III OSK 3833/21

III OSK 3833/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 141/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-08-12
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1234
art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 141/20 w sprawie ze skargi J. S. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 grudnia 2019 r. nr ML-02.7140.501.2018.BW w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminny Miejskiej Kraków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 141/20 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z 9 grudnia 2019 r. nr ML-02.7140.501.2018.BW w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 250 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżony akt (pkt 1) oraz przyznał od Skarbu Państwa – WSA w Krakowie na rzecz pełnomocnika skarżącego tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że u podstaw odmowy przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego legło ustalenie, iż wobec pomieszkiwania u znajomych, a także zaniechania korzystania z pomocy MOPS, nie można uznać skarżącego za osobę bezdomną. Jednak w ocenie Sądu podane przez skarżącego we wniosku informacje powinny skutkować podjęciem przez organ czynności dodatkowych mających na celu ustalenie, czy skarżący jest rzeczywiście osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym. Ograniczenie się przez organ do gołosłownego, niepopartego stosownymi ustaleniami stwierdzenia, że z uwagi na przebywanie skarżącego u znajomych nie można uznać go za osobę bezdomną, nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu I instancji organ winien był ustalić, u jakich znajomych skarżący faktycznie przebywa, a także czy rzeczywiście przebywa on tam tylko sporadycznie i czy pobyt ten z założenia ma charakter tymczasowy i w istocie jest tylko zamiennikiem noclegowni lub innego miejsca nietrwałego przebywania danej osoby.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżący jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, wobec czego zaskarżony akt został wydany przedwcześnie. Sąd dodał, że jakkolwiek postępowania w sprawie przyznawania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miasto Kraków nie są prowadzone stricte według przepisów k.p.a., to okoliczność ta nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia należnego postępowania wyjaśniającego. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jego uchylenie.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, przez dokonanie wadliwej kontroli działania administracji - skutkującej uwzględnieniem skargi oraz dokonaniem ustaleń odnośnie do działań organu niezgodnych z powołanymi przepisami, pomimo iż organ związany zasadą legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, podjął czynności na podstawie i w granicach wynikających z dyspozycji ww. norm, zatem prawidłowo dokonana kontrola winna skłonić Sąd do konstatacji, iż działania podjęte przez organ były zgodne z prawem i skutkować oddaleniem skargi;
2. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na wadliwej kontroli działania administracji publicznej dokonanej z pominięciem dokumentów przekazanych Sądowi pierwszej instancji w aktach sprawy, co skutkowało uznaniem, iż organ nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy skarżący jest osobą bezdomną, "ograniczył się jedynie to gołosłownego, niepopartego stosownymi ustaleniami stwierdzenia", co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie zasad przeprowadzania dowodów;
3. art. 146 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 i 2 z zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń przez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla Prezydenta Miasta Krakowa co do dalszego postępowania pozostających w sprzeczności z ww. przepisami, a w szczególności wykraczających poza kompetencje tego organu, co narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego wskazania, jakich dopuszczonych prawem i "dostępnych środków dowodowych", których dotychczas nie zastosowano, winien organ użyć do rozstrzygnięcia, gdzie skarżący przebywa i czy zasady jego pobytu mogą wskazywać, że jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, zaś pełnomocnik skarżącego z urzędu – o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zarówno w postępowaniu przed sądem I instancji oraz przed NSA, według norm prawem przepisanych, które nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że badanie spełnienia kryteriów przyznania lokalu mieszkalnego (bezdomność) następuje w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, a w świetle art. 75 k.p.a. organ każdorazowo zobowiązany jest do wnikliwego i całościowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego organ zupełnie pominął wyjaśnienie podanych przez wnioskodawcę okoliczności związanych z pomieszkiwaniem u osób trzecich, bezzasadnie skupiając się na braku rejestracji w MOPS, co nie jest obowiązkiem osoby bezdomnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Z treści zarzutu numer 1, tj. naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały lokalowej sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej w istocie wynika, że naruszenia przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej upatruje błędnym jej zdaniem przyjęciu przez Sąd, że organ nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego oceny, co w efekcie doprowadziło do wydania niezgodnego z prawem aktu o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawa przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.
