III OSK 384/24

III OSK 384/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Bk 478/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-10-19
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 478/23 w sprawie ze skargi X.X na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr 1/2023 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 października 2023 r., II SA/Bk 478/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X (dalej: "skarżący") na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z 13 kwietnia 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
21 marca 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "przełożony dyscyplinarny", "organ pierwszej instancji", "KPP") wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne.
Przełożony dyscyplinarny postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., nr 2/2022, zmienił zarzuty pierwotnie przedstawione skarżącemu, zarzucając mu popełnienie dziesięciu deliktów dyscyplinarnych.
KPP orzeczeniem z 1 lipca 2022 r., nr 1/2022, uznał funkcjonariusza za winnego w całości popełnienia zarzucanych mu pierwotnie czynów i wymierzył karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") orzeczeniem z 29 sierpnia 2022 r., nr 12/2022, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji postanowieniem z 4 stycznia 2023 r., nr 1/2023, dokonał zmiany zarzutów, zarzucając skarżącemu popełnienie trzech deliktów dyscyplinarnych:
I. od 9 sierpnia 2021 r. do 26 października 2021 r. w [...], działając w krótkich odstępach czasu, z wykorzystaniem takiej samej sposobności, popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na tym, że nie wykonał w terminie pisemnego polecenia przełożonego Y.Y. - Naczelnika Wydziału [...] z 9 sierpnia 2021 r., zawartego w karcie nadzoru nad czynnościami w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty" rodziny T.T., wprowadzonej do użytku służbowego na mocy § 2 pkt 7 decyzji nr 10/2021 KMP w [...], poprzez nieprawidłowe wykonanie czynności służbowych polegających na tym, że w ramach wszczętej i prowadzonej procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T.:
a) będąc zobowiązanym, w okresie od 9 sierpnia 2021 r. do 8 września 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, 22 września 2021 r., nieterminowo sporządził notatkę urzędową z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, do czego był zobligowany nie rzadziej niż raz na 30 dni od rozpoczęcia prowadzenia teczki procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T., prowadzonej od 9 sierpnia 2021 r.,
b) będąc zobowiązanym, w okresie od 22 września 2021 r. do 22 października 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, 26 października 2021 r., nieterminowo, sporządził notatkę urzędową z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, do czego był zobligowany nie rzadziej niż raz na 30 dni od rozpoczęcia prowadzenia teczki procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T., prowadzonej od 9 sierpnia 2021 r.,
c) będąc zobowiązanym, w okresie od 9 sierpnia 2021 r. do 8 września 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z czynności podejmowanych przez Policję w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty", przekazywaną do Zespołu [...], 30 września 2021 r., nieterminowo sporządził notatkę urzędową z czynności podejmowanych przez Policję w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty", przekazywaną następnie do Zespołu [...], do czego był zobligowany nie rzadziej niż raz na 30 dni od rozpoczęcia prowadzenia teczki procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T, prowadzonej od 9 sierpnia 2021 r., przez co nieprawidłowo wykonał czynności służbowe oraz naruszył zasady etyki zawodowej, poprzez naruszenie obowiązku rzetelnego wykonywania poleceń przełożonego, tj. o czyn z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 pkt 2 i 21 "Zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 3 oraz § 21 w zw. z § 2 pkt 9 i § 5 decyzji nr 10/2021 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 15 marca 2021 r. w sprawie sposobu wykonywania wybranych czynności w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty" oraz w zw. z art. 132c ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;
II. w okresie od 28 października 2021 r. do 22 grudnia 2021 r., w [...], działając w krótkich odstępach czasu, z wykorzystaniem takiej samej sposobności, popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na tym, że zaniechał realizacji czynności służbowych polegających na tym, że w ramach wszczętej i prowadzonej procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T.:
