnia rzeka wyżyna - zachodnia), 3) status JCW: naturalna, 4) aktualny stan JCW: zły, 5) cel środowiskowy: dobry stan ekologiczny, dobry stan chemiczny, 6) ocenę ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych: zagrożona, 7) odstępstwo: przedłużenie terminu osiągnięcia celu - brak możliwości technicznych, 8) termin osiągnięcia dobrego stanu: 2027 r. 9) uzasadnienie odstępstwa następującej treści: brak możliwości technicznych, dysproporcjonalne koszty. W zlewni JCWP występuje presja niska emisja. W programie działań zaplanowano działanie: weryfikacja programu ochrony środowiska dla gminy, mające na celu szczegółowe rozpoznanie i w rezultacie ograniczenie tej presji tak, aby możliwe było osiągnięcie wskaźników zgodnych z wartościami dobrego stanu. Z uwagi jednak na czas niezbędny dla wdrożenia tego działania, następnie konkretnych działań naprawczych, a także okres niezbędny, aby wdrożone działania przyniosły wymierne efekty, dobry stan będzie mógł być osiągnięty do roku 2027. W zlewni JCWP występuje presja komunalna i przemysłowa. W programie działań zaplanowano działanie obejmujące przegląd pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi przez użytkowników w zlewni JCWP z uwagi na zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych, zgodnie z art. 136 ust. 3 P.w., mające na celu szczegółowe rozpoznanie i w rezultacie ograniczenie tej presji tak, aby możliwe było osiągnięcie wskaźników zgodnych z wartościami dobrego stanu. Ponadto w obszarze JCWP identyfikuje się wpływ działalności antropogenicznej (eksploatacja węgla kamiennego) na stan JCWP, oraz brak możliwości technicznych ograniczenia tych oddziaływań na wody, co generuje konieczność ustalenia mniej rygorystycznych celów w zakresie wskaźników charakteryzujących zasolenie. Z uwagi jednak na czas niezbędny dla wdrożenia tego działania, następnie konkretnych działań naprawczych, a także okres niezbędny, aby wdrożone działania przyniosły wymierne efekty, dobry stan będzie mógł być osiągnięty do roku 2027.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z zapisami uchylonego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1187), dalej jako "rozporządzenie w sprawie jednolitych części wód", stan ekologiczny jednolitych części wód powierzchniowych klasyfikuje się przez nadanie jednolitej części wód powierzchniowych jednej z pięciu klas jakości wód. Stan ekologiczny "dobry" odpowiada klasie jakości wód "II" (klasa II oznacza stan dobry). Oceniając zaskarżoną decyzję Minister podkreślił, że dokonano również weryfikacji załączonej do wniosku "Oceny wpływu zmiany parametrów ścieków przemysłowych odprowadzanych z Elektrowni [...] na stan rzeki P.", uwzględniającej wartości graniczne wskaźników jakości wód właściwe dla klasy "II" określone w ww. rozporządzeniu, zgodnie z którą zrzut ścieków nie będzie powodować zagrożeń dla wód powierzchniowych oraz nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych, określonych w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, ze względu na fakt, iż: 1) zrzut ścieków nie powoduje pogorszenia stanu JCWP; zwiększenie stężenia chlorków w zrzucanych ściekach nie wpłynie na przekroczenie sumarycznej ilości 1 g/l na odcinku 100 m poniżej zrzutu ścieków; przeprowadzone obliczenia wskazały, że wpływ zrzucanych ścieków z Oddziału Elektrowni [...] na odcinku 300 m poniżej zrzutu byłby zredukowany do stężenia nieprzekraczającego stanu dobrego przy neutralnym tle; 2) wyznaczona strefa mieszania obejmuje obszar o maksymalnej długości 1000 m od zrzutu; dyrektywa dopuszcza możliwość wykorzystywania stref mieszania, pod warunkiem, iż wyznaczona strefa nie ma wpływu na przestrzeganie stosownych środowiskowych norm jakości w pozostałej części jednolitej JCWP; wobec tego dana jednolita część wód powierzchniowych nie zostanie zagrożona pod względem obecnej jakości wód, a także nie będzie wpływu na kolejną część wód; 3) fauna denna na całym badanym odcinku P., zarówno w punkcie powyżej zrzutu ścieków przemysłowych z Elektrowni [...], jak i w punktach poniżej zrzutu ścieków, odznacza się małym zróżnicowaniem ilościowym i jakościowym; w faunie dominują skąposzczety (Oligochaeta), makrobezkręgowce odporne na zanieczyszczenia wód, występujące w szerokim zakresie warunków środowiskowych; przeprowadzone badania wykazały duże podobieństwo faunistyczne pomiędzy stanowiskami, co pozwala stwierdzić, że odległość od miejsca zrzutu ścieków przemysłowych z Elektrowni [...] nie wpływa istotnie na strukturę zespołów makrobezkręgowców bentosowych; wnioskowane wartości parametrów ścieków przemysłowych nie powinny wpłynąć na pogorszenie warunków środowiskowych dla fauny dennej; przeprowadzone badania nie wykazały obecności w badanym odcinku rzeki P. gatunków obcych w faunie naszego kraju, uważanych za jedno z głównych zagrożeń dla różnorodności biologicznej; wnioskowane wartości parametrów ścieków przemysłowych zostaną przekroczone dla chlorków i siarczanów, co może ułatwić gatunkom obcym, które tolerują szeroki zakres warunków środowiskowych, w tym zasolenia, utworzenie trwałych populacji po przypadkowej lub celowej introdukcji, a w kolejnym okresie ich dyspersję w rzece P. oraz jej dopływach.