W związku z powyższym - na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy - Rada Miasta Krakowa podjęła 8 lipca 2015 r. uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (t. j.: Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2017 r., poz. 2105 ze zm.) - dalej także jako uchwała lokalowa, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Krakowa lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Ich część stanowią przy tym lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby uprawnione do najmu lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, wśród nich są osoby określone w § 11 ust. 3 pkt 8 wskazanej uchwały lokalowej, tj. osoby bezdomne. W tym też przypadku, wspomniana uchwała, określając tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu regulują przepisy znajdujące się w załączniku nr 1 do uchwały lokalowej. Zgodnie z jego § 4 podstawą rozpatrzenia sprawy jest złożony przez osobę zainteresowaną wniosek wraz z pełną dokumentacją, niezbędną do stwierdzenia spełniania przez wnioskodawcę kryteriów określonych niniejszą uchwałą (ust. 1). Wniosek powinien zostać złożony na stosownym druku (ust. 2 ). Wniosek powinien zostać potwierdzony przez stosowną komórkę organizacyjną właściwej gminy w zakresie zameldowania lub braku zameldowania wszystkich osób objętych wnioskiem (ust. 3). Niezbędnym elementem wniosku jest złożenie przez wnioskodawcę oraz wszystkie pełnoletnie osoby objęte wnioskiem oświadczenia o: stanie cywilnym oraz liczbie małoletnich dzieci, jak również małoletnich przysposobionych przez daną osobę oraz małoletnich, dla których dana osoba stanowi rodzinę zastępczą oraz o posiadaniu lub braku posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości a także innych informacjach niezbędnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, których złożenie jest przewidziane w druku wniosku, o którym mowa w ust. 2 (ust. 5). Natomiast w § 5 uchwały lokalowej określono środki służące weryfikacji wniosku. W przypadku złożenia wniosku, który nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w § 4, wydział wzywa wnioskodawcę do ich uzupełnienia (ust. 1). W celu stwierdzenia spełnienia kryteriów określonych niniejszą uchwałą, w toku postępowania wydział może wezwać wnioskodawcę lub każdą pełnoletnią osobę objętą wnioskiem do: przedłożenia wszelkich niezbędnych dokumentów, a w szczególności dokumentów umożliwiających uzyskanie informacji o dochodach osiągniętych przez wnioskodawcę oraz wszystkie osoby pełnoletnie objęte wnioskiem oraz do stawienia się w siedzibie wydziału w celu złożenia wyjaśnień (ust. 2). Natomiast w § 7 uchwały lokalowej uregulowano wstępną merytoryczną weryfikację wniosku. Wstępna merytoryczna weryfikacja wniosku oparta jest o całokształt informacji oraz dokumentacji pozostającej w dyspozycji wydziału (ust. 1). Weryfikacja wniosku oparta jest również o dane uzyskane z systemów informatycznych Urzędu Miasta Krakowa lub starostw powiatów graniczących z Gminą, w szczególności dane dotyczące ewidencji ludności i dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz płatników podatku od nieruchomości na terenie Gminy (ust. 2). Wstępna merytoryczna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą (ust. 3). W przypadku stwierdzenia przez wydział braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany (ust. 5).
W postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej miasta Krakowa co do zasady nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09 (pub. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 oraz w art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych.
Brak jest wątpliwości, iż przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego oraz do innych postępowań wskazanych w art. 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zaskarżony akt nie został więc wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym i na pierwszy ogląd na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie są stosowane w procesie jej wydawania. W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09). Na przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. spojrzeć należy jednak także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego. Można przyjąć, że przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. czy art. 80 k.p.a. odnieść też należy do aktu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowania do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad k.p.a. Akceptację dla tego poglądu można odnaleźć w doktrynie. J. Zimmermann w odniesieniu do zasad ogólnych k.p.a. podnosi, że "ich związek z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44). W innym miejscu wśród wszystkich zasad k.p.a. wyróżnia on zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami wspólnymi dla całego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174). Do zasad podstawowych zalicza zaś m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.
Tym samym zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa, które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się do obowiązywania w toku postępowania w przedmiocie zakwalifikowania osób jako oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego - zasad postępowania jurysdykcyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 80 k.p.a. należy zauważyć, że zostały one w określonym stopniu i w pewien sposób "przetransponowane" przez organ stanowiący gminy do przepisów załącznika nr 1 do uchwały lokalowej, co oznacza, iż obowiązkiem organu jest wnikliwe wyjaśnienie okoliczności sprawy i rozważenie jej na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. organ jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, wyjaśnienia strony i oględziny. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe wywody, w tym nakreślony cel wskazanych wyżej regulacji ustawowych i cel uchwały lokalowej w korelacji z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., słusznie uznał Sąd I instancji, że organ nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy i dokonał nieprawidłowej jego oceny. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ prowadząc postępowanie dowodowe jest ograniczony przepisami uchwały i zakresem czynności pracowników obsługującego organ urzędu.