a) będąc zobowiązanym, w okresie od 28 października 2021 r. do 27 listopada 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, nie sporządził notatki urzędowej z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, że jest dotknięta przemocą w rodzinie, do czego był zobligowany nie rzadziej niż raz na 30 dni, od dnia rozpoczęcia prowadzenia teczki procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T., prowadzonej od 28 października 2021 r.,
b) będąc zobowiązanym, w okresie od 28 października 2021 r. do 27 listopada 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie, stosowania przemocy w rodzinie, nie sporządził notatki urzędowej z rozmowy z osobą, co do której istnieje uzasadnione podejrzenie stosowania przemocy w rodzinie, do czego był zobligowany nie rzadziej niż raz na 30 dni, od rozpoczęcia prowadzenia teczki procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T, prowadzonej od 28 października 2021 r.,
c) będąc zobowiązanym, w okresie od 28 października 2021 r. do 27 listopada 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z czynności podejmowanych przez Policję w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty", przekazywaną do Zespołu [...], nie sporządził notatki urzędowej z czynności podejmowanych przez Policję w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty", przekazywaną do Zespołu [...], do czego był zobligowany nie rzadziej niż raz na 30 dni, od rozpoczęcia prowadzenia teczki procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie [...], prowadzonej od 28 października 2021 r., przez co zaniechał realizacji czynności służbowych do wykonania, których był zobligowany, tj. o czyn z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 4 ust 1 w zw. z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 21 w zw. z § 2 pkt 9 i § 5 decyzji nr 10/2021 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie sposobu wykonywania wybranych czynności w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty" oraz w zw. z art 132c ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;
III. w okresie od 9 grudnia 2021 r. do 22 grudnia 2021 r., w [...], działając w krótkich odstępach czasu, z wykorzystaniem takiej samej sposobności, popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na tym, że nie wykonał w terminie pisemnego polecenia przełożonego, O.O - Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] z 8 grudnia 2021 r., zawartego w karcie nadzoru, wprowadzonej do użytku służbowego na mocy § 2 pkt 7 decyzji nr 10/2021 KMP w [...], nad czynnościami w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty" rodziny G.G, poprzez nieprawidłowe wykonanie czynności służbowych polegających na tym, że w ramach wszczętej i prowadzonej procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie G.G.:
a) będąc zobowiązanym, w okresie od 9 grudnia 2021 r. do 14 grudnia 2021 r., do sporządzenia notatki urzędowej z pierwszej wizyty w rodzinie objętej procedurą "Niebieskie Karty", nie sporządził notatki urzędowej z pierwszej wizyty w rodzinie objętej procedurą "Niebieskie Karty", do czego był zobligowany w terminie 7 dni od założenia procedury "Niebieska Karta" w rodzinie G.G, prowadzonej od 7 grudnia 2021 r., przez co zaniechał realizacji czynności służbowych, do wykonania których był zobligowany oraz naruszył zasady etyki zawodowej poprzez naruszenie obowiązku rzetelnego wykonywania poleceń przełożonego, tj. o czyn z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 1 pkt 2 i § 21 "Zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", w zw. z § 4 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 5 decyzji nr 10/2021 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie sposobu wykonywania wybranych czynności w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty" oraz w zw. z art. 132c ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
W toku prowadzonego postępowania dowodowego skarżący został przesłuchany w charakterze obwinionego. 9 maja 2022 r. skorzystał z przysługującego mu prawa do odmowy składania wyjaśnień, natomiast 19 maja 2022 r. skarżący złożył wyjaśnienia i oświadczył, że nie przyznaje się do popełnienia zarzucanych mu deliktów dyscyplinarnych. W zakresie zarzutu dotyczącego prowadzonej procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T skarżący wyjaśnił, że w połowie listopada dokonywał kontroli tej rodziny, z czego sporządził notatkę. Podkreślił, że pomimo wyznaczania mu "służb niezgodnych z prawem" starał się wykonać swoje obowiązki służbowe.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego prowadzonej procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie T.T skarżący podał, że przeprowadzał w tej rodzinie kontrolę "dzień lub dwa wcześniej". Notatkę dokumentującą tą czynność służbową włożył "do szafki na sali odpraw".
