III OSK 380/24

III OSK 380/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 930/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-18
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 31 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 33 ust. 1, art. 44 ust. 1 i 3, art. 59, art. 60, art. 63 ust. 1 i 2, art. 79
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. e.V. z siedzibą w S., D. c.V. z siedzibą w B. oraz B. e.V. z siedzibą w P., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/23 w sprawie ze skargi N. e.V. z siedzibą w S., D. c.V. z siedzibą w B. oraz B. e.V. z siedzibą w P., na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez:
1. N. e.V. z siedzibą w S.,
2. D. e.V. z siedzibą w B.,
3. B. e.V. z siedzibą w P.
jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2023 roku, sygn. akt IV SA/Wa 930/23, którym oddalono skargi w/w na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 18 stycznia 2023 r. na wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 sierpnia 2022 r., uzupełniony pismami z 28 listopada 2022 r., 19 grudnia 2022 r. oraz 10 stycznia 2023 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...]) uchylającej decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] marca 2020 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "1B.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne [...] w ramach Projektu Ochrony Przeciwpowodziowej [...]" w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy lub umarzającej postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymującej decyzję w mocy (znak: [...]).
Postępowanie w sprawie głównej dotyczyło przedsięwzięcia polegającego na modernizacji budowli regulacyjnych stanowiących budowle przeciwpowodziowe, poprzez rozbiórkę i przebudowę istniejących ostróg oraz budowę nowych, rozbiórkę istniejących tam podłużnych i budowę nowych oraz rozbiórkę istniejących umocnień i opasek brzegowych oraz budowę nowych, na łącznej długości około 54,4 km biegu rzeki [...], które - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) - stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Wniosek w przedmiocie zmiany decyzji środowiskowej dotyczył wprowadzenia postanowienia umożliwiającego całoroczny ruch na drodze [...].
Pismem z 27 stycznia 2023 r. skarżące stowarzyszenia zgłosiły, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., chęć uczestniczenia w postępowaniu w sprawie zmiany opisanej wyżej decyzji na prawach strony.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił dopuszczenia wskazanych wyżej stowarzyszeń do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 87 o.o.ś. do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy działu V oraz działu VI powołanej ustawy. Przywołany przepis nakazuje również odpowiednie stosowanie przepisu art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przeniesiona. Dalej organ wywodził, że na podstawie art. 59 ustawy o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 o.o.ś., który wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ może stwierdzić potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie zaś z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy organ administracji oceni, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie, odmawia dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Taka sytuacja wystąpiła zdaniem organu w niniejszej sprawie. Mając na uwadze, że na obecnym etapie postępowania głównego nie została stwierdzona potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, organ skonstatował, że stowarzyszenia wymienione w sentencji postanowienia nie mogą uczestniczyć w ww. postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś.
W skardze wywiedzionej 29 marca 2023 r. na postanowienie GDOŚ z 10 lutego 2023 roku stowarzyszenia:
1. N. V. z siedzibą w S.,
2. D. V. z siedzibą w B.,
3. B. e.V. z siedzibą w P.
zarzuciły naruszenie następujących przepisów:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający odczytanie rzeczywistych motywów wydania przez organ rozstrzygnięcia,
2. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności na błędnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.
Ponadto Skarżące Stowarzyszenia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosły o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a ich przeprowadzenie miało przyczynić się do wyjaśnienia istoty sprawy i nie spowoduje nadmiernego postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wskazał, że argumentacja Stowarzyszeń jest bezzasadna, a skarga powinna zostać oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 roku oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie należy przypisać w niniejszej sprawie art. 44 ust. 1 u.o.ś., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W takiej sytuacji przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. Wynika to stąd, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których niewątpliwie należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o.ś.). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Temu uproszczeniu dostępu organizacji ekologicznej do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa towarzyszy jednak warunek, żeby organizacja ta prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie norma z art. 44 ust. 1 u.o.ś. w sposób wyraźny wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji organ trafnie uznał, że niniejszej sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka zastosowania art. 44 ust. 1 o.o.ś. tj., że sprawa dotyczy postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Zgodnie z art. 79 ust. 1 o.o.ś. postępowanie w sprawie wydana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast z treści art. 59 o.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny stwierdzono na podstawie art. 63 ust. 1 o.o.ś. Obowiązek taki stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydając w tym przedmiocie postanowienie. Skoro na etapie prowadzonego postępowania głównego, poprzedzającego wydanie skarżonego postanowienia nie została stwierdzona potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym uznano, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, zasadne jest stwierdzenie przez organ w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżące stowarzyszenia nie mogły uczestniczyć w ww. postępowaniu na prawach strony.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r., nr 26 s.1 ) oraz art. 4 ust. 3 o.o.ś. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest on zasadny. Skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga udziału społeczeństwa tylko wtedy, gdy w jego ramach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to a contrario gdy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko implikuje brak zastosowania art. 44 ustawy. Do przedmiotu postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie wchodzi badanie merytoryczne czy istotnie w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Głównym przedmiotem tego postępowania jest kwestia formalna, tj. udział organizacji społecznych w postępowaniu. Twierdzenia skarżących skupiające się na okolicznościach uznanych przez te podmioty za przemawiające za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym zagrożenie katastrofą ekologiczną nie wchodzą w zakres postępowania wpadkowego w sprawie ustalenia podmiotów biorących udział w postępowaniu. Stąd prezentowane przez skarżące organizacje ekologiczne wnioski nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z tego samego powodu za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 44 ust. 1 i 3 w zw. z art. 79 ust. 1 o.o.ś., poprzez błędne przyjęcie przez organ, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było wydanie odmowy udziału skarżących w postępowaniu z uwagi na rzekomy brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy prounijna wykładnia prawa krajowego powinna doprowadzić organ do wniosku o konieczności dopuszczenia skarżących do udziału w toczącym się postępowaniu.
