III OSK 3809/21

III OSK 3809/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2210/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-15
III SA/Gl 337/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-09-01
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 153, art. 183
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art.10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 86, art. 87 ust. 1, art. 95 ust. 1,2  i 3
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 337/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłata nagrody jubileuszowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 września 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gl 337/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.C. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty nagrody jubileuszowej.
Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: KMPSP) z [...] lutego 2020 r., nr [...) w sprawie wypłaty M.C. (kpt. w st. spocz., dalej określanej jako strona lub skarżąca) nagrody jubileuszowej w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej określanej skrótem k.p.a.) oraz art. 96 ust. 1 w związku z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.; dalej określanej skrótem "ustawa o PSP").
WSA w Gliwicach wskazał, że organ I instancji przyznał stronie nagrodę jubileuszową za 30 lat służby w Państwowej Straży Pożarnej w wysokości 150 % miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie [...] zł. Skarżąca złożyła raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] czerwca 2013 r. w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego. Decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z [...] maja 2013 r. została zwolniona ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Łączny okres służby na dzień [...] czerwca 2013 r. wynosił 29 lat, 6 miesięcy i 8 dni. Strażakowi zwolnionemu ze służby, w związku z nabyciem uprawnień do emerytury, któremu do nabycia prawa do nagrody jubileuszowej brakuje nie więcej niż 12 miesięcy, licząc od dnia zwolnienia, nagrodę wypłaca się w dniu zwolnienia. Przy wyliczaniu wysokości nagrody organ uwzględnił wysokość otrzymanego przez stronę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem za wysługę lat, dodatkiem za stopień oraz dodatkiem służbowym, którego wysokość została ustalona wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie [...].
Odnosząc się do żądania strony wyliczenia wysokości narody z uwzględnieniem uposażenia w maksymalnej wysokości, organ stwierdził, że nie znalazł podstawy do uznania, iż pismo Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2007 r. sygn. [...] miałoby potwierdzić zarzuty strony w przedmiocie celowego zaniżenia jej uposażenia, bądź co do istnienia "zwyczajowego" zwiększania strażakowi uposażenia do maksymalnego przed jego przejściem na zaopatrzenie emerytalne.
Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że Komendant Miejski PSP w S. odniósł się do zarzutów związanych ze sposobem zakończenia przez skarżącą służby, a to rzekomym zmuszeniem jej do złożenia raportu o zwolnienie ze służby z dniem [...] czerwca 2013 r. oraz okoliczności związanych ze stosowaniem praktyk mobbingowych przez poprzedniego Komendanta Miejskiego.
WSA w Gliwicach podkreślił, iż organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że wyroki wydane przez ten Sąd, a także Sąd Rejonowy w S., wymienione zarówno w decyzji, jak i w odwołaniu od niej są prawomocne. Bezspornym jest również fakt zakończenia przez odwołującą się służby w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Wydając kwestionowaną przez skarżącą decyzję, Komendant Miejski PSP w S. opierał się na treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S., w stosunku do którego istnieje res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony, iż postępowanie przed Sądem Rejonowym dotyczyło wycinku jej roszczenia.
KWPSP za istotne uznał natomiast ustalenie, czy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość przyznanego stronie świadczenia. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i - przede wszystkim - w odwołaniu duży akcent położony został na okoliczności ustalenia wysokości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, które były należne stronie na ostatnio zajmowanym stanowisku w roku kalendarzowym, w którym przysługiwała nagroda. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż niniejsze postępowanie nie może prowadzić do zmiany uposażenia strony (wraz z dodatkami, które są tu kluczowe) na maksymalne, czy też przyjęcia, iż uposażenie i dodatki strony powinny być w tym postępowaniu zwiększone. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie mają możliwości w tym postępowaniu ustalić innej podstawy niż ta, która wynika ze stanu rzeczywistego. W przepisach ustawy o PSP, w brzmieniu obowiązującym na moment przejścia odwołującej na zaopatrzenie emerytalne, wyraźnie wskazano, iż podstawę ustalania wysokości świadczenie stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne strażakowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Tym samym ustalenie, iż stronie przysługiwało prawo do dodatków w innej niż przyznana wysokość prowadziłoby de facto do ukształtowania uprawnienia, które nie jest objęte prowadzonym postępowaniem, a tym samym zmiany decyzji, których postępowanie nie dotyczy. Analizując wyliczenie przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uznał, że uwzględniło ono wszystkie składniki wynagrodzenia otrzymanego przez stronę w dniu przejścia przez nią na zaopatrzenie emerytalne.