Odnośnie do zarzutu dotyczącego procedury "Niebieskie Karty" w rodzinie G.G.. skarżący wskazał, iż 15 grudnia 2021 r. kontaktował się telefonicznie z matką G.G. i uzyskał informację, że "córka jest w pracy i późno wróci". W związku z tym umówił wizytę na 17 grudnia 2022 r. Do spotkania nie doszło, gdyż – jak wyjaśnił skarżący – uniemożliwił mu to przełożony, kierując go w dniu umówionej wizyty, na całą służbę do galerii [...] oraz do sprawdzania osób objętych kwarantanną. Podał, że teczka dotycząca przemocy w rodzinie G.G. została mu przydzielona w zastępstwie za innego dzielnicowego "z innego rejonu".
Jak podał organ pierwszej instancji, przeprowadzona 2 czerwca 2022 r. konfrontacja pomiędzy skarżącym a A.A nie wniosła do sprawy nowych okoliczności. Ostatnie wyjaśnienia zostały przez skarżącego złożone 18 stycznia 2023 r. Skarżący nie przyznał się do zarzutów przedstawionych mu w postanowieniu KPP z 4 stycznia 2023 r., nr 1/2023. Zaznaczył, że żadna dokumentacja przekazywana przez dzielnicowego nie była kwitowana przez przełożonych, dlatego powstały braki w notatkach z przeprowadzanych czynności w realizowanych przez niego procedurach "Niebieskich Kart". Podniósł, że w okresie objętym postępowaniem Wydział Prewencji KMP w [...] prowadził intensywne działania związane ze zwalczaniem pandemii C0VID-19. Przez to średnio połowę czasu służby przeznaczano na sprawdzanie osób przebywających na kwarantannie i w izolacji oraz patrolowanie galerii handlowej [...]. Skarżący wskazał, że czynności te wykraczały poza zakres obowiązków dzielnicowego, skoro nie były prowadzone w jego rejonie służbowym. Wyjaśnił również, że do końca grudnia nie miał swojego miejsca pracy. Nie dysponował więc komputerem, na którym mógłby sporządzić wymaganą prawem dokumentację. Stwierdził także, że poza prowadzeniem procedury "Niebieskie Karty" dzielnicowi mają wiele innych obowiązków.
6 lutego 2023 r. rzecznik dyscyplinarny sporządził sprawozdanie, w którym zaprezentował poczynione ustalenia postępowania dowodowego i zaproponował uznanie skarżącego za winnego w całości zarzucanych mu czynów i wymierzenie kary dyscyplinarnej nagany.
KPP orzeczeniem z 13 lutego 2023 r., nr 1/2023, uznał skarżącego za winnego w całości popełnienia zarzucanych czynów i wymierzył wnioskowaną karę dyscyplinarną.
W uzasadnieniu orzeczenia organ pierwszej instancji przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem zawinienia skarżącego oraz wymierzeniem kary. KPP wskazał na ustalenia postępowania dowodowego i obowiązujący stan prawny, odnoszące się do każdej z prowadzonych procedur "Niebieskiej Karty", w których stwierdzono nieprawidłowości. Na podstawie tych ustaleń przełożony dyscyplinarny uznał, że w okolicznościach wskazanych w zarzutach doszło do zawinionego popełnienia przewinień dyscyplinarnych. W ocenie przełożonego dyscyplinarnego ustalenia czynności dowodowych uzasadniają wymierzenie kary nagany, jako adekwatnej, w ustalonych okolicznościach, do zmotywowania obwinionego do rzetelnego wykonywania powinności służbowych, ale także wytknięcia mu i uświadomienia niewłaściwego postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, KWP orzeczeniem z 13 kwietnia 2023 r., nr 1/2023, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na to, że odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy Policji uzasadniona jest szczególną rolą, jaką w społeczeństwie spełnia Policja oraz zaufaniem publicznym do wykonywanych przez funkcjonariuszy Policji działań.
