III OSK 3827/21

III OSK 3827/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bk 231/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-08-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 231/20 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 231/20, po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. - dalej: "WORD w B." zwrócił się do Rady Miasta B. o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady uchwały, w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym Miasta B. M. B., zatrudnionym na podstawie umowy o pracę z dnia 30 maja 2018 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podstawą rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem radnego jest likwidacja stanowiska zastępcy dyrektora, w związku ze zmianą Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. z dnia 7 lutego 2019 r. wraz z późniejszymi zmianami.
Uchwałą nr [...] z dnia 15 stycznia 2020 r. Rada Miasta B. – na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", nie wyraziła zgody na rozwiązanie przez WORD w B. stosunku pracy z radnym M. B..
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł WORD w B.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, będąca efektem ustalenia, że rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego musi być należycie umotywowana, po to aby wykluczyć arbitralność w ocenie dokonanej w uchwale. Zdaniem Sądu meriti, Rada Miasta B. nie wywiązała się prawidłowo z tego obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazała w przekonujący sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem/zdarzeniami związanym(i) z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. W uzasadnieniu brak jest przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę. Ustalenie zaistnienia tych zdarzeń przez Radę powinno być bezsporne, przy czym nie chodzi tylko o użycie kategorycznych stwierdzeń w tym zakresie. Konieczne jest ustalenie konkretnych zdarzeń wskazujących na ich związek z wypowiedzeniem stosunku pracy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zbyt ogólnikowe, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście zamiar rozwiązania stosunku pracy jest powiązany z wykonywaniem mandatu radnego przez M. B.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednym z koronnych argumentów przemawiającym zdaniem Rady za zasadnością uchwały są bezprawne działania dyrektora, który dokonał rozwiązania stosunku pracy z radnym M. B. bez uzyskania zgody Rady Miasta B., z naruszeniem postanowień art. 25 ust. 2 u.s.g. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w B. przywrócił radnego do pracy i oddalił zarzuty podnoszone przez WORD w B. Sąd meriti zwrócił jednak uwagę, że sąd pracy nie analizował sprawy pod kątem pozorności przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę z radnym. Wyrok przywracający do pracy radnego oparty był na ustaleniu, że doszło do formalnej wadliwości wypowiedzenia, ponieważ pracodawca nie zachował obowiązkowego trybu rozwiązania stosunku pracy ze swoim pracownikiem sprawującym mandat radnego i nie zwrócił się do Rady Miasta o wyrażenie zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy, (do czego zobowiązuje treść art. 25 ust. 2 u.s.g.). Okoliczność, że po tym wyroku dyrektor WORD zwrócił się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest wypełnieniem wspomnianego trybu rozwiązywania stosunku pracy z radnym i nie może być per se traktowana jako dyskryminująca radnego oraz przesądzająca o braku zasadności eliminowania tego pracownika ze struktury organizacyjnej WORD.
Z uzasadnienia uchwały wynika również, że Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy (tj. działania radnego na szkodę WORD, poprzez zamiar zakupu niepotrzebnych szafek i komputerów). Rada wskazuje, że dyrektor WORD podnosił wobec radnego zarzuty w tym zakresie i zarzuty te okazały się nieprawdziwe.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody dokonano takiego ustalenia, przez co jest ono nieweryfikowalne, gołosłowne. W takim zaś razie ani Rada, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji do oceny, czy w stanie rozpoznawanej sprawy radny wykonywał w sposób prawidłowy i z należytą starannością dotychczas powierzone obowiązki i czy naraził na szkodę pracodawcę, do czego w istocie sprowadza się przywołany argument o podnoszonych rzekomo przez dyrektora Ośrodka zarzutów dotyczących działania przez radnego na szkodę WORD. Rada utrzymuje również, że reorganizacja Ośrodka (likwidacja stanowiska zastępcy dyrektora) jako przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie znajduje potwierdzenia w faktach. Na poparcie tej tezy nie przedstawia jednak argumentów dających się pozytywnie zweryfikować. Twierdzenia, że dyrektor Ośrodka powołał nowy dział promocji, w którego zakresie zadań jest zajmowanie się sprawami zastrzeżonym wcześniej dla zastępcy dyrektora, czy też że dyrektor zatrudnił dodatkowo dwie nowe osoby, w tym jedną na stanowisku kierowniczym, powierzając im pozostałą część obowiązków radnego – w ocenie Sądu pierwszej instancji stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego i dokumentacją dołączoną do skargi, która wskazuje, że obowiązki zastępcy dyrektora zostały rozdzielone między dyrektora i główną księgową. Potwierdzają to również ustalenia poczynione przez sąd pracy, który za bezsporne uznał, że dotychczas pełnione przez zastępcę dyrektora obowiązki pracownicze zostały rozdysponowane pomiędzy innych pracowników, a w miejsce radnego nie został zatrudniony nowy pracownik.