WSA w Gliwicach wyjaśnił, że sprawa, wyłączając skargę skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest po raz trzeci procedowania przez sąd administracyjny. W świetle normy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie przepisy prawa, które miały zastosowanie, nie uległy zmianie. Dlatego w pierwszym rzędzie Sąd odniósł się do kwestii związania sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wskazaniami wynikającymi z wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 551/14 i stwierdził, że Sąd nie dostrzegł wówczas naruszenia przez organy prawa materialnego stosowanego w ramach wydawania zaskarżonej czy poprzedzającej ją decyzji ani też uchybień proceduralnych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd ten zauważył natomiast, że podstawą kontrolowanej decyzji jest art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1 pkt 2, § 2, § 3 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresów służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania (Dz. U. z 1997 r. nr 101, poz. 637 ze zm.). W sytuacji gdy ze względu na niezgodność z prawem usunięta została z obrotu prawnego decyzja nr [...], w której ustalono skarżącej uposażenie zasadnicze wraz ze stałymi dodatkami, istnieje przyczyna nakazująca wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem było obliczenie nagrody jubileuszowej obliczanej na podstawie uposażenia zasadniczego. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przesądził na podstawie jakich przepisów prawa materialnego, mają orzekać organy i jak je rozumieć.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 639/19, WSA w Gliwicach, uchylając decyzję, zarzucił organowi odwoławczemu, że nie dostrzegł braków postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i nie domagał się ani uzupełnienia treści decyzji organu pierwszej instancji, ani materiału dowodowego w spornym zakresie. Organ odwoławczy nie zrealizował obowiązku wynikającego z drugoinstancyjnego trybu rozpoznania sprawy oraz nadzoru, nie dokonał należytej oceny znajdujących się w aktach dokumentów – niekompletnych, wybiórczych i niewyjaśniających okoliczności sprawy, uniemożliwiających porównania i odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą wniosków i zarzutów, przyjął je bezkrytycznie, cytując w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia niewynikające z materiału dowodowego. Większość bowiem dowodów i dokumentów, wyroków sądów z uzasadnieniem przesłała strona skarżąca w piśmie procesowym z 15 października 2019 r.
Biorąc pod uwagę powyższe wyroki, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1, § 2, § 3 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania. Trafnie, w zgodzie z wyrokiem w sprawie IV SA/Gl 551/14, organy zinterpretowały wskazane przepisy, przede wszystkim art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Służbie Pożarnej, zgodnie z którym strażakowi po 30 latach służby przysługuje nagroda jubileuszowa w wysokości 150% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresów służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania strażakowi zwalnianemu ze służby w związku z nabyciem uprawnień do emerytury lub renty inwalidzkiej, któremu do nabycia prawa do nagrody jubileuszowej brakuje nie więcej niż 12 miesięcy, licząc od dnia zwolnienia, nagrodę wypłaca się w dniu zwolnienia ze służby. Zatem podstawą do przyznania nagrody jubileuszowej jest osiągnięcie przez strażaka określonego stażu pracy, w przypadku skarżącej 30 lat pracy. Fakt przyspieszenia wypłaty nagrody z uwagi na jej przejście na zaopatrzenie emerytalne nie wpływa na tę zasadę. Przytoczone przepisy określają również granice sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest tylko przyznanie i wyliczenie nagrody jubileuszowej.