Według KWP, przeprowadzona analiza materiału dowodowego pozwalała na poczynienie ustaleń w zakresie zawinienia obwinionego w odniesieniu do każdego z zarzucanych mu czynów. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalały na uznanie, że obwiniony czynności służbowe w prowadzonych procedurach "Niebieskiej Karty" realizował prawidłowo, a tym samym, że nie dopuścił się zarzucanych mu deliktów dyscyplinarnych, czy też działał w warunkach wyłączających odpowiedzialność dyscyplinarną.
Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu zasadniczymi dowodami są w szczególności: dokumenty pochodzące z prowadzonych przez skarżącego procedur "Niebieskiej Karty", dokumentacja dotycząca czasu służby obwinionego w okresie objętym zarzutami, zeznania złożone przez przesłuchanych w sprawie świadków oraz wyjaśnienia samego obwinionego, wskazujące na brak po jego stronie poczucia naganności zarzucanych czynów i jakiejkolwiek refleksji.
Według organu nie można podzielić stanowiska skarżącego, że objęte zarzutami czynności służbowe były przez niego przeprowadzone prawidłowo, a za ewentualne nieprawidłowości w ich realizacji odpowiedzialność ponoszą wyłącznie przełożeni skarżącego, gdyż planując mu służbę nie uwzględnili jego oczekiwań oraz uniemożliwili mu terminowe wykonywanie obowiązków służbowych w prowadzonych procedurach. Jak wskazał organ drugiej instancji, nie tylko skarżący był kierowany do realizacji innych zadań, jednak nieprawidłowości skutkujących koniecznością wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w procedurach "Niebieskiej Karty" w przypadku innych funkcjonariuszy nie stwierdzono. KWP podniósł, że w okresie objętym zarzutami skarżący prowadził tylko cztery tego rodzaju procedury, w tym jedną w zastępstwie, przy czym nieprawidłowości ujawniono w trzech z nich.
W oparciu o wykaz sporządzony przez kierownika Rewiru [...], organ podał, że w przypadku skarżącego, w obchodzie, czyli jego podstawowym sposobie pełnienia służby, w okresie objętym zarzutami, spędził około 82% ogólnego czasu służby. W tym samym okresie czas jego służby w patrolu wyniósł zaledwie 2,9%, przy czym nie jest to najdłuższy czas służby patrolowej wśród wszystkich dzielnicowych. Rozważań tych organ dokonał w kontekście § 9 ust. 1 zarządzenia nr 5 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika dzielnicowych. KWP stwierdził, że podnoszona przez skarżącego okoliczność nadmiernego obciążenia służbami patrolowymi, w tym także zgodnie z poleceniami wyższych przełożonych, będąca rzekomą wyłączną przyczyną powstania zarzucanych mu nieprawidłowości, nie wytrzymuje konfrontacji z ustaleniami postępowania dowodowego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność dyscyplinarna oparta jest na regułach zaostrzonych, wynikających ze szczególnego rodzaju zadań Policji, związanych z ochroną zdrowia i życia ludzi oraz ich wolności. Przy wykonywaniu zadań obowiązuje zatem nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej, do których to wartości należy zaliczyć szczególną staranność i rzetelność w realizowaniu obowiązków służbowych oraz wykonywaniu poleceń przełożonego. KWP zwrócił uwagę na doświadczenie zawodowe skarżącego, legitymującego się ponad 31-letnim stażem służby, co uprawnia do postawienia tezy, iż powinien on posiadać umiejętność właściwego i terminowego planowania realizowanych czynności służbowych.
Skarżący złożył skargę na ww. orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Opisanym na wstępie wyrokiem, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.
Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że orzeczenie KWP z 13 kwietnia 2023 r., nie zawiera wad prawnych uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Według Sądu pierwszej instancji przedmiotowe orzeczenie zostało wydane po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. WSA w Białymstoku wyjaśnił, że w tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
Analizując dowody zebrane w toku postępowania dyscyplinarnego i ich ocenę przeprowadzoną w zaskarżonych orzeczeniach Sąd pierwszej instancji uznał, że organy dyscyplinarne zidentyfikowały poszczególne zachowania skarżącego oraz w sposób wystarczająco dokładny opisały i wyjaśniły na czym polegało nieprawidłowe wykonanie obowiązków służbowych, co pozwalało na skuteczne postawienie zarzutów naruszenia dyscypliny służbowej. Zachowania skarżącego zostały prawidłowo zakwalifikowane jako delikty dyscyplinarne i należycie przyporządkowane do właściwej podstawy prawnej, tj. art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 i ustawy o Policji, skonkretyzowanej odpowiednimi § 1 pkt 2, § 21 zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r., w którym ustalono "Zasady etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. nr 1, poz. 3) w zw. z § 4 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 1, 2 i 3 oraz § 21 w zw. z § 2 pkt 9 i § 5 Decyzji Nr 10/2021 Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie sposobu wykonywania wybranych czynności w ramach realizacji procedury "Niebieskie Karty".
Jak podniósł WSA w Białymstoku, w stosunku do skarżącego toczyło się już postępowanie dyscyplinarne. WSA w Białymstoku wyrokiem z 30 listopada 2021 r., II SA/Bk 541/21, uchylił zaskarżone orzeczenia, zaś NSA wyrokiem z 26 lipca 2023 r., II OSK 671/22 oddalił skargę kasacyjną. Nadto, WSA w Białymstoku wyrokiem z 26 października 2023 r., II SA/Bk 681/23 oddalił skargę skarżącego w przedmiocie potrącenia uposażenia miesięcznego (wyrok nieprawomocny). Okoliczności te - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - świadczą o istniejącym konflikcie, co jednakże nie zwalnia skarżącego od prawidłowego wykonania obowiązków związanych ze służbą w charakterze dzielnicowego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że czynności w ramach procedury "Niebieskiej Karty" należy podejmować nie rzadziej niż raz na 30 dni, co oznacza, że notatka urzędowa wina być sporządzana nie rzadziej niż raz na 30 dni (§ 21 decyzji nr 10/2021 KMP). Prowadząc cztery takie procedury (w tym jedną przekazaną w ramach zastępstwa) skarżący miesięcznie był zobowiązany do sporządzenia czterech notatek urzędowych. Zdaniem WSA w Białymstoku, nawet w sytuacji obciążenia skarżącego innymi obowiązkami służbowymi, miał on realną możliwość wykonania tych czynności.
Jak podniósł Sąd Wojewódzki, osoba wstępująca do służby w Policji przyjmuje na siebie szereg obowiązków związanych z jej charakterem. Każdy policjant przed podjęciem służby składa ślubowanie według roty wskazanej w art. 27 ustawy o Policji. Szczególny charakter służby publicznej funkcjonariuszy Policji umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym także odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymierzenie kary nagany, a więc kary oznaczającej wytknięcie niewłaściwego postępowania, odbyło się z poszanowaniem ustawowych dyrektyw wymiaru kar, przewidzianych w art. 134h ustawy o Policji. Wymierzona kara dyscyplinarna nagany, najłagodniejsza z możliwych, została przez Sąd Wojewódzki uznana za adekwatną do rangi i rodzaju popełnionych przez skarżącego czynów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na uznaniu, że doszło do naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego, podczas gdy w jego działaniu brak jest winy, ponieważ czynności związanych z prowadzoną procedurą "Niebieskiej Karty" nie wykonał z uwagi na nadmierne obłożenie innymi obowiązkami służbowymi związanymi ze zwalczeniem epidemii Covid-19 w Polsce (patrolowanie placówek handlowych, sprawdzanie osób przebywających na kwarantannie), zatem skarżący nie miał obiektywnej możliwości wykonania zadań związanych z procedurą "Niebieskiej Karty";
2. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu zarzutu podniesionego przez skarżącego, a w konsekwencji na niedostrzeżeniu przez WSA w Białymstoku, że organy obu instancji naruszyły art. 135l ust. 1 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym, poprzez nie uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu z informacji z Systemu Wspomagania Dowodzenia, z którego wynika z kim skarżący pełnił służby patrolowe w galerii [...] oraz kontrolował osoby przebywające na kwarantannie podczas pandemii Covid-19 w III kwartale 2021 roku.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zgłoszony został zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji).
