III OSK 380/23

III OSK 380/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1208/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-18
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.3 ust.1 pkt 1, art.5 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/22 w sprawie ze skargi F.R. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia 23 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi F.R. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący przed WSA") na decyzję Prokuratora Generalnego (dalej także jako: "PG", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 23 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim – zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Przedmiotem skargi skarżącego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prokuratora Generalnego z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora Krajowego (dalej także jako: "PK", "organ I instancji") o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), informacji w zakresie:
1) liczby wszczętych oraz liczby zakończonych postępowań przygotowawczych za przestępstwa z art. 228 § 6 oraz art. 229 § 5 Kodeksu karnego - za lata 2019, 2020 i 2021 (tj. za przestępstwa korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych),
2) liczby wszczętych oraz liczby zakończonych postępowań przygotowawczych za przestępstwa z art. 230 oraz art. 230a Kodeksu karnego zarzucanych w związku z zagraniczną jednostką organizacyjną dysponującą środkami publicznymi za lata 2019, 2020 i 2021 (tj. za przestępstwo płatnej protekcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych),
3) liczby wyroków skazujących - prawomocnych lub nieprawomocnych - za przestępstwa z art. 228 § 6 i art. 229 § 5 kodeksu karnego oraz przestępstwa z art. 230 i art. 230a kodeksu karnego popełnione w związku z zagraniczną jednostką organizacyjną dysponującą środkami publicznymi - za lata 2019, 2020 i 2021 - wraz ze wskazaniem jakie czyny były przedmiotem postępowania przygotowawczego lub wyroku skazującego oraz z jakim krajem zagranicznym związane były ww. przestępstwa,
4) statystyk dotyczących korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych za lata 2019, 2020 i 2021;
5) statystyk dotyczących wniosków o międzynarodową pomoc prawną przychodzących do Polski oraz wysyłanych przez Polskę w latach 2019, 2020 i 2021, w zakresie przestępstw korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych.
Pismem z dnia 31 marca 2022 r. poinformowano wnioskodawcę, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja ma charakter przetworzony, albowiem Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją w tym zakresie. Wskazano, że udzielenie wnioskowanej informacji może nastąpić wyłącznie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wezwano do wykazania w terminie 7 dni od otrzymania pisma, na czym polega szczególnie istotny interes publiczny, przemawiający za udzieleniem informacji.
Ponadto poinformowano, że Prokuratura Krajowa nie posiada informacji odnośnie tego, ile przestępstw z art. 230 i art. 230a Kodeksu karnego dotyczyło zagranicznej jednostki organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, jakie czyny były przedmiotem postępowania i z jakim krajem zagranicznym przestępstwa te były związane, albowiem uzyskanie tego rodzaju informacji wymagałoby dokonania analizy aktowej przez powszechne jednostki organizacyjne prokuratury. Jednocześnie podniesiono, że dostępne bazy danych nie pozwalają na wygenerowanie danych odnośnie liczby zapadłych wyroków skazujących. Odnośnie wniosków o międzynarodową pomoc prawną wskazano, że możliwe jest jedynie podanie ogólnej liczby takich wniosków, bez wyróżnienia ile z nich dotyczy korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych.
W odpowiedzi na ww. wezwanie, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. wnioskodawca podniósł, że informacje publiczne objęte wnioskiem dotyczą szeroko pojętego zagadnienia korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych. Zagadnienie to stanowi bardzo istotny aspekt funkcjonowania międzynarodowej wymiany gospodarczej, społecznej i politycznej. Wskazał również, że informacje te są niezbędne do tego, by poddać wnikliwej ocenie wymienione aspekty i tym samym móc, ewentualnie, sformułować postulaty zmierzające do poprawy ich funkcjonowania. Podał również, że uzyskane wnioskiem informacje zostaną użyte w celu opracowania raportu dotyczącego powyższych zagadnień.