Dodatkowo Minister zaznaczył, że zgodnie z zapisami Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W. dla JCWP "P. od B. do ujścia" przewidziano odstępstwo. Polega ono na przedłużeniu terminu osiągnięcia dobrego stanu do roku 2027 r. z uwagi na brak możliwości technicznych, dysproporcjonalne koszty (w obszarze JCWP identyfikuje się wpływ działalności antropogenicznej, na stan JCWP oraz brak możliwości technicznych ograniczenia tych oddziaływań na wody, co generuje konieczność ustalenia mniej rygorystycznych celów w zakresie wskaźników charakteryzujących zasolenie; występująca działalność gospodarcza człowieka związana jest ściśle z występowaniem bogactw naturalnych i przemysłowym charakterem obszaru zlewni). Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał w jaki sposób zrzut silnie zasolonych ścieków przemysłowych wpłynie na JCWP P. od B. do ujścia. Jednocześnie w ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo zweryfikował, w jaki sposób zrzut ścieków przemysłowych odprowadzanych z Elektrowni [...] wpłynie na stan rzeki P., w oparciu o rozporządzenie w sprawie jednolitych części wód, które wygasło w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. Brak rozporządzenia powoduje zmianę stanu prawnego, jednakże nie wpływa to na ustalenia stanu faktycznego dotyczącego stanu ekologicznego JCWP P. od B. do ujścia. Ponadto jak zauważył Minister wartości dopuszczalne dla zanieczyszczeń, które były oceniane na podstawie uchylonego rozporządzenia w sprawie ścieków zostały przeniesione do nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. W tej sytuacji uznał, iż ocena stanu faktycznego dokonana w zaskarżonej decyzji i warunki w niej ustalone są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu dokonania obliczeń dotyczących strefy mieszania dla przepływów SSQ, czyli wód średnich, które są wodami występującymi przez mniejszą część dni roku, organ II instancji wskazał, iż obliczenia stref mieszania wykonane zostały w oparciu o "Wytyczne techniczne dotyczące wyznaczania stref mieszania" zgodnie z art. 4 ust. 4 dyrektywy Komisji Europejskiej z 22 grudnia 2010 r. 2008/105/WE. Zgodnie z ww. wytycznymi Spółka obliczyła przepływ rzeki Q90 (przepływ przekraczany w 90% czasu) na podstawie średnich przepływów z wielolecia. Natomiast w żadnych przepisach nie zostało określone, które wielkości przepływów wód należy przyjąć do obliczenia strefy mieszania. Jednocześnie wytyczne nie przewidują specjalnego modelu obliczenia strefy mieszania na wypadek występowania susz. Wskazano jednak, że w przypadku warunków suszy możliwość rozcieńczania w strumieniu odbiornika może być bardzo ograniczona lub zupełnie nie występować nawet przez kilka miesięcy w roku. W takich okolicznościach niemożliwe jest przyjęcie podejścia polegającego na wyznaczeniu strefy mieszania i jednocześnie zachowanie zgodności z ww. dyrektywą, ponieważ wody w odbiorniku mogą całkowicie składać się z oczyszczonych ścieków. Może to dotyczyć również czasowo istniejących strumieni, które co roku wysychają z przyczyn naturalnych. Sytuacje te mogą wymagać dogłębnego rozważenia każdego przypadku z osobna i indywidualnego ustalania warunków zezwolenia. Jednakże, takie rozwiązanie wskazane zostało dla susz utrzymujących się przez wiele miesięcy, które nie występują w Polsce.