W tak zakreślonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było także zdaniem Sądu I instancji podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz dopuszczenia wnioskowanych przez skarżące stowarzyszenia dowodów przez Sąd, bowiem miały one zobrazować potrzebę przeprowadzenia takiej oceny, co - jak wskazano - wykracza poza zakres wpadkowego jedynie postępowania dotyczącego dopuszczenia do udziału skarżących stowarzyszeń w postępowaniu. Sąd stwierdził także, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia warunki określone w art. 107 §3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły stowarzyszenia:
1. N. e.V. z siedzibą w S.,
2. D. e.V. z siedzibą w B.,
3. B. e.V. z siedzibą w P.,
wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto skarżące stowarzyszenia wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), polegającego na sporządzeniu uzasadnienia postanowienia GDOŚ, które pozbawione jest faktycznej podstawy rozstrzygnięcia (brak zamieszczenia motywów, które przemawiają przeciwko rzekomemu brakowi konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), na skutek czego nie jest możliwe odczytanie rzeczywistych motywów wydania przez organ zaskarżonego postanowienia, a kontrola sprawowana w ramach postępowania sądowoadministracyjnego staje się w istocie rzeczy iluzoryczna, ponieważ rozstrzygnięcie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko pozostaje wówczas poza zakresem oceny sądu administracyjnego, chociaż prawidłowość takiego rozstrzygnięcia stanowi "kwestię wstępną" dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności na błędnym przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne dokonanie przez Sąd I instancji kontroli odmowy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, na skutek czego kontrola sprawowana w ramach postępowania sądowoadministracyjnego staje się w istocie rzeczy iluzoryczna, ponieważ prawidłowość takiego rozstrzygnięcia stanowi "kwestię wstępną" dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w wyniku uznania, że przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w skardze było merytorycznie bezprzedmiotowe, podczas gdy były one konieczne do dokonania przez Sąd I instancji kontroli zasadności braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która stanowi "kwestię wstępną" dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 87 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 w zw. art. 44 ust. 1 i 3 w zw. z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako: "o.o.ś.") w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., 1839 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne dokonanie oceny kontroli zasadności odmowy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i brak podjęcia kontroli zaskarżonego postanowienia w tym zakresie, chociaż wskazane powyżej przepisy nakazywały jej dokonanie.
Nadto wskazując na art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. stowarzyszenia wnosiły o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z wymienionych dokumentów na okoliczność konieczności przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z powodu zaistnienia katastrofy ekologicznej w rzece [...] i zasadności przeprowadzenia na nowo inwentaryzacji przyrodniczej realizowanej inwestycji, ponieważ dowody te zawierają informacje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i okazało się konieczne już po wydaniu postanowienia GDOŚ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Rozpatrując wniesioną przez wyżej wymienione stowarzyszenia skargę kasacyjną według wskazanych zasad uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 o.o.ś. organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Przepis ten określa pozytywne przesłanki jakie muszą zaistnieć w sprawie, aby dana organizacja ekologiczna mogła brać udział w określonym postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Szczególne uprawnienie przysługujące organizacjom ekologicznym uregulowane w tym przepisie przysługuje wyłącznie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W każdym innym postępowaniu (nie wymagającym udziału społeczeństwa) organizacje społeczne (nie tylko ekologiczne ) mogą uczestniczyć na ogólnych zasadach po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Zakwalifikowanie postępowania administracyjnego do postępowań wymagających udziału społeczeństwa może wynikać wyłącznie z konkretnego przepisu prawa. Stanowisko takie należy uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1131/14, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11). Należy przy tym wskazać, że przepisy prawa określające katalog postępowań wymagających udziału społeczeństwa są rozproszone po rożnych ustawach. W niniejszej sprawie skarżące organizacje ekologiczne wnosiły o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia pn. "1B.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne [...] w ramach projektu ochrony przeciwpowodziowej [...]". Zatem przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w tej sprawie należy szukać w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 79 tejże ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 59 o.o.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Zatem w przypadku przedsięwzięć zakwalifikowanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca wprowadził obligatoryjny obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca uzależnił przeprowadzenie tej procedury od spełnienia przesłanek określonych w art. 63 ust. 1. Jednak w każdym z tych przypadków obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia musi być stwierdzony przez właściwy organ poprzez wydanie postanowienia. Nadto co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie społeczeństwo będzie miało zagwarantowany udział w takim postępowaniu dopiero od momentu wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Zatem dopiero od tego momentu nie tylko aktualizują się obowiązki informacyjne organu prowadzącego takie postępowanie określone w art. 33 ust. 1 o.o.