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr [...], Prokurator Krajowy, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) po rozpoznaniu punktu 1 wniosku z dnia 16 maja 2022 r., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku. Program badań statystycznych w Prokuraturze Krajowej dotyczący liczby prowadzonych postępowań przygotowawczych oraz sposobu ich zakończenia, prowadzony jest w ujęciu ilościowym i nie uwzględnia poszczególnych rodzajów przestępstw (statystyki przedmiotowej), w tym również przestępstw, o jakich mowa we wniosku. W celu przygotowania wnioskowanej informacji należałoby z dostępnych w Prokuraturze Krajowej baz danych wygenerować informacje o zarejestrowanych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury postępowaniach o przestępstwa z art. 228 § 6 oraz z art. 229 § 5 Kodeksu karnego, uzyskane dane przetworzyć zgodnie z wnioskiem, tj. z podziałem na lata oraz liczbę wszczętych i liczbę zakończonych postępowań, a następnie sporządzić nową informację zbiorczą.
W związku z powyższym dla wytworzenia wnioskowanej informacji konieczne byłoby podjęcie ww. pracochłonnych działań i zaangażowanie pracowników Biura Informatyzacji i Analiz, co zdezorganizowałoby bieżącą pracę tej komórki organizacyjnej.
Dalej organ I instancji stwierdził, iż wnioskodawca żądając informacji publicznej przetworzonej, zobowiązany jest do wykazania, że określony, konkretny rodzaj informacji jest niezbędny do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie sprostał temu obowiązkowi. Samo wskazanie, że żądana informacja będzie ewentualnie upubliczniona i wykorzystana w dalszych pracach, nie spełnia kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wskazywana chęć poddania informacji wnikliwej ocenie i ewentualnego, następczego sfomułowania postulatów zmierzających do poprawy funkcjonowania przepisów, nie może być przez organ oceniana jako możliwość realnego wykorzystania informacji dla dobra ogółu bądź usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Zdaniem organu, niekwestionowana okoliczność, że skuteczne zwalczanie przestępczości korupcyjnej jest istotne dla ogółu społeczeństwa nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że uzyskanie przez konkretny podmiot informacji w tym zakresie ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.
Pismem z dnia 5 maja 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnioskowanych informacji nie sposób zakwalifikować jako przetworzonych. Operacja polegająca na wygenerowaniu informacji co do liczby postępowań już dostępnych w systemie informatycznym oraz podzielenie liczby tych postępowań wedle lat jest prostą czynnością techniczną, dokonywaną na dostępnych w systemie informatycznym Prokuratury Krajowej danych. Do zagregowania tychże danych według wniosku wystarczy pobranie ich z dostępnego systemu i umieszczenie w oddzielnym zbiorze (np. tabeli Excel), co jest czynnością wymagającą jedynie niewielkiego nakładu pracy jednej osoby. Zdaniem skarżącego nie sposób również uznać, że w sprawie nie została wykazana przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej. Uzyskane dane będą służyły opracowaniu, we współpracy z międzynarodową organizacją pozarządową [...] "[...]", raportu dotyczącego korupcji międzynarodowej. Raport zawierać będzie informacje dotyczące funkcjonowania przepisów antykorupcyjnych w zakresie korupcji zagranicznej w poszczególnych państwach [...], wraz z postulatami co do poprawienia jakości ścigania przestępstw z zakresu korupcji funkcjonariuszy zagranicznych. Informacje te będą mogły przyczynić się do usprawnienia obecnie obowiązujących procedur i rozwiązań prawnych dotyczących korupcji międzynarodowej, a nadto będą stanowić wymierną ocenę tego jaki standard ochrony zapewniony jest w Polsce na tle innych państw - stron Konwencji o zwalczaniu korupcji międzynarodowej. Wnioskowane dane są bezpośrednio związane z tematyką raportu. Wiedza o tym, ile postępowań przygotowawczych zostało wszczętych, ile zakończonych, jakie w sprawie zapadły wyroki, jakie sankcje zostały w praktyce nałożone na sprawców, pozwoli nie tylko sformułować wnioski co do skali zjawiska, ale także walki z nim, oraz skuteczności stosowanych środków represji karnej. Opracowanie raportu będzie miało pozytywny wpływ na funkcjonowanie organów ścigania w zakresie korupcji zagranicznej poprzez wsparcie ich kompleksowymi danymi z omawianej tematyki, a także postulatami eksperckimi. Na tym działaniu skorzysta, w sposób oczywisty, ogół społeczeństwa, w którego interesie leży efektywne zwalczanie korupcji międzynarodowej.