Najistotniejszą okolicznością, która przesądziła o negatywnym załatwieniu wniosku J. S., jest "nieudokumentowanie przez niego pozostawania bezdomnym". Zgodnie z § 2 pkt 16 uchwały, za osobę bezdomną należy uznać osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a zgodnie z jej art. 6 pkt 8 - osoba bezdomna - osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że J. S. jako podstawę swojego wniosku wskazał, że jest osobą bezdomną. Wskazał, że nie ma gdzie mieszkać i korzysta z pomocy kolegi, który udostępnia mu możliwość korzystania z toalety a czasami pralki. Zatem, powyższe informacje powinny skutkować podjęciem przez organ czynności dodatkowych mających na celu ustalenie, czy wnioskodawca jest rzeczywiście osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, co jednak w sprawie nie nastąpiło. Prezydent Miasta Krakowa ograniczył się jedynie to gołosłownego, niepopartego stosownymi ku temu ustaleniami stwierdzenia, że z uwagi na przebywanie skarżącego obecnie u znajomych nie można uznać go za osobę bezdomną. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę. Należało bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalić, po pierwsze, u jakich znajomych skarżący faktycznie przebywa, a po drugie, czy rzeczywiście przebywa on tam tylko sporadycznie i czy pobyt ten z założenia ma charakter tymczasowy i w istocie jest tylko zamiennikiem noclegowani lub innego miejsca nietrwałego przebywania danej osoby. Tylko rzeczywiste ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na ustalenie, że skarżący nie jest osobą bezdomną. Fakt sporadycznego udzielania schronienia w porze nocnej przez osoby znajome nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w określonym lokalu, a jeżeli nadto zainteresowany nie posiada zameldowania na pobyt stały to spełnia on przesłanki uzasadniające uznanie go za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.
Odnosząc się do obszernych wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, na poparcie tezy, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, należy zauważyć, że Sąd I instancji nie kwestionuje, że w aktach sprawy znajduje się szereg dowodów, które zostały już w sprawie zebrane, a są niezbędne przy jej rozstrzygnięciu. Są to jednak dowody na okoliczności niesporne w sprawie. Jak jednak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, braki w postępowaniu dowodowym dotyczą przede wszystkim ustalenia okoliczności dotyczących wskazywanej podstawy wniosku, tj. bezdomności wnioskodawcy. W zaskarżonym akcie powołano się jedynie lakonicznie na to, że wnioskodawca pomieszkuje u znajomych i nie udokumentował, że jest osobą bezdomną, w szczególności nie przedłożył do akt sprawy zaświadczenia z MOPS – Dział Pomocy Bezdomnym potwierdzającego bezdomność. Lakoniczna treść zaskarżonego aktu świadczy o słuszności powyższego stanowiska Sądu I instancji. Poprzestanie organu wyłącznie na dokumentacji, jest wysoce niewystarczające. Organ bezzasadnie przyjął, że pomieszkiwanie u znajomych może być podstawą uznania, że wnioskodawca nie jest bezdomnym. Organ całkowicie pominął przy tym, wyjaśnienie podanych przez wnioskodawcę okoliczności pomieszkiwania u osób trzecich (przyczyny tego stanu rzeczy). Tymczasem organ na podstawie § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały lokalowej może wezwać wnioskodawcę do stawienia się w siedzibie wydziału w celu złożenia wyjaśnień. W toku wyjaśnień organ może uzyskać wszelkie informacje związane z bezdomnością wnioskodawcy, które mogą też pomóc zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy co do bezdomności i wskazać środki dowodowe, które należy jeszcze przeprowadzić na tą okoliczność. Ponadto, nie sposób uznać, że podstawą odmowy uznania wnioskodawcy za bezdomnego, może być niezłożenie przez niego zaświadczenia z MOPS, potwierdzającego bezdomność. Jak już podano wyżej, organ nie powinien ograniczać się tylko do dowodów z dokumentów. Poza tym, nieobjęcie wnioskodawcy przez MOPS pomocą dla bezdomnych, nie może stanowić okoliczności zaprzeczającej bezdomności wnioskodawcy. Organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez wnioskodawcę będące przyczyną niekorzystania z pomocy MOPS dla bezdomnych.