ś., ale także obowiązek dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony organizacji ekologicznych w oparciu o przesłanki określone w art. 44 ust. 1 o.o.ś. W konsekwencji oznacza to, że w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co do których w toku postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapadło rozstrzygnięcie na mocy art. 63 ust. 2 o.o.ś. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organizacjom ekologicznym nie przysługuje uprawnienie wynikające z przepisu art. 44 komentowanej ustawy. Organizacjom tym nie przysługuje - w przypadku stwierdzenia przez organ braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wydania w tym przedmiocie postanowienia, prawo do skutecznego zakwestionowania tego stanowiska w ramach postępowania wpadkowego dotyczącego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w oparciu o art. 44 ust. 1 o.o.ś. jako kwestii wpadkowej, której rozstrzygnięcie mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ich wniosku.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. albowiem organ wydając postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji ekologicznych w oparciu o art. 44 ust. 1 o.o.ś. nie był zobowiązany badać jako kwestii wpadkowej czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko i przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu tego postanowienia. Wydając postanowienie w trybie art. 44 ust. 1 o.o.ś. obowiązkiem organu jest ustalenie czy w postępowaniu głównym wydano postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności odnośnie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Właściwy organ zarówno wydający pierwotną decyzję jak i w toku postępowania o jej zmianę nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania tegoż przedsięwzięcia na środowisko, wydając stosowne postanowienia. Organ nie był w ramach postępowania wpadkowego dotyczącego dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału w sprawie na prawach strony na podstawie art. 41 o.o.ś. obwiązany badać czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia takiej oceny, a następnie motywy, które doprowadziły do zajęcia takiego, a nie innego stanowiska przedstawiać w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 44 ust. 1 o.o.ś. Wystarczającym było ustalenie, że w postępowaniu głównym nie wydano postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Bezzasadność powyższego zarzutu wynika z rozważań dotyczących istoty postępowania wpadkowego jakim jest dopuszczenie organizacji ekologicznych do udziału w sprawie na prawach strony w oparciu o art. 44 ust. 1 o.o.ś. W ramach tego postępowania organ nie rozstrzyga bowiem ponownie kwestii konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy podkreślić, że ustawodawca nakładając na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy wynikający z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. ma na uwadze wykazanie przesłanek istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie taką istotną okolicznością jest między innymi brak postanowienia organu stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Z tych samych powodów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych zawnioskowanych przez skarżące organizacje ekologiczne mających na celu wykazanie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co z kolei stanowiłoby podstawę do stwierdzenia, że postępowanie to jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Skoro organ nie bada w ramach postępowania wpadkowego dotyczącego dopuszczenia organizacji ekologicznych do udziału w sprawie na prawach strony ponownie kwestii dotyczącej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko to nie ma obowiązku przeprowadzania dowodów wnioskowanych przez zainteresowane podmioty nawet, gdy zdaniem tych podmiotów miałby one podważyć dotychczas zajmowane stanowisko. Tym samym oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów z dokumentów było zasadne.
Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony uzasadnienia ostatni z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 87 w zw. z art. 63 ust. 1-3. Art. 44 ust. 1 i 3, art. 79 ust. 1 i art. 60 o.o.ś. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że planowane przedsięwzięcie stanowiące przedmiot decyzji o uwarunkowania środowiskowych, będącej z kolei przedmiotem wniosku o zmianę jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dodać jedynie należy, że dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie ma znaczenia powoływanie się przez wnoszące skargę kasacyjną organizacje ekologiczne na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Radę 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, mówiącej między innymi o kryteriach jakie należy uwzględniać dokonując tej oceny. Są one bowiem uwzględniane przez organy podejmowaniu na etapie podejmowania postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast postępowanie wpadkowe dotyczące dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w sprawie na prawach strony prowadzone w oparciu o art. 44 § 1 o.o.ś. nie służy do podważenia tych ocen.
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie był obowiązany do analizy ewentualnego dopuszczenia skarżących kasacyjnie do udziału w sprawie w oparciu o art. 33 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.