Skarżące stowarzyszenie zaskarżyło powyższą decyzję Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1) art. 202 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 403 ust. 2 pkt 3 P.w. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie nieprawidłowych wartości dopuszczalnych dla wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach przemysłowych zrzucanych do wód rzeki P., w wyniku pominięcia stężenia średniomiesięcznego rtęci i kadmu oraz zawyżenia dopuszczalnego stężenia zawiesiny ogólnej;
2) art. 102 k.p.a. poprzez poczynienie przez organy obu instancji ustaleń faktycznych dotyczących urządzeń odprowadzających ścieki na podstawie oględzin instalacji przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w okresie zawieszenia postępowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2020 r. stanowiącym uzupełnienie skargi stowarzyszenie podtrzymało w całości zarzuty zawarte w skardze, a ponadto zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 204 ust. 1 p.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych emitowanych z instalacji na poziomie przekraczającym graniczne wielkości emisyjne określone w konkluzjach BAT.
Pismem z 13 lipca 2020 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi.
W dniu 28 lipca 2020 r. wpłynęło do akt sprawy pismo Spółki z dnia 24 lipca 2020 r., w którym wniesiono, aby w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd postanowił, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wywołują skutki prawne. Spółka argumentowała, że instalacja objęta zaskarżonym pozwoleniem zintegrowanym – Elektrownia [...] w zakresie odprowadzania ścieków limituje pracę innej instalacji posiadającej odrębne, prawomocne pozwolenie zintegrowane tj. bloku 910 MW w J., który jest jednym z największych bloków energetycznych W Polsce, co ma istotne znacznie m.in. dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego w Polsce. Ponadto opóźnienia w uruchomieniu ww. bloku będą się wiązały z dodatkowymi, znacznymi kosztami. Obecny koszt inwestycji wyniósł już ok. 6,5 miliarda złotych. Mając powyższe na względzie, konieczne jest wykonanie rozruchu technologicznego tego bloku energetycznego z harmonogramem, co nie będzie możliwe w przypadku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji ze względu na utratę przez odbiorcę ścieków możliwości przyjmowania ścieków z bloku 910 MW i odprowadzenia połączonego strumienia do rzeki P.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w sprawie dotyczące zmiany pozwolenia zintegrowanego w związku koniecznością dostosowania obowiązującego pozwolenia do nowych warunków eksploatacji instalacji w zakresie odprowadzania ścieków do wód powierzchniowych, z uwagi na modernizację oczyszczalni i wprowadzenie ścieków z N[...], prowadzone było na podstawie przepisów p.o.ś. Zgodnie z art. 202 ust. 1 p.o.ś., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w pozwoleniu zintegrowanym ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, bez zalecania jakiejkolwiek techniki czy technologii. Natomiast jak stanowi art. 204 ust. 1 p.o.ś. instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Jednocześnie organ stosownie do ust. 2 p.o.ś., w szczególnych przypadkach może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie. Ponadto przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2 art. 204, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość (ust. 3 art. 204 p.o.ś.). Z powyższych regulacji wynika, że oprócz wymagań dotyczących treści pozwolenia zintegrowanego instalacje muszą spełniać również pewne standardy techniczne. Z tego względu w art. 204 ust. 1 p.o.ś. określono dwa warunki, od których uzależnione jest wydawanie pozwolenia zintegrowanego. Jednym z nich jest najlepsza dostępna technika w rozumieniu art. 3 pkt 10 p.o.ś., drugim natomiast jest – co do zasady – brak przekroczenia standardów emisyjnych, poza odstępstwami, na które zezwolił organ administracji na podstawie ust. 2 tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 192 p.o.ś., przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie gospodarki wodno-ściekowej dla instalacji spalania paliw Spółki Oddział Elektrownia [...] wynikała z konieczności uwzględnienia kwestii dotyczących przyjęcia do systemu kanalizacji przemysłowo-deszczowej Elektrowni [...] strumieni ścieków pochodzących z instalacji spalania paliw bloku 910 MW, eksploatowanej przez N[...] i wspólnego ich odprowadzania (razem ze ściekami pochodzącymi z instalacji spalania paliw Elektrowni [...]) do środowiska. Biorąc pod uwagę ww. regulacje p.o.