W ramach omawianego zarzutu skarżący kasacyjnie podnosi brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do podnoszonego w skardze kierowanej do WSA w Białymstoku zarzutu naruszenia art. 135l ust. 1 ustawy o Policji, stosownie do którego w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres.
Powyższy przepis odnosi się do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie mógł zostać naruszony przez organ dyscyplinarny pierwszej instancji.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego organ odwoławczy, uwzględniając dyspozycję powyższego przepisu, wziął pod uwagę stan faktyczny ustalony w postępowaniu dyscyplinarnym przez organ pierwszej instancji. W skardze skarżący zarzucił zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie pełnionej przez skarżącego służby patrolowej w galerii [...] i przeprowadzania przez niego kontroli osób przebywających na kwarantannie podczas pandemii COVID-19 w III kwartale 2021 r. Wnioskował o dopuszczenie dowodu z Systemu Wspomagania Dowodzenia celem ustalenia tego, z kim i kiedy skarżący pełnił służby patrolowe w galerii [...] oraz dokonywał sprawdzenia osób przebywających na kwarantannie podczas pandemii COVID-19 w III i IV kwartale 2021 r.
W istocie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tak sformułowanego wniosku, lecz uchybienie to nie może być zakwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Wyznaczony powyższym przepisem zakres postępowania dowodowego ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem rolą i zadaniem sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny, oddający pełen obraz sprawy, co prowadzi do wniosku, że nie powziął wątpliwości wymagających wyjaśnienia, tak aby możliwe było przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Sąd szczegółowo przeanalizował okoliczności objęte wnioskiem dowodowym zgłoszonym w skardze, odnosząc się tak do pełnienia przez skarżącego służby patrolowej, jak i prowadzonych przez niego kontroli osób odbywających kwarantannę, zauważając zwiększony zakres obowiązków skarżącego w okresie objętym zarzutami dyscyplinarnymi. Zdaniem Sądu wzmożone działania Policji w czasie objętym zarzutami, co było efektem trwającej pandemii i okolicznością powszechnie wiadomą, nie mogły jednak stanowić usprawiedliwienia dla zaniechań skarżącego czy też nieterminowej realizacji przez niego powinności służbowych. Taką ocenę Sąd odniósł również do wersji skarżącego prezentowanej konsekwentnie w toku postępowania dyscyplinarnego, stosownie do której jego służba patrolowa wypełniała 50 % całego czasu służby, uznając że w pozostałym okresie miał on możliwość realizowania obowiązków dzielnicowego wynikających z prowadzeniem zaledwie 4 procedur Niebieskiej Karty. Sąd przeanalizował zakres obowiązków związanych z tą procedurą, przyjmując, że jej realizacja wiązała się ze sporządzeniem 4 notatek urzędowych miesięcznie, co było możliwe do wykonania nawet w sytuacji spiętrzenia obowiązków służbowych. Jednocześnie Sąd zaakcentował powinność posiadania przez skarżącego, z uwagi na ponad 31-letni staż służby, umiejętności właściwego i terminowego planowania realizowanych czynności służbowych,
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro Sąd wprawdzie formalnie nie odniósł się do zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego, ale okoliczności, do wykazania których skarżący tym wnioskiem dążył, przeanalizował.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego, nie podważyła też skutecznie (tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania) okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te stara się zakwestionować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez ten Sąd.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, po przeprowadzeniu konfrontacji stanowiska organu dyscyplinarnego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nie ulega wątpliwości popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący nieprawidłowo wykonywał czynności służbowe w ramach prowadzonych procedur "Niebieskich Kart" oraz naruszył zasady etyki zawodowej poprzez naruszenie obowiązku rzetelnego wykonywania poleceń przełożonego. To zaś prowadzi do wniosku o prawidłowym zastosowaniu w sprawie art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.