III OSK 379/25

III OSK 379/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 462/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 149 § 1, 1b i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji oraz A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 462/24 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpatrzenia sprawy z wniosku z dnia 7 grudnia 2020 r. 1) oddala skargi kasacyjne; 2) odstępuje od zasądzenia od A.B. na rzecz Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 462/24, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpatrzenia sprawy z wniosku z dnia 7 grudnia 2020 r., stwierdził, że Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia 7 grudnia 2020 r. w części dotyczącej przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłaty rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany czas wolny od służby (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji określona w punkcie 1 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej (pkt 3); odrzucił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 24 lipca 2024 r. A.B. (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "przewlekłość postępowania administracyjnego, w tym bezczynność w zakresie poszczególnych czynności tego postępowania i bezpośrednio go poprzedzających, a zainicjowanych raportem z dnia 7 grudnia 2020 r. przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji". W motywach skargi wskazał w szczególności, że będąc funkcjonariuszem Zarządu w [...] CBŚP, w związku ze stwierdzeniem wcześniejszych nieprawidłowości związanych m.in. z rozliczaniem czasu służby, raportem z dnia 7 grudnia 2020 r. wystąpił do Naczelnika Zarządu z prośbą o: "zwrot 3 dni z (...) urlopu wypoczynkowego, które zostały poświęcone na realizowanie spraw służbowych lub związanych ze służbą, a także kosztów związanych z przerwanym urlopem wypoczynkowym, czy też m.in. przemieszczaniem się do wykonywania takich czynności". Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Naczelnik Wydziału [...] Zarządu CBŚP poinformował o odmownym rozpatrzeniu w/w raportu. Kolejnym raportem z dnia 2 lutego 2021 r. skarżący rozszerzył swoje żądanie "o zwrot 31 dni, które w trakcie urlopu wypoczynkowego wykorzystywał na wykonywanie czynności służbowych". Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Komendant CBŚP podtrzymał stanowisko Naczelnika Zarządu zawarte w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. Rozkazem personalnym z dnia 3 listopada 2021 r. nr 1760/21 Komendant CBŚP zwolnił skarżącego ze służby z dniem 16 listopada 2021 r. Raportem z dnia 15 listopada 2021 r. skarżący podtrzymał swoje żądania zawarte w raportach z dnia 17 grudnia 2020 r. oraz 2 lutego 2021 r. Jednocześnie rozszerzył swoje żądanie o zwrot wszystkich dni urlopu z okresu 18 maja 2020 r. – 14 marca 2021 r. W związku z otrzymaniem świadectwa służby, w którym wskazano: "przysługuje ekwiwalent pieniężny za 23 dni urlopu wypoczynkowego przysługującego w 2021 r." (pkt 4), skarżący pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. wniósł o jego sprostowanie "w zakresie tych pozostałych dni urlopu". W dniu 31 grudnia 2021 r. organ wydał nowe świadectwo służby, zaś za pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. skarżący wystąpił z kolejnymi żądaniami, podnosząc: "w związku z brakiem sprostowania pkt 4 tego świadectwa, w zakresie przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy proszę o udostępnienie ewidencji czasu służby, a właściwie rozliczenia wszystkich urlopów od dnia 1 stycznia 2020 r. (na obecną chwilę, być może będzie konieczność rozszerzenia tego okresu), (...) proszę o szczegółowe rozliczenie i przedłożenie dokumentacji urlopowej, w tym korespondencji przesłanej przez Naczelnika Zarządu [...] CBŚP, wskazanej w tym piśmie z dnia 31 grudnia 2021 r.". Pismem z dnia 23 marca 2022 r. organ poinformował o odmowie sprostowania świadectwa służby. Następnie decyzją z dnia 14 czerwca 2022 r. nr 44/22 Komendant CBŚP odmówił skarżącemu przyznania ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby ponad wymiar 23 dni urlopu wypoczynkowego i 40 nadgodzin (które zostały wypłacone, zgodnie z zestawieniem należności pieniężnych funkcjonariusza, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji). Na skutek wniesienia odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 30 września 2022 r. nr 83 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu KGP wskazał, że w istocie organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął żądań strony w pełnym zakresie. Po wydaniu owej decyzji pomiędzy organem a stroną nastąpiła liczna wymiana korespondencji. W dniu 10 czerwca 2024 r. Komendant CBŚP wydał decyzję nr 53/2024, mocą której umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu kosztów wskazanych w wystąpieniach z dnia: 7 grudnia 2020 r., 2 lutego 2021 r., 15 listopada 2021 r., 17 lipca 2022 r., 16 stycznia 2023 r. 1 czerwca 2023 r., 26 lipca 2023 r. – uznając je za bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej w skrócie: "Komendant CBŚP" lub "organ") wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionując przebiegu sprawy przedstawionego przez skarżącego podniósł, iż roszczenia, żądania czy zarzuty skarżącego wobec organu były już wielokrotnie badane pod różnym kątem, przez wiele instytucji. Skarżący jednakże ciągle rozszerza zakres swoich roszczeń wobec organu. Organy Policji (Komendant CBŚP oraz Komendant Główny Policji), aby zrozumieć żądania skarżącego, często musiały wzywać go do uszczegółowienia roszczeń, gdyż nie były one zrozumiałe.