ś. organ uznał, że w przypadku instalacji spalania paliw bloku 910 MW kryterium oceny instalacji będzie – w przypadku – ścieków z instalacji oczyszczania spalin – spełnienie wymagań BAT 15. Ponadto skoro w analizowanym przypadku, z uwagi na istniejącą konfigurację systemów odprowadzania ścieków, możliwość rozdzielenia strumieni ścieków i osobnego ich oczyszczania jest ograniczona, zatem graniczna wielkość emisji ścieków w pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji spalania paliw Elektrowni [...] mogła zostać ustalona - zgodnie z wnioskiem Spółki – jako średnia ważona uwzględniająca natężenie przepływów poszczególnych strumieni ścieków oraz wielkości graniczne poszczególnych substancji (dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń) wynikające z: ˗ konkluzji BAT określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) z dnia 31 lipca 2017 r. 2017/1442 ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (poziomy emisji powiązane z BAT 15) - dla strumienia ścieków z instalacji odsiarczania spalin (IOS), ˗ przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego - dla pozostałych strumieni ścieków przemysłowych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ilość, stan i skład ścieków przemysłowych z instalacji IPPC nowego bloku 910 MW został szczegółowo określony w decyzji Marszałka z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr 1060/OS/2019, stanowiącej zmianę decyzji tego organu z dnia 7 grudnia 2016 r. nr 3292/OS/2016 (zmienionej częściowo decyzją Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. oraz decyzją Marszałka z dnia 27 grudnia 2017 r. nr 4346/OS/2017) udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw zlokalizowanej w J. przy ul. E. [...], która eksploatowana będzie przez N[...]. W decyzji tej zostały określone warunki dla ścieków, w tym: objętości średniej dobowej Qśr oraz maksymalnej rocznej Qmax ścieków przemysłowo-deszczowych oraz dopuszczalne poziomy emisji ustalone jako średnia ważona dla zmieszanego strumienia ścieków obejmujących strumień ścieków z oczyszczania spalin (z uwzględnieniem BAT 15), odprowadzany poprzez studzienkę [...] do rzeki P. (średnia dobowa) dla zawiesiny ogólnej, kadmu, rtęci i siarczanów. Sąd meriti podkreślił także, iż powyższa decyzja Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. była przedmiotem skargi wniesionej również przez skarżące stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1127/17) oddalił skargę skarżącego stowarzyszenia na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko sądu pierwszej instancji oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku (sygn. akt II OSK 1266/18). W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie w punkcie III. decyzji przyjął takie same wartości ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych z instalacji IPPC bloku 910 MW jak w ww. decyzji 15 kwietnia 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wartości dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych zrzucanych do wód rzeki P., bowiem uśredniono normy, jak i objętości ścieków wraz z zawartymi w nich wskaźnikami zanieczyszczeń w zmieszanym strumieniu ścieków, a także pominięcia stężenia średniomiesięcznego rtęci i kadmu oraz zawyżenia dopuszczalnego stężenia zawiesiny ogólnej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zmiana pozwolenia w zakresie gospodarki wodno-ściekowej związana była z koniecznością uwzględnienia kwestii związanych z przyjęciem do systemu kanalizacji przemysłowo-deszczowej Elektrowni [...] strumieni ścieków pochodzących z instalacji spalania paliw bloku 910 MW, eksploatowanej przez N[...]. W związku z eksploatacją bloku 910 MW, N[...] odprowadza do urządzeń kanalizacyjnych Elektrowni [...] po pierwsze ścieki przemysłowe oraz wody opadowe i roztopowe oraz po drugie oczyszczone ścieki z instalacji odsiarczania spalin. Te dwa strumienie mieszają się z trzecim strumieniem tj. ściekami przemysłowymi Spółki i poprzez kanalizację Spółki kierowane są do środowiska. W tak ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajdują dwie różne regulacje dotyczące emisji zanieczyszczeń w ściekach. Po pierwsze należało zastosować decyzję wykonawczą Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. Urz. UE L 212/1; dalej jako "konkluzje BAT"). Regulacja ta obejmuje listę substancji charakterystycznych dla ścieków z instalacji odsiarczania spalin (IOS). Natomiast do pozostałych dwóch strumieni należało zastosować rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Słuszność powyższego stanowiska została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1266/18), który oceniając decyzję Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego m.in. w zakresie wprowadzania ścieków do wód jednym strumieniem w ramach kanalizacji Spółki obejmującej różne rodzaje ścieków z różnych instalacji, nie stwierdził by naruszała ona prawo.