W tych okolicznościach należy uznać, ze Sąd I instancji dokonał zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu i zasadnie stwierdził, że zaszły przesłanki z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego aktu.
Z podanych tu powodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały lokalowej.
Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji dokonał, prawidłowej kontroli działania Prezydenta Kraków, orzekł na podstawie całych akt sprawy. Istotą sprawy była bezdomność skarżącego. Sąd I instancji skupił swoje wywody głównie na tej kwestii i w tym zakresie ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe. Przy tym nie pominął żadnych dowodów związanych z tą okolicznością znajdujących się w aktach sprawy. Nieomówienie dowodów nieistotnych dla oceny bezdomności, jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na obecnym jej etapie, nie miało wpływu na wynik tej sprawy.
Nie można zgodzić się również z zarzutem nr 3, tj. naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 i 2 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały lokalowej. Z przedstawionych wyżej szerokich wywodów odnoszących się do możliwości ale i obowiązku korzystania w niniejszej sprawie z ogólnych zasad przeprowadzania postępowania dowodowego zawartych w przepisach k.p.a. wynika, że wskazania Sądu I instancji dla Prezydenta Miasta Krakowa co do dalszego postępowania, nie pozostają w sprzeczności zarówno z przytoczonymi przepisami k.p.a. jak i przepisami załącznika nr 1 do uchwały lokalowej. Zatem nie doszło także do naruszenia wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jak już podano wyżej, konieczność zastosowania zasad zawartych w wymienionych przepisach k.p.a., wynika właśnie między innymi z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.
Niezasadny jest także zarzut nr 4, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej upatruje go w zaniechaniu przez Sąd I instancji zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego wskazania jakich dopuszczonych prawem i dostępnych środków dowodowych, których dotychczas nie zastosowano, winien organ użyć do rozstrzygnięcia, gdzie skarżący przebywa i czy zasady pobytu mogą wskazywać, że jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w wystarczającym stopniu pozwala na realizację wskazań w zakresie ustalenia okoliczności związanych z tym czy wnioskodawca jest osobą bezdomną. Jak się wydaje skarżący, wytworzył tezę, że wskazania sądu winny polegać na wypunktowaniu dowodów, które organ powinien przeprowadzić. Tymczasem prawidłowa wykładnia art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wskazanie kierunku postępowania, które zdaniem sądu prowadzić ma do prawidłowego rozpoznania sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd I instancji podołał tym obowiązkom.
Przeprowadzone postępowanie i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wskazywanej przez wnioskodawcę bezdomności, urąga podstawowym zasadom postępowania przeprowadzanego w sprawie, której przedmiotem jest umieszczenie wnioskodawcy na liście przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów gminy. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej organ posiada możliwości przeprowadzenia w granicach swoich kompetencji postępowania dowodowego, celem ustalenia miejsca pobytu wnioskodawcy i czy zasady jego pobytu w tym miejscu czynią go osobą bezdomną.
Na marginesie wyjaśnić należy, że organ może zobowiązać wnioskodawcę do wskazania okoliczności i dowodów na potwierdzenie swojej bezdomności lub wysłuchać go na te okoliczności i pouczyć o możliwości złożenia dodatkowych oświadczeń osób trzecich. Nie można też zapominać, że to nie "wydział" Urzędu Miasta Krakowa podejmuje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie lecz Prezydent Miasta Krakowa, któremu podlega MOPS w Krakowie. Ten ostatni posiada wykwalifikowane kadry do przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Zapewne informacje mające znaczenie dla kwestii bezdomności wnioskodawcy posiada również kurator zawodowy wnioskodawcy. Z pisma tego ostatniego, zalegającego w aktach sprawy zdaje się wynikać, że popiera wniosek J. S. o przydzielenie lokalu, ponieważ ten, po wyjściu z zakładu karnego, nie może wrócić do lokalu, w którym poprzednio zamieszkiwał, bowiem został z niego wymeldowany. Są to przykładowe środki dowodowe mogące wyjaśnić kwestę bezdomności wnioskodawcy. Inicjatywa w tym zakresie należy do organu.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.