W ocenie WSA w Gliwicach zasadnie zatem organ pierwszej instancji, a w ślad za nim i organ odwoławczy, ustaliły, że skarżąca w chwili przejścia na emeryturę zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno – Kadrowej w Komendzie Miejskiej PSP. Przechodząc na zaopatrzenie emerytalne, miała staż wynoszący 29 lat, 6 miesięcy i 8 dni. Otrzymywała wówczas uposażenie w łącznej wysokości [...] zł., na które składało się uposażenie zasadnicze w wysokości [...] zł., dodatek z tytułu wysługi lat - 24,5% uposażenia zasadniczego, wynoszący [...] zł, dodatek za stopień wynoszący [...] zł i dodatek służbowy w wysokości [...] zł, którego wysokość ustalił wyrok Sądu Rejonowego w S. z [...] r. w sprawie [...]. Wysokość tych składników uposażenia oraz fakt jego wypłaty w tej wysokości w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne skarżąca potwierdziła na rozprawie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia w sprawie okresów zaliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania podstawę obliczania nagrody jubileuszowej stanowi uposażenie przysługujące strażakowi w dniu nabycia prawa do nagrody jubileuszowej, a jeżeli dla strażaka jest to korzystniejsze - uposażenie przysługujące mu dniu wypłaty. W przypadku skarżącej w dniu wypłaty nagrody jubileuszowej, a zarazem w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne jej uposażenie wyniosło [...] złotych i stanowiło podstawę do wyliczenia wysokości nagrody jubileuszowej, którą organy prawidłowo wyliczyły.
WSA w Gliwicach zaznaczył, że w sprawie o nagrodę jubileuszowa ani organy, ani sąd administracyjny, związani granicami sprawy administracyjnej, nie mogą i nie orzekają w sposób kształtujący, o wysokości uposażenia strażaka. Ustalają jedynie, jakie otrzymał w dniu nabycia uprawnienia do nagrody jubileuszowej lub w dniu jej wypłaty. Ten wymóg organy wypełniły. Cała argumentacja skarżącej zawarta w skardze, a wcześniej w odwołaniu dotycząca okoliczności przejścia skarżącej na zaopatrzenie emerytalne nie ma wpływu na wynik sprawy. I w istocie nie dotyczy wprost meritum sprawy. Dlatego Sąd się do niej szczegółowo nie odniósł. Dopiero zmiana składników uposażenia skarżącej, w szczególności wysokości uposażenia zasadniczego, przysługującego jej w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne, może być podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wysokości nagrody jubileuszowej.
Wobec powyższego skargę jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a, oddalono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a w szczególności:
- art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie wskazań wynikających z wyroku WSA w Gliwicach wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 639/19,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie ustalenia uposażenia skarżącej na ostatnio zajmowanym przez nią stanowisku i w związku z tym nieprawidłowym wyliczeniu wysokości nagrody jubileuszowej oraz uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji,
- art. 151 p.p.s.a., co z kolei doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c tej ustawy;
2. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:
- przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskutek nieprawidłowego przyjęcia przez organ, że skarżącej w ustalonym stanie faktycznym przysługuje nagroda jubileuszowa liczona z uposażenia [...] zł, podczas gdy skarżącej przysługuje nagroda jubileuszowa liczona z maksymalnego uposażenia na stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno- Kadrowej z kwoty [...] zł,
- § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków, przejawiającej się w niewydaniu decyzji o nagrodzie w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z maksymalnego uposażenia.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wartości przedmiotu sporu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W szczególności zwróciła uwagę, że nie odnosiła się do ustaleń poczynionych przez WSA w Gliwicach w wyroku o sygn. akt IV SA/Gl 551/14, na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu wyroku, ale na ustalenia poczynione przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 639/19, ponieważ zarówno organy, jak i sądy są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w w/w wyroku. Zdaniem skarżącej sąd naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 639/19. Organy nie przeprowadziły po raz kolejny żadnego postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając skarżącej czynny udział w postępowaniu oraz nie przesłały skarżącej żadnych dowodów, na które powołują się w decyzjach. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie wskazała, że jeśli organ ponownie nie wykonał poleceń z wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 639/19 oraz mając na uwadze wezwanie Sądu do nadesłania kompletnych akt sprawy, Sąd rozpatrując ponownie sprawę, winien był uchylić w całości decyzje organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ organy nie zgromadził żadnego materiału dowodowego oraz nie wykonał polecenia WSA w Gliwicach zawartego w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gl 639/19.