Sąd meriti wskazał dalej, że ilość, stan i składu ścieków przemysłowych z instalacji IPPC bloku 910 MW określona w punkcie III. decyzji organu pierwszej instancji z 15 kwietnia 2019 r. musiała być zgodna z ustaleniami zawartym w decyzji Marszałka z 15 kwietnia 2019 r. nr 1060/OS/2019, stanowiącej zmianę decyzji tego organu z dnia 7 grudnia 2016 r. nr 3292/OS/2016 (zmienionej częściowo decyzją Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. oraz decyzją Marszałka z dnia 27 grudnia 2017 r. nr 4346/OS/2017) i z tego względu organ pierwszej instancji przyjął takie same wartości. W kwestii pominięcia stężenia średniomiesięcznego rtęci i kadmu wskazać należy, iż w zaskarżonej decyzji dopuszczalna zawartość kadmu i rtęci w ściekach przemysłowych ustalona została jako wartość średnia dobowa. Wynika to z faktu, iż celem zaproponowanych zmian pozwolenia zintegrowanego było dostosowanie instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT. Konkluzje BAT 15 określają standardy emisyjne wyłącznie jako wartości średnie dobowe. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie ścieków przewidują dla niektórych substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w tym dla rtęci i kadmu, najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określając wartości średnie dobowe i średnie miesięczne. Skoro zatem konkluzje BAT przewidują jedynie wymóg ustalenia wartości średniodobowej to należało uznać, że jest on wystarczający do kontroli wskaźników zanieczyszczeń w postaci rtęci i kadmu. Ponadto nałożenie obowiązku prowadzenia codziennego monitoringu pozwala na stały nadzór nad przestrzeganiem standardów emisyjnych w zakresie rtęci i kadmu.
Za niezasadną Sąd pierwszej instancji uznał także argumentację dotyczącą zawyżenia dopuszczalnego standardu dla zawiesiny ogólnej. Sąd meriti wyjaśnił, iż zarówno w konkluzjach BAT jak i rozporządzeniu w sprawie ścieków, dopuszczalne wartości dla zawiesin ogólnych zawartych w ściekach przemysłowych określono jako liczby całkowite. W konkluzjach BAT poziom średniodobowej emisji zawiesiny ogólnej (TSS) określono na wartość 10–30 mg/l, natomiast w ww. rozporządzeniu najwyższą dopuszczalną wartość zawiesiny ogólnej określono na 35 mg/l. Wobec tego zasadnie zaokrąglono do liczby całkowitej średnią ważoną dopuszczalnej wartości dla zawiesin ogólnych. Biorąc powyższe pod uwagę chybione okazały się zarzuty naruszenia art. 202 ust. 1 i art. 204 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 403 ust. 2 pkt 3 P.w.
W odniesieniu do zarzutu przeprowadzenia dowodu z oględzin w okresie zawieszenia postępowania Sąd meriti wskazał, iż przed organem pierwszej instancji toczyły się dwa postępowania dotyczące zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw zlokalizowanej w Oddziale Elektrownia [...] przy ul. E. [...]. Pierwsze postępowanie dotyczyło instalacji spółki N[...], która to instalacja jest w zakresie gospodarki wodno-ściekowej powiązana z Elektrownią [...], a drugie postępowanie zakończone zostało zaskarżoną decyzją. Oględziny zostały przeprowadzone w okresie, gdy postępowanie dotyczące N[...], zakończone wydaniem decyzji z 15 kwietnia 2019 r., nie było zawieszone. W postępowaniu dotyczącym instalacji N[...] na prawach strony uczestniczył również skarżący. Zaskarżona decyzja organu I instancji z 24 maja 2019 r. w zakresie ustalenia ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych jest spójna z decyzją z 15 kwietnia 2019 r. Niemniej jednak przeprowadzenie oględzin w trakcie zawieszenia postępowania i bez udziału skarżącego stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym także zasady zapewnienia czynnego udziału strony w toku postępowania. Sąd pierwszej podniósł przy tym, że nie zawsze takie uchybienie ma wpływ na wynik sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżące stowarzyszenie zgodnie z zawiadomieniem z 26 kwietnia 2019 r. zostało poinformowane o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przez organ pierwszej instancji, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Z tego prawa stowarzyszenie skorzystało zapoznając się z aktami sprawy w dniu 8 maja 2019 r., jednak żadnych uwag przed wydaniem decyzji nie wniosło. W tej sytuacji należało uznać, że pomimo stwierdzonych uchybień procesowych nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto skarżące stowarzyszenie nie kwestionowało w toku prowadzonego postępowania, jak również w skardze, ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy.