Decyzją z dnia 23 maja 2022 r., nr [...], Prokurator Generalny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie skarżącego jest częściowo niedopuszczalne – w części, w jakiej dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie punktów 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygnięcie to nie było bowiem przedmiotem zaskarżonej decyzji, która odnosiła się wyłącznie do informacji z punktu 1 wniosku.
Zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku oraz, że przygotowanie takiej informacji wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Celem uzyskania wnioskowanych informacji konieczne byłoby zaangażowanie co najmniej jednego pracownika Biura Informatyzacji i Analiz w okresie kilku tygodni do podjęcia złożonych i pracochłonnych działań, wykraczających znacznie poza przypisany tej jednostce zakres zadań i kompetencji.
Dane statystyczne, które gromadzi Prokuratura Krajowa na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 649 ze zm.) oraz wydawanego co roku na jej podstawie rozporządzenia, mają charakter ilościowy, a nie przedmiotowy. Oznacza to, że nie uwzględniają one poszczególnych typów przestępstw, w tym również przestępstw określonych w art. 228 § 6 oraz art. 229 § 5 Kodeksu karnego.
W celu przygotowania informacji zgodnych z żądaniem wnioskodawcy należałoby z danych zgromadzonych w bazach PROK-SYS w obszarze funkcjonalnym OAR (Obszar Analiz i Raportów), spośród wszystkich spraw o przestępstwa z art. 228 § 6 oraz 229 § 5 Kodeksu karnego zarejestrowanych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, wyselekcjonować te, które zostały wszczęte, a następnie dokonać podziału według wskazanych lat. W dalszej kolejności należałoby z danych dotyczących spraw prowadzonych w formie śledztw oraz spraw prowadzonych w formie dochodzeń wygenerować dane dotyczące liczby zakończonych spraw w latach 2019-2021 co do każdej kwalifikacji prawnej oddzielnie. Uzyskane w ten sposób informacje należałoby następnie poddać weryfikacji celem wykluczenia sytuacji, w której dana sprawa byłaby wykazana więcej niż jeden raz, gdyż może zdarzyć się tak, że najpierw zostało wszczęte dochodzenie np. o czyn z art. 228 § 6 Kodeksu karnego w związku z art. 228 § 2 Kodeksu karnego, a następnie śledztwo wskutek ujawnienia że, że ten sam czyn wyczerpuje znamiona innego przestępstwa.
Udostępnienie wnioskowanych informacji nie stanowi zatem czynności mechanicznej, sprowadzającej się do automatycznego wygenerowania danych z systemu informatycznego funkcjonującego w prokuraturze, lecz poprzedzone musi być złożonymi czynnościami i znacznym zaangażowaniem intelektualnym osoby przygotowującej taką informację. Biorąc pod uwagę zakres wnioskowanych danych (okres 3 lat) oraz konieczność przeprowadzenia ich analizy, stwierdzić należy, że działania zmierzające do ich uzyskania są w istocie przygotowaniem przez organ zupełnie nowej informacji publicznej i wymagają ponadstandardowego nakładu pracy, wykraczającego poza prosty wydruk informacji według określonych kryteriów (filtrów). Nie budzi zatem wątpliwości, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, zaś udostępnienie tego rodzaju informacji skorelowane jest z zaistnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Organ II instancji podzielił również stanowisko organu I instancji odnośnie braku wykazania przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Wskazał, że przesłanki tej nie wypełnia stwierdzenie wnioskodawcy, że ujawnienie żądanych informacji może spowodować sformułowanie wniosków, które mogą być następnie wykorzystane celem efektywniejszego zwalczania korupcji międzynarodowej. Po pierwsze, samo twierdzenie o możliwości sformułowania takich wniosków automatycznie nie przesądza, że wyniki prowadzonych badań zostaną faktycznie wykorzystane przez organy ścigania i przyczynią się do usprawnienia prowadzonych postępowań. Po drugie, analiza żądania wskazuje, że nie pozwoli ono na ewentualne stwierdzenie dysfunkcyjności obowiązujących przepisów, czy też nieprawidłowości w postępowaniu organów ścigania, gdyż do tego konieczne jest wyczerpujące ustalenie tego, w jaki sposób i z jakich przyczyn zakończone zostały wszczęte postępowania karne, albo z jakich powodów odmówiono ich wszczęcia. Bez uwzględnienia tego czynnika raport mający powstać w szczególnie istotnym interesie publicznym mógłby zawierać fałszywe bądź niepełne wnioski, co nie tylko nie realizowałoby interesu publicznego, ale przeciwnie - wyraźnie w niego godziło.