Zaznaczono, że zaskarżony wyrok narusza art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 roku. Podkreślono, że skarżąca kasacyjnie nigdzie i nigdy nie kwestionowała sposobu naliczenia wysokości nagrody jubileuszowej, którą oblicza się zgodnie z art. 96 ust 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 1, § 2, § 3 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczania do okresu służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w toku niniejszego postępowania kwestionuje podstawę wyliczenia, czyli bezzasadne przyjęcie przez organ, że jej uposażenie wynosiło 5.338,20 zł. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy nie dostarczyły do Sądu i nie wskazały podstawy prawnej decyzji o ustaleniu uposażenia w kwocie 5.338,20 zł, ponieważ taka decyzja nigdy nie została wydana. Wskazano też, że stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjno-prawnym i ustalenie uposażenia dla strażaka i jego stanowisko jest regulowane decyzją administracyjną, zgodnie z ustawą o Państwowej Straży Pożarnej.
Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich argumentów stron, czego nie zrobił. Sąd, powielając działania organu II instancji, dokonał w przedmiotowej sprawie dowolnych i niekompletnych ustaleń faktycznych, które nie są poparte żadnym materiałem dowodowym, naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczono przy tym, że organ I instancji w toku postępowania nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W zakresie tego prawa skarżąca jest dyskryminowana, ponieważ innym strażakom umożliwia się aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, które toczy się przed organem I i II instancji. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarówno organ I, jak i II instancji, a za nim Sąd przyjęły hipotetyczne uposażenie skarżącej w wysokości [...] zł, chociaż takie uposażenie nigdy nie zostało skarżącej ustalone. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jeśli takie uposażenie nie zostało ustalone, to ma ona prawo żądać wypłaty świadczeń z maksymalnego uposażenia, Sąd zaś w żaden sposób nie uzasadnił, z jakiego powodu taką podstawę wyliczeń odrzuca.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Sformułowany w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r., wydanego w sprawie sygn. akt III SA/Gl 639/19. Oceniając ten zarzut, wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporzadkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).
We wskazanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 639/19, po wydaniu którego sprawa w przedmiocie wypłaty nagrody jubileuszowej powróciła do organu I instancji i była przedmiotem ponownej merytorycznej oceny, zwrócono uwagę na brak pełnej, rzeczowej argumentacji w kontrolowanej decyzji i nakazano w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego uzupełnienie materiału dowodowego, tak aby uzasadnienie następnej decyzji było przekonujące i zawierało kompleksową analizę sytuacji skarżącej. WSA w Gliwicach podkreślił też, iż stanowisko to winno zostać szczegółowo uzasadnione. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że powyższe wskazania zostały zrealizowane przez orzekające w sprawie organy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] lutego 2020 r. wyjaśniono bowiem, jakie stanowisko zajmowała skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne, wskazując, że było to stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Organy ustaliły nadto, że powyższa okoliczność wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/09, z dnia 4 listopada 2011., sygn. akt IV SA/Gl 994/10, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, mocą których wyeliminowane zostały z obrotu prawnego podejmowane wobec skarżącej decyzje przenoszące ją ze stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym. Dodać należy, iż okoliczność zajmowania stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne nie jest kwestionowana przez skarżącą. Organy wyjaśniły nadto, iż skarżąca legitymuje się okresem służby, od którego jest uzależniona wysokość nagrody jubileuszowej, wynoszącym 29 lat, 6 miesięcy i 8 dni i uznały, że należy przyznać nagrodę jubileuszową za 30 lat służby/pracy w wysokości 150% miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji wyjaśniono, że na uposażenie skarżącej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne składało się zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat - 24.5% - [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Wskazano też, że łączna wysokość uposażenia skarżącej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne wynosiła [...] zł. Określając wysokość poszczególnych składników uposażenia, w tym dodatku służbowego, organy podkreśliły, że znajduje ona oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...] oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. Wyrok Sądu Rejonowego w S. stanowił, jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji, przywrócenie do stanu wyjściowego wysokości przyznanego dodatku służbowego i w konsekwencji był podstawą ustalenia wysokości uposażenia skarżącej przed jej odejściem na zaopatrzenie emerytalne. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organów nie uwzględniło wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 listopada 2019 r., wydanego w sprawie III SA/Gl 639/19.
Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie podjęły niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy prawidłowo i zgodnie z normami wynikającymi z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, na co trafnie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że gdy ocena organu nie jest zbieżna ze stanowiskiem strony, nie świadczy to o nierzetelnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co zdaje się sugerować skarżąca. Odmienna ocena prawna materiału dowodowego stanowiącego podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia w sprawie nie oznacza automatycznie naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym należy, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły uposażenie skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj. stanowisku Kierownika Sekcji Organizacyjno–Kadrowej. Uposażenie to, jak trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, wynosiło [...] zł i składało się na nie: zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat wynoszącej 24.5% - w kwocie [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – ]...] zł i dodatek motywacyjny – [...] zł. Wyliczenie to jest prawidłowe, bowiem z akt niniejszej sprawy wynika, że ostatnią - przed przejściem w dniu [...] czerwca 2013 r. na zaopatrzenie emerytalne – pozostającą w obrocie prawnym decyzją określająca uposażenie skarżącej jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z decyzji tej wynika, że skarżącej przyznano z dniem 1 stycznia 2009 r. uposażenie zasadnicze w kwocie [...] zł, 22,5% wzrostu uposażenie z tytułu wysługi lat, dodatek służbowy w kwocie [...] zł oraz dodatek za posiadany stopień w kwocie [...] zł, podniesiony następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. do kwoty [...] zł. Twierdzenie skarżącej, iż "nie ma żadnego aktu potwierdzającego, że wysokość uposażenia skarżącej w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne wynosiło [...] zł", jest zatem sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
W niniejszej sprawie organy, a szczególnie organ I instancji, w sposób bardzo obszerny przedstawiły sytuację prawną skarżącej, chronologicznie zaprezentowały podejmowane w sprawie decyzje i orzeczenia sądów administracyjnych i powszechnych, po czym poddały je szczegółowej analizie, a wynik tych rozważań przedstawiony został w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Gliwicach nie dostrzegł, iż uzasadnienie kontrolowanych decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenie art. 151 p.p.s.a., wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c tej ustawy był zatem nieskuteczny.
Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż przywołane przepisy - w brzmieniu obowiązującym w dacie przejścia skarżącej na zaopatrzenie emerytalne – regulowały kwestie uprawnień do nagrody rocznej. Przedmiotem zaś niniejszej sprawy jest prawo do nagrody jubileuszowej, które to uprawnienie reguluje art. 96 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia art. 95 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W świetle powyższych wywodów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków przejawiającej się niewydaniem decyzji w sprawie nagrody jubileuszowej w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne "z maksymalnego uposażenia". Z § 5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. wynika, iż strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Z kolei § 6 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Przepisy te określają zatem maksymalną wysokość dodatku służbowego i motywacyjnego, nie stanowią natomiast podstawy do żądania ustalenia tych dodatków w maksymalnej wysokości. Ponadto w sprawie o wypłatę nagrody jubileuszowej ani organy, ani sąd administracyjny, związani granicami sprawy administracyjnej, nie mogą i nie orzekają w sposób kształtujący, o wysokości uposażenia strażaka. Ustalają jedynie, jakie uposażenie otrzymał w dniu nabycia uprawnienia do odprawy emerytalnej. Ten wymóg organy wypełniły.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.