W motywach powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta CBŚP, polegająca na niezałatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem (raportem) z dnia 7 grudnia 2020 r. Skarżący bowiem zarówno w toku postępowania, jak i w skardze, wskazywał na okoliczności nieuzasadnionej – w jego ocenie – zwłoki w załatwieniu sprawy. Domagał się również zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej tymże wnioskiem, dotyczącej – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę – "rozliczenia czasu służby".
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie w dacie wniesienia skargi (25 lipca 2024 r.) nie występował zarzucany skargą stan bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku z dnia 7 grudnia 2020 r. w części dotyczącej zwrotu kosztów wskazanych w wystąpieniach skarżącego, ponieważ postępowanie w tej części zostało zakończone przed organem wydaniem decyzji z dnia 10 czerwca 2024 r. nr 53/2024, doręczonej skarżącemu w dniu 1 lipca 2024 r. (k. 758-770 akt administracyjnych). Brak jest zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny w w/w zakresie w przedmiocie stwierdzania o tym, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). O ile bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego, o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych należy ocenić jako niedopuszczalne (por. postanowienia NSA z dnia: 8 września 2023 r., sygn. akt I OZ 361/23; 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22). Z tych względów WSA w Warszawie odrzucił skargę we wskazanym wyżej zakresie jako niedopuszczalną.
Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, iż w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. co do pozostałej części "rozliczenia czasu służby", w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz rekompensaty za czas wolny od służby. Nie wydał bowiem decyzji administracyjnej, ani nie załatwił sprawy w inny, prawem przewidziany, sposób. Decyzję w tej sprawie organ wydał dopiero w dniu 12 listopada 2024 r. (decyzja Komendanta CBŚP nr 62/2024 złożona do akt sądowych), a zatem po upływie kilku miesięcy od daty wniesienia skargi. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do tego, aby w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Komendanta CBŚP do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. (doprecyzowanego pismem z dnia 26 lipca 2023 r.) w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz rekompensaty pieniężnej za czas wolny od służby. WSA w Warszawie stwierdził jednak, uwzględniając stan sprawy na dzień wniesienia skargi oraz biorąc pod uwagę datę wydania w/w decyzji, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.), bowiem doszło do znacznego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił, uznając, że okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania w/w środka prawnego.
Skargi kasacyjne od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli A.B. oraz organ.