Nadto organ II instancji zauważył, że wnioskodawca nie dysponuje realnymi możliwościami oddziaływania na organy państwa, mającymi na celu zmianę obowiązujących przepisów.
Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż z treści decyzji wynika, że Prokuratura posiada informacje co do liczby wszczętych i zakończonych postępowań określonych we wniosku, a ujęcie ich wedle podziału na lata oraz sprawy wszczęte i zakończone nie prowadzi do wytworzenia "jakościowo nowej informacji", innej niż będąca już w posiadaniu Prokuratury. Zebranie wnioskowanych danych według opisu organu stanowi czynność czysto techniczną, nieposiadającą znamion "działania intelektualnego", rozumianego jako wysiłek podjęty w celu wytworzenia nowego rodzaju danych. W konsekwencji dane objęte wnioskiem powinny zostać udostępnione bez konieczności wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Nadto skarżący zaznaczył, że wnioskowane dane zostaną wykorzystane w celu sporządzenia raportu dotyczącego zjawiska korupcji dla organizacji [...] przez międzynarodową organizację pozarządową [...], którego sporządzenie przyczynić się może, jeśli zostanie dobrze wykorzystany, do usprawnienia wdrożonych procedur walki z tego typu przestępczością. Wnioskowane dane są bezpośrednio związane z tematyką raportu. Wiedza o tym ile postępowań przygotowawczych zostało wszczętych, ile zakończonych, jakie zapadły wyroki, jakie sankcje zostały nałożone na sprawców pozwoli nie tylko sformułować wnioski co do skali zjawiska, ale także walki z nim oraz skuteczności stosowanych środków represji karnej.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że wprawdzie dysponuje danymi w przedmiocie liczby spraw zarejesrtowanych o przestępstwa z art. 228 § 5 i § 6 Kodeksu karnego, ale przedstawiony w uzasadnieniu decyzji sposób w jaki należy wyselekcjonować dalsze dane związane z wyodrębnieniem postępowań wszczętych i zakończonych w danym roku, przesądzają o konieczności podjęcia ponadstandardowego nakładu pracy.
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem oceny WSA jest decyzja Prokuratora Generalnego z dnia 23 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prokuratora Krajowego z dnia 15 kwietnia 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wyłącznie punktem 1 wniosku skarżącego z dnia 16 marca 2022 r., co wprost wynika z sentencji decyzji. Wobec tego wszelkie działania organu I instancji podjęte w celu rozpoznania ww. wniosku skarżącego w pozostałym zakresie nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, bowiem wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania.
Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sad wskazał, że przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jest nieostra i musi być rozpatrywana przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, publ. j.w.). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu, a nie jedynie interesy indywidualne. Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa - podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13; publ. j.w.).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadnienie ww. decyzji nie wyjaśnia bowiem w sposób przekonujący powodów, dla których podmiot zobowiązany przyjął, że wniosek z dnia 16 marca 2022 r., w zakresie punktu 1, dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji opierają się na kazuistycznym podejściu do okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł organ – Prokurator Generalny zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że organ władzy publicznej, odmawiając udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przetworzony charakter tej informacji, ma obowiązek wykazać w sposób wyczerpujący i szczegółowy okoliczności związane z zakresem nakładów, jakie musi ponieść w celu załatwienia wniosku, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej liczby koniecznych do przeanalizowania danych w prowadzonych w formie elektronicznej rejestrach albo innych okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania instytucji, podczas gdy z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika, aby organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji uznania za informację publiczną przetworzoną żądanego i nieistniejącego dotychczas zbioru składającego się z bardzo dużej liczby informacji prostych, musiał każdorazowo w sposób precyzyjny i drobiazgowy określić nakład pracy potrzebny do udzielenia kompletnej odpowiedzi, w tym określać liczbę dokumentów podlegających przeglądnięciu albo czas opracowania zestawienia przez jednego pracownika, co powinno doprowadzić do przyjęcia, że w niektórych sytuacjach, przy zastosowaniu doświadczenia i wiedzy organu co do sposobu funkcjonowania systemu informatycznego, czy też innego systemu ewidencyjnego, w którym gromadzone są dane, które następnie należy poddać weryfikacji celem wyselekcjonowania informacji żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wystarczające jest ogólne wskazanie braku informacji objętych wnioskiem w "gotowej" postaci, określenie wielości czynności do wykonania oraz