Reasumując, mimo stwierdzonych uchybień, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ w sposób prawidłowy dokonał oceny stanu faktycznego i zastosował prawidłową podstawę prawną, a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne.
Stowarzyszenie wywiodło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 202 ust. 1 i art. 204 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 403 ust. 2 pkt 3 P.w. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwego ustalenia przez organy administracyjne wartości dopuszczalnych dla wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach przemysłowych zrzucanych do wód rzeki P., w wyniku:
1) określenia tych wskaźników na poziomie przekraczającym graniczne wielkości emisyjne określone w tzw. konkluzjach BAT (BAT15 w załączniku do decyzji wykonawczej Komisji UE 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE - Dz. Urz U.E. z 17.08.2017 r. L212/1), a także
2) pominięcia stężenia średniomiesięcznego rtęci i kadmu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Co istotne, skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 P.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 P.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami P.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna, jak wynika z jej petitum, oparta została wyłącznie o drugą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest o zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Spór w sprawie dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie gospodarki wodno-ściekowej dla instalacji spalania paliw Spółki Oddział Elektrownia [...]. Zmiana ta wynikała z konieczności uwzględnienia kwestii dotyczących przyjęcia do systemu kanalizacji przemysłowo-deszczowej Elektrowni [...] strumieni ścieków pochodzących z instalacji spalania paliw bloku 910 MW, eksploatowanej przez N[...] i wspólnego ich odprowadzania (razem ze ściekami pochodzącymi z instalacji spalania paliw Elektrowni [...]) do środowiska. Skarżący kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, kwestionuje określone w zaskarżonej decyzji i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, dopuszczalne normy emisji ścieków, opierające się na zastosowaniu tzw. średnich ważonych, bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszają graniczne wielkości emisyjne zawarte w konkluzjach BAT (BAT15). Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie pominięto stężenie średniomiesięczne rtęci i kadmu.
Jak wynika z akt sprawy organ uznał, że graniczna wielkość emisji ścieków w pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji spalania paliw Elektrowni [...] mogła zostać ustalona - zgodnie z wnioskiem spółki – jako średnia ważona uwzględniająca natężenie przepływów poszczególnych strumieni ścieków oraz wielkości graniczne poszczególnych substancji (dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń) wynikające z:
˗ konkluzji BAT określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) z dnia 31 lipca 2017 r. 2017/1442 ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (poziomy emisji powiązane z BAT 15) - dla strumienia ścieków z instalacji odsiarczania spalin (IOS),
˗ przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800).- dla pozostałych strumieni ścieków przemysłowych.
Ponadto organ odnotował, że ilość, stan i skład ścieków przemysłowych z instalacji IPPC nowego bloku 910 MW został szczegółowo określony w decyzji Marszałka z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr 1060/OS/2019, stanowiącej zmianę decyzji tego organu z dnia 7 grudnia 2016 r. nr 3292/OS/2016 (zmienionej częściowo decyzją Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. oraz decyzją Marszałka z dnia 27 grudnia 2017 r. nr 4346/OS/2017) udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do spalania paliw zlokalizowanej w J. przy ul. E. [...], która eksploatowana będzie przez N[...]. W decyzji tej zostały określone warunki dla ścieków, w tym: objętości średniej dobowej Qśr oraz maksymalnej rocznej Qmax ścieków przemysłowo-deszczowych oraz dopuszczalne poziomy emisji ustalone jako średnia ważona dla zmieszanego strumienia ścieków obejmujących strumień ścieków z oczyszczania spalin (z uwzględnieniem BAT 15), odprowadzany poprzez studzienkę [...] do rzeki Pr. (średnia dobowa) dla zawiesiny ogólnej, kadmu, rtęci i siarczanów. Decyzja Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. była przedmiotem skargi wniesionej również przez skarżącego kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1127/17) oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku (sygn. akt II OSK 1266/18). W tej sytuacji organ orzekający w punkcie III decyzji przyjął takie same wartości ilości, stanu i składu ścieków przemysłowych z instalacji IPPC bloku 910 MW jak w ww. decyzji 15 kwietnia 2019 r. Z uwagi na powyższe organ ustalił standard emisyjny dla jednego strumienia jako średnią ważoną, bowiem skoro dla każdego z elementów tego strumienia obowiązuje określony standard emisyjny (Konkluzje BAT lub rozporządzenie z 2014 r.), to wspólny standard powinien wynikać ze średniej ważonej.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. W doktrynie podkreśla się, że ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 1999 r.; sygn. akt IV SA 2543/98).