Komendant CBŚP zaskarżył powołany wyrok w zakresie punktu 1 i 2, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 133 § 1 p.p.s.a., przejawiające się w nieuwzględnieniu konkretnych zdarzeń wynikających z akt sprawy, w tym szeregu niezbędnych czasochłonnych czynności związanych z kwerendą akt i przedstawienie przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, w szczególności przez pominięcie okoliczności możliwości organizacyjnych organu, jak też uznanie, iż Komendant CBŚP nie rozpatrzył przedmiotowej sprawy, pomimo iż na dzień wyrokowania doszło do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a co skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy kwalifikuje go do stwierdzenia, że bezczynność Komendanta CBŚP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie kwalifikują jej do takiego uznania;
3) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, iż doszło do bezczynności Komendanta CBŚP z rażącym naruszeniem prawa, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów praworządnego państwa i stosowanych przez te organy przepisów, w sytuacji, gdy strona miała świadomość konieczności weryfikowania olbrzymiej ilości dokumentacji i była za każdym razem informowana o czynnościach wykonywanych przez organ;
4) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy kwalifikuje go do stwierdzenia, że doszło do bezczynności Komendanta CBŚP z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy na dzień wyrokowania stan faktyczny sprawy kwalifikowałby go najwyżej jako przewlekłość, bowiem na dzień wyrokowania doszło już do wydania przez organ decyzji w przedmiotowej sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku zakresie pkt 1 i pkt 2. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Z kolei A.B. zaskarżył powołany wyrok w zakresie punktu 3 i 4, zarzucając naruszenie:
1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego i błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do jej przyznania w żądanej przez skarżącego wysokości, podczas gdy skarżący przedstawił szczegółowo negatywne konsekwencje, jakie wiązały się dla niego z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ, a okoliczności sprawy, w szczególności przyjęcie przez Sąd meriti, iż do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, w sposób jednoznaczny wskazują, że zasadnym było przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;
2) art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 1b i 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na pominięciu podnoszonych przez skarżącego twierdzeń oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, zdawkowo odnoszącego się do przyczyn odmowy przyznanej sumy pieniężnej oraz pominięcie przyczyn odrzucenia dalszych wniosków skarżącego, w szczególności z punktu 4 oraz 5f skargi, a uniemożliwiające odtworzenie procesu myślowego oraz podstaw wydanego w pkt 4 zaskarżonego orzeczenia;
3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 200 p.p.s.a., poprzez odrzucenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sformułowanego w pkt 5f petitum skargi, podczas gdy wniesiona przez niego skarga została, co do zasady, uwzględniona, tj. Sąd meriti uznał, iż organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała charakter rażący, a oddalenie i odrzucenie skargi w pozostałym zakresie dotyczyło tylko wniosków akcesoryjnych wymienionych w art. 149 p.p.s.a., ponadto, nawet w razie przyjęcia, iż żądanie skarżącego o zwrot kosztów postępowania w całości nie jest uzasadnione, Sąd winien wydać jego merytoryczne rozstrzygnięcie zamiast wniosek ten odrzucać;
4) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 149 § 1, 1b i 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie wniosków skarżącego "o określenie stosownych zobowiązań, stwierdzeń, uprawnień i obowiązków (art. 149 § 1 i 1b p.p.s.a.)", z uwagi na wydanie przez organ decyzji z dnia 12 listopada 2024 r., co zdaniem Sądu meriti spowodowało, że stan bezczynności ustał, podczas gdy organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął o wszystkich podnoszonych przez skarżącego żądaniach, a tym samym stan bezczynności utrzymuje się nadal, zaś złożone przez skarżącego wnioski z punktu 5 petitum skargi są w świetle postawy organu całkowicie uzasadnione;
5) art. 133 § 1 w zw. z art. art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez procedowanie przez Sąd na niepełnym materiale dowodowym, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które miały bezpośredni wpływ na jej wynik, tj. przyjęcie, że organ popadł w bezczynność wynoszącą 18 miesięcy, podczas gdy stan ten wynosił 46 miesięcy oraz że na skutek wydanej w dniu 12 listopada 2024 r. decyzji organu stan bezczynności ustał, podczas gdy decyzja ta nie odnosiła się do wszystkich żądań skarżącego, co z kolei spowodowało oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz odrzucenie wniosków o określenie stosownych zobowiązań, stwierdzeń, uprawnień i obowiązków (art. 149 § 1 i 1b p.p.s.a.).
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie A.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku zakresie pkt 3 i pkt 4 i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o przyznanie od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w jej maksymalnej wysokości oraz o "określenie stosownych zobowiązań, stwierdzeń, uprawnień i obowiązków (art. 149 § 1 i 1b p.p.s.a.) w szczególności zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącego". Dodatkowo wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., podniesiony w skardze kasacyjnej organu. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Według orzecznictwa, naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. ma miejsce m.in. wówczas, gdy sąd oddalił skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy albo gdy pominął istotną część tych akt albo oparł orzeczenie na własnych ustaleniach sądu, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw wydania aktu. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Sąd powinien dysponować kompletem akt sprawy nadesłanych przez organ. Natomiast jeżeli w dacie orzekania sąd nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to nie powinien orzekać w sprawie i powinien wezwać organ do uzupełnienia akt. Wyłącznie pełne akta administracyjne dają bowiem sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego rozstrzygnięcia.