wpływu zaangażowania sił i środków instytucji na jej codzienne funkcjonowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ – Prokurator Generalny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o oddalenie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując jedynie na naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ani lakoniczne w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W sprawie pozostaje poza sporem, że Prokurator Krajowy – adresat wniosku z dnia 16 marca 2022 r. – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Natomiast wnioskowana informacja dotycząca "liczby wszczętych oraz zakończonych postępowań przygotowawczych za przestępstwa z art. 228 § 6 i art. 229 § 5 Kodeksu karnego - za lata 2019, 2020 i 2021, tj. za przestępstwa korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych", stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. e i f u.d.i.p. Mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym informacji o przedmiocie działalności oraz zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, w tym informacji o stanie przyjmowanych spraw oraz rejestrach prowadzonych przez ten podmiot. Jak wynika z akt sprawy, powyższe kwestie co do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec adresata wniosku z dnia 16 marca 2022 r. oraz przedmiotu punktu 1 wniosku, nie były sporne w niniejszej sprawie.
Spór sprowadza się natomiast do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej – czy jest to informacja publiczna prosta, jak podnosił skarżący czy też przetworzona jak twierdził podmiot zobowiązany, której udostępnienie wymaga wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle treści wniosku dostępowego oraz rozumienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji uchylenie zaskarżonej decyzji było prawidłowe.
Wymaga wyjaśnienia, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla skuteczności wniosku dostępowego wymaga wykazania po stronie podmiotu, który go złożył, szczególnie istotnego interesu publicznego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 124/23) pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki:
1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35);
2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych;
3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r.; sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r.; sygn.. akt I OSK 1737/11 oraz z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt I OSK 3097/12).
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.).
Również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; publ. j.w.).
Należy również zauważyć, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1768/10 oraz dnia 9 listopada 2011 r.; sygn. akt I OSK 1365/11).
Mając na uwadze powyższe rozważania natury ogólnej przejść należy do omówienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że organ władzy publicznej, odmawiając udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przetworzony charakter tej informacji, ma obowiązek wykazać w sposób wyczerpujący i szczegółowy okoliczności związane z zakresem nakładów, jakie musi ponieść w celu załatwienia wniosku, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej liczby koniecznych do przeanalizowania danych w prowadzonych w formie elektronicznej rejestrach albo innych okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania instytucji, podczas gdy z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika, aby organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji uznania za informację publiczną przetworzoną żądanego i nieistniejącego dotychczas zbioru składającego się z bardzo dużej liczby informacji prostych, musiał każdorazowo w sposób precyzyjny i drobiazgowy określić nakład pracy potrzebny do udzielenia kompletnej odpowiedzi.
Stanowisko kasatora jest nieuzasadnione. Właściwie każde stwierdzenie przez organ, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną równałoby się z możliwością odmowy jej udzielenia, bez wykazania powyższego wobec wnioskującego i uniknięcia również wywodów, czy też polemiki w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W konsekwencji dawało możliwość sprowadzenia prawie każdej informacji publicznej zwykłej do informacji przetworzonej.
Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej powinna zawierać przekonujące uzasadnienie przedstawiające powody przyjęcia przez organ takiej właśnie kwalifikacji żądanej informacji. Organ winien więc przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności związanych z realizacją indywidualnego wniosku, które to czynności mogą zakłócić czy wręcz uniemożliwić normalne funkcjonowanie organu. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do realizacji wniosku, liczba pracowników zaangażowanych w ten proces w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretna bądź choćby przybliżona ilość dokumentów podlegających selekcji, analizie czy anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każda inna okoliczność potwierdzająca wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.