W kwestii pominięcia stężenia średniomiesięcznego rtęci i kadmu wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji dopuszczalna zawartość kadmu i rtęci w ściekach przemysłowych ustalona została jako wartość średnia dobowa. Wynikało to z faktu, że celem zaproponowanych zmian pozwolenia zintegrowanego było dostosowanie instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT. Konkluzje BAT 15 określają standardy emisyjne wyłącznie jako wartości średnie dobowe. Natomiast przepisy obowiązującego do dnia 2 lipca 2019 r. rozporządzenia z 2014 r. w sprawie ścieków przewidywały dla niektórych substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w tym dla rtęci i kadmu, najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określając wartości średnie dobowe i średnie miesięczne. Zdaniem organu, skoro zatem konkluzje BAT przewidują jedynie wymóg ustalenia wartości średniodobowej, to należało uznać, że jest on wystarczający do kontroli wskaźników zanieczyszczeń w postaci rtęci i kadmu. Organ uznał nadto, że nałożenie obowiązku prowadzenia codziennego monitoringu pozwala na stały nadzór nad przestrzeganiem standardów emisyjnych w zakresie rtęci i kadmu.
Nawiązując do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że skoro nie istnieją wiążące przepisy prawa określające sposób przeprowadzenia przez organy oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie sposób wykluczyć żadnej metody, za pomocą, której można dokonać oceny wymaganej art. 204 ust. 2 p.o.ś. i ją uzasadnić. Z art. 204 ust. 2 p.o.ś. wynika, że ustawodawca dopuścił zastosowanie odstępstw od granicznych wielkości emisji i możliwość tę pozostawił uznaniu organu administracji publicznej. Jeśli zatem przepisy prawa nie wskazują podstaw do przedmiotowej oceny, a i nie wykluczają żadnej metody, za pomocą której dochodzi do tej oceny, to organ działając w ramach uznania administracyjnego dopuszczonego brzmieniem art. 204 § 2 p.o.ś. dla wyliczenia korzyści środowiskowych mógł zastosować metodę zgodną z posiadaną wiedzą ekspercką. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w sprawie - Minister ani Marszałek nie przekroczyły w tym względzie granicy uznania administracyjnego. Organy w sposób przekonywujący przedstawiły i uzasadniły ustalenia dotyczące standardu emisyjnego dla ścieków przemysłowych zrzucanych do wód rzeki P. jako średniej ważonej. Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej nie jest to swoiste wykreowanie nowego, nieobowiązującego standardu emisyjnego, ale wyliczenie za pomocą reguł matematycznych standardu właściwego dla zmieszania strumieni ścieków. Słuszność powyższego stanowiska została potwierdzona we wspominanym na wstępie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1266/18), który oceniając decyzję Ministra Środowiska z dnia 13 lutego 2017 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego m.in. w zakresie wprowadzania ścieków do wód jednym strumieniem w ramach kanalizacji spółki obejmującej różne rodzaje ścieków z różnych instalacji, nie stwierdził aby decyzja ta naruszała prawo.
W świetle przedstawionego stanu sprawy i argumentacji organów wyrażonej w uzasadnieniach wydanych decyzji, mającej podstawę w zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym materiale dowodowym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skonstatować należy, że Sąd pierwszej prawidłowo nie stwierdził podstaw do uznania aby zaskarżona decyzja Ministra jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zasadnie zatem oddalił wniesioną skargę przyjmując za podstawę art. 151 P.p.s.a.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.