Zdaniem Sądu meriti, uzasadnienie uchwały oraz argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nasuwa spostrzeżenie, że powodem takiej, a nie innej oceny wniosku skarżącego Ośrodka są różnice w poglądach politycznych radnego i dyrektora WORD i to przesłanki o politycznym podłożu miały doprowadzić Radę do konkluzji, że to nie przyczyny organizacyjne legły u podstaw planowanego rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zastrzeżenia może budzić, że odmienne poglądy polityczne pracodawcy są wystarczające jako podstawa odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym, zwłaszcza że Rada nie wykazała w klarowny, wiarygodny sposób, że mamy do czynienia z rzeczywistym konfliktem politycznym, którego pokłosiem miałoby stać się rozwiązanie stosunku pracy. Argumenty w tym zakresie formułowane są raczej w sferze przypuszczeń, gdyż nie są poparte przekonującymi dowodami (artykuł prasowy nie jest wystarczający do ferowania tego rodzaju ocen).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że:
a) rada gminy ma obowiązek wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu,
b) rada gminy jest uprawniona do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wyłącznie w przypadku, gdyby przyczyną rozwiązania miałyby być zdarzenia związane wprost z wykonywaniem mandatu radnego,
- przez co została zakwestionowana zasada swobody podjęcia decyzji przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;
c) rada gminy nie jest uprawniona do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nawet w sytuacji, gdy wnioskujący o wyrażenie zgody pracodawca uchyla się od współdziałania z radą gminy w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy;
d) radę gminy obciąża ciężar dowodu, że przyczyną odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego;
e) pojęcie zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu należy interpretować jako stwierdzenie konkretnych, wyodrębnionych jednostkowo faktów, których istnienie musi wykazać rada gminy wiążąc je z zamiarem rozwiązania umowy o pracę z radnym.
2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że objęta skargą uchwała Rady Miasta B. dotknięta jest kwalifikowaną - istotną wadą sprzeczności z prawem, co miałoby uzasadniać konieczność wyeliminowania jej z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności, pomimo tego, że Rada Miasta nie naruszyła przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu oparte zostało na właściwej podstawie materialnoprawnej wyznaczonej przez art. 25 ust. 2 u.s.g., uchwała została opatrzona odpowiednim uzasadnieniem sporządzonym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i podjęta z należytym zachowaniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia do zarzutu organu braku współdziałania skarżącego pracodawcy w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, polegającego na uchyleniu się od stawiennictwa dyrektora skarżącego na posiedzeniu sesji Rady Miasta B., w trakcie której rozpatrywany był projekt uchwały, z równoczesnym stwierdzeniem rzekomej arbitralności stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżanej uchwały, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do wpływu tych zaniechań skarżącego na ważność uchwały; w konsekwencji zaskarżanego wyroku nie można poddać kontroli instancyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. - oddalenie skargi; orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżących według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g., którego błędna interpretacja i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego.
Treść normatywna przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuję się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270; z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 659/17, LEX nr 2735870).
Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy np. wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 u.s.g., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.
W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 336/12, LEX nr 1252025; A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, Warszawa 2018). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 48).
Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zbyt ogólnikowe, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny, czy rzeczywiście zamiar rozwiązania stosunku pracy jest powiązany z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada Miasta B. nie wykazała w przekonujący sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiło w związku ze związanym z wykonywaniem mandatu radnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest przekonującej argumentacji, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę.
Z treści przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika obowiązek po stronie rady wnikliwego i obiektywnego zbadania motywów i argumentów pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Od tych ustaleń zależy bowiem stanowisko w przedmiocie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Jednakże rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może być aktem arbitralnym (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13, LEX nr 1519369). Taka uchwała nie rozstrzyga przecież o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W przedmiotowej sprawie pracodawca, jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazał likwidację zajmowanego przez radnego stanowiska zastępcy dyrektora, w związku ze zmianą Regulaminu Organizacyjnego WORD w B. z dnia 7 lutego 2019 r. wraz z późniejszymi zmianami. Natomiast pogląd, że przyczyną działań dyrektora WORD zmierzających do rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym zauważył, że Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Chodzi np. o działania radnego na szkodę pracodawcy, poprzez zamiar zakupu niepotrzebnych szafek i komputerów.
Jeżeli podstawą odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, usprawiedliwieniem tego mogą być jedynie przyczyny łączące się ze statusem radnego, a takie przyczyny nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Motywy podjętej przez Radę uchwały, nie są zatem do pogodzenia z zasadami porządku prawnego i stanowią o nadużyciu prawa wynikającego z art. 25 ust. 2 u.s.g.
Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że negatywna uchwała została podjęta w oderwaniu od argumentów przedstawionych we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym (likwidacja stanowiska zastępcy dyrektora). Z treści uchwały wynika, że organ uchwałodawczy arbitralnie dokonał w istocie ingerencji w uprawnienia pracodawcy; nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujący oparcie w należycie przedstawionych i uargumentowanych okolicznościach, aby planowane rozwiązanie stosunku pracy miało jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 25 ust. 2 u.s.g.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że powodem odmiennej oceny wniosku pracodawcy są różnice w poglądach politycznych radnego i dyrektora WORD, które przesądziły, że to nie przyczyny organizacyjne, a przesłanki polityczne legły u podstaw planowanego rozwiązania stosunku pracy z radnym. W procedurze wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (art. 25 ust. 2 u.s.g.), okoliczność odmiennych poglądów politycznych pracodawcy i radnego, powinna zostać jednoznacznie wykazana, jako mająca relewantny związek z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rację ma Sąd Wojewódzki, że Rada Miasta B. nie wykazała, że mamy do czynienia z rzeczywistym konfliktem politycznym, którego pokłosiem miałoby stać się rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Argumenty nie zostały poparte przekonującymi dowodami (artykuł prasowy nie jest wystarczający do ferowania tego rodzaju ocen).
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia do zarzutu organu braku współdziałania skarżącego pracodawcy w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, polegającego na uchyleniu się od stawiennictwa dyrektora skarżącego na posiedzeniu sesji Rady Miasta B., w trakcie której rozpatrywany był projekt uchwały.
Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a., jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, tylko gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności aktu, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału aktowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, znajdują potwierdzenie w materiale aktowym sprawy.
Także pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Radę Miasta, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. istotne naruszenie przepisów regulujących materię i tryb podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., nr 1-2, s. 102).
W świetle powyższego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta B. z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym Miasta B. M. B.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.