W zaskarżonej natomiast decyzji organ II instancji stwierdził m.in. że dla uzyskania wnioskowanych informacji "konieczne byłoby zaangażowanie co najmniej jednego pracownika Biura Informatyzacji i Analiz w okresie kilku tygodni do podjęcia złożonych i pracochłonnych działań, wykraczających znacznie poza przypisany tej jednostce zakres zadań i kompetencji". Nie przedstawił jednak przekonujących argumentów, z których wynikałoby, że tak długi okres czasu jest w istocie niezbędny do tego, aby przygotować dane objęte punktem 1 wniosku.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że organ II instancji dysponuje danymi w zakresie liczby spraw zarejestrowanych o przestępstwa z art. 228 § 6 oraz art. 229 § 5 Kodeksu karnego. Natomiast o przetworzonym charakterze informacji decyduje sposób w jaki organ musiałby wyselekcjonować dalsze dane związane z wyodrębnieniem postępowań wszczętych i zakończonych w danym roku. W tym zakresie organ wskazał, że z danych dotyczących spraw prowadzonych w formie śledztw oraz spraw prowadzonych w formie dochodzeń musiałby wygenerować dane dotyczące liczby zakończonych spraw w latach 2019-2021 co do każdej kwalifikacji prawnej oddzielnie. Uzyskane w ten sposób informacje musiałby następnie poddać weryfikacji celem wykluczenia sytuacji, w której dana sprawa byłaby wykazana więcej niż jeden raz, gdyż może się zdarzyć się tak, że najpierw zostało wszczęte dochodzenie np. o czyn z art. 228 § 6 w związku z art. 228 § 2 Kodeksu karnego, a następnie śledztwo wskutek ujawnienia, że ten sam czyn wyczerpuje znamiona innego przestępstwa.
W świetle powyższej argumentacji nasuwają się wątpliwości, czy rzeczywiście wskazane czynności o zasadniczo technicznym charakterze, polegające na selekcji i weryfikacji danych, wymagają zaangażowania jednego pracownika na okres kilku tygodni, a w konsekwencji, czy organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tym bardziej, że organ nie podał - choćby w przybliżeniu - liczby zarejestrowanych spraw o przestępstwa z art. 228 § 6 oraz art. 229 § 5 Kodeksu karnego, co mogłoby pośrednio wskazywać na nakład pracy niezbędny dla dokonania wymienionych czynności.
Przytaczając dalej argumentację Sądu Warszawskiego, którą w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny, w tym kontekście zwrócić należy uwagę na załączony do skargi dokument, z którego Sąd przeprowadził dowód uzupełniający na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zawierający dane statystyczne przekazane przez Ministerstwo Sprawiedliwości na wniosek z dnia 30 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (załącznik nr 2 i 3 do skargi). Z danych tych wynika, że w okresie: 2019 - I półrocze 2021 w I instancji w sądach rejonowych zapadł tylko jeden wyrok skazujący w roku 2020 za przestępstwa z art. 228 § 6 oraz art. 229 § 5 Kodeksu karnego. Jak trafnie więc wskazał skarżący, z danych tych można wyprowadzić wniosek, że skala postępowań przygotowawczych za przestępstwa z art. 228 § 6 oraz art. 229 § 5 Kodeksu karnego jest stosunkowo niewielka, a w konsekwencji, że nakład pracy niezbędny do przygotowania danych objętych punktem 1 wniosku również może być niewielki.
Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 12 Konwencji OECD z dnia 17 grudnia 1997 r. o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 264), strony będą współpracować w prowadzeniu programu systematycznych działań uzupełniających w celu monitorowania oraz promowania pełnej implementacji niniejszej konwencji. Nie ulega wątpliwości, że efektywne monitorowanie zjawiska korupcji funkcjonariuszy publicznych wymaga gromadzenia danych, które pozwalałyby na weryfikację skuteczności podejmowanych działań, co nie pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia realizacji wniosku skarżącego u udostępnienie informacji publicznej w omawianym zakresie.
Odnośnie stanowiska organu II instancji, iż skarżący nie wykazał w toku postępowania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji wskazać należy też na podjętą próbą wnioskodawcy w celu wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przez wskazanie, że pozyskane informacje mają być wykorzystane przy sporządzeniu raportu dla [...] w ramach projektu "[...]", a raport ten ma być przygotowany przez [...]. Zgodzić się jednak należy w tym względzie z Sądem I instancji, że na obecnym etapie postępowania ma to mniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.