Sądowa kontrola bierności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organów administracji publicznej tym różni się od kontroli innych form działania administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., że sąd administracyjny dokonuje własnych ustaleń w aspekcie bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Powstaje zatem pytanie, czy przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być uznany za adekwatny do sformułowania zarzutu kasacyjnego podnoszącego wadliwość ustaleń sądu administracyjnego, skoro w tych sprawach kontrola sądowa administracji ma charakter bezpośredni, a nie następczy. W związku z tym, że w tego rodzaju sprawach nie byłoby właściwe podnoszenie naruszenia przepisów procedury administracyjnej (np. art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a), ponieważ sąd administracyjny jej nie stosuje, w związku z odpowiednimi przepisami wynikowymi p.p.s.a., to dopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń sądu administracyjnego, jako wadliwych bądź niepełnych, w oparciu o powołany przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwości czy niekompletności ustaleń. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skrupulatnie przedstawiono stan faktyczny sprawy i dokonano oceny zdarzeń prawnie istotnych.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ przekroczył przewidziane prawem terminy oraz nie informował o przyczynach zwłoki. W efekcie wniosek został rozpoznany, ale już po wniesieniu skargi. W rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów obowiązującego prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).
W rozpoznawanej opóźnienie w rozpoznaniu wniosku A.B. nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminu, bowiem wniosek skarżącego w części nierozpoznanej pochodzi z dnia 7 grudnia 2020 r., a decyzja w sprawie została wydana w dniu 12 listopada 2024 r. Okoliczność wymiany korespondencji pomiędzy skarżącym a organem, a także wątpliwości organu dotyczące zakresu i przedmiotu wniosku, nie uzasadniały prowadzenia postępowania przez prawie 4 lata. Rozpoznawaną sprawę trudno uznać za szczególnie skomplikowaną – jej przedmiotem są świadczenia związane ze służbą. Dlatego też nie narusza prawa orzeczenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzające, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej A.B., wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/17). Powołany środek prawny powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 72/19). W wymienionej konstrukcji prawnej sąd administracyjny został więc wyposażony we władzę dyskrecjonalną – rozważenie zasadności zastosowania powołanych środków prawnych. Stwierdzić należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji prawa nie narusza. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że okoliczności podane przez skarżącego, tj. uszczuplenie budżetu domowego, nie uzasadniały przyznania mu – na tle stanu faktycznego tej sprawy – sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1, 1b i 2 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie WSA w Warszawie nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego – niezadowolenia skarżącego z nieprzyznania mu sumy pieniężnej. Wyrok nie uchylał się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść ponadto zarzut trzeci skargi kasacyjnej, bowiem skarżący kasacyjnie nie poniósł żadnych kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Z uwagi na treść art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. skarżący był bowiem zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w tej sprawie, a przed WSA w Warszawie występował osobiście (bez profesjonalnego pełnomocnika). Ponadto wyjaśnić należy, iż pkt 4 zaskarżonego wyroku dotyczył odrzucenia skargi nie w zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego, a w zakresie załatwienia przez organ sprawy z wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2020 r. w części dotyczącej zwrotu kosztów wskazanych w wystąpieniach skarżącego, ponieważ postępowanie w tej części zostało zakończone przed organem wydaniem decyzji z dnia 10 czerwca 2024 r. nr 53/2024, doręczonej skarżącemu w dniu 1 lipca 2024 r.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 149 § 1, 1b i 2 p.p.s.a. Skoro w wyżej opisanym zakresie sprawy decyzja administracyjna została wydana przed wniesieniem skargi (10 czerwca 2024 r.), to należało ją odrzucić. Wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie. Ponadto wskazać należy, że o ile skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych należy ocenić jako niedopuszczalne (por. np. postanowienia NSA z dnia: 8 września 2023 r., sygn. akt I OZ 361/23; 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22).
Nieprawdziwe są ponadto twierdzenia zawarte w zarzucie piątym skargi kasacyjnej, jakoby WSA w Warszawie stwierdził, że bezczynność trwała 18 miesięcy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stan bezczynności odnosił od dnia 7 grudnia 2020 r. do dnia 12 listopada 2024 r. – daty wydania decyzji w sprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.