III OSK 3771/21

III OSK 3771/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1230/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-30
Skarżony organ
Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 391
art. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 594
art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 11 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1230/20, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 11 lipca 2013 r. Rada Gminy N. (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 391 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.
Prokurator Okręgowy Warszawa-Praga w Warszawie (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności tj. § 9 ust. 1 pkt 2-5; § 11 pkt 1 lit. a i b; § 14 ust. 1 i 2; § 26; § 27; § 29; § 32 ust. 2 pkt 1; § 32 ust. 2 pkt 2; § 32 ust. 3; § 32 ust 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie pozostawił skargę do uznania Sądu. Organ wyjaśnił, że w dniu 30 stycznia 2020 r. Rada Gminy N. podjęła kolejną uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., a następnie w dniu 14 maja 2020 r. Rada Gminy N. podjęła kolejną uchwałę - Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy N.. Dlatego też, zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania skargi wniesionej przez skarżącego w zakresie dotyczącym zaskarżonych postanowień uchwały Rady Gminy N. z dnia 11 lipca 2013 r. Nr [...], które zostały następnie zmienione uchwałą Rady Gminy N. z dnia 30 stycznia 2020 r. Nr [...] i uchwałą Rady Gminy N. z dnia 14 maja 2020 r. Nr [...].
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 3 pkt 1, 3 i 4 uchwały określa obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Pkt 1 i 4 stanowią, jak zasadnie wskazał skarżący niedosłowne powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt u.c.p.g., naruszając tym samym § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Tym bardziej za istotne naruszenie prawa należy traktować nieprecyzyjne lub częściowe powtórzenie regulacji ustawowej. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zatem uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie przepisy uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne.
W § 3 pkt 3 uchwały określono miejsce m.in. na lokalizację pojemników do zbierania odpadów komunalnych w miejscach nie stanowiących utrudnienia dla sąsiadów. Należy stwierdzić, że przepis ten nie ma żadnego umocowania w u.c.p.g., a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wkracza on w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie lokalizował ww. urządzenia, natomiast w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę będzie w konkretnym dniu wystawiał je w sposób umożliwiający dostęp do niego, co jednak winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji również § 7 uchwały istotnie narusza prawo. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Nadto, organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać, czy też co robić z własną odzieżą. Podstaw do ustanowienia takich obowiązków nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Wobec powyższego, Sąd meriti uznał za wadliwy § 9 ust.1 pkt 2-5 uchwały. Dopiero kompleksowe uregulowanie obejmujące selektywną zbiórkę i odbiór odpadów, czyni zadość normie wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa z 2012 r. o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Oznacza to, iż organ stanowiąc w § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b Regulaminu szerokie zakazy, przekroczył delegację ustawową. Ustawodawca bowiem nie upoważnił w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rady gminy do określenia jakichkolwiek obowiązków, nakazów czy zakazów, jak też warunków, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale.
Sąd Wojewódzki uznał, że przepis § 9 ust. 4 uchwały jest naruszeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto w świetle art. 4 ust. 2 u.c.p.g. za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości poza zakres delegacji ustawowej uznać należy zapis zawarty w § 10 ust. 2 uchwały. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia takiego obowiązku. Organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Oznacza to, że w § 11 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 lit. a-c organ określił zasady mycia i napraw pojazdów szerzej niż wynika to z delegacji ustawowej. Sformułowanie, zgodnie z którym ograniczono możliwość napraw pojazdów do drobnych i doraźnych, narusza wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. W świetle unormowania art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie może budzić wątpliwości, że zobowiązuje ono a jednocześnie uprawnia właściwą radę gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów, w które powinny być wyposażone m.in. nieruchomości stanowiące poszczególne "źródła" wytwarzania odpadów komunalnych, przy czym przy ustalaniu "minimalnej" pojemności tych pojemników rada gminy ma obowiązek uwzględnić dwa kryteria, a mianowicie średnią ilość wytwarzanych odpadów w danym rodzaju źródła oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Oznacza to, że podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym Rada wadliwie skonstruowała § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy wymaga, aby powyższy akt prawa miejscowego określał jedynie w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady oraz powiązanej z nim liczby osób obowiązkowe rodzaje pojemników oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności, bez wyznaczania jednak obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości. Ponadto wprowadzając w § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a minimalną jak i maksymalną pojemność worków przeznaczonych na odpady komunalne, organ naruszył w stopniu istotnym delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Z tego samego powodu za wadliwy Sąd pierwszej instancji uznał § 13 ust. 1 i 2 pkt 10 uchwały. Z uwagi na wyliczenie o charakterze wyczerpującym, art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W związku z tym organ nie mógł w § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu zobowiązać właścicieli nieruchomości do wyznaczenia na terenie posesji wyodrębnionego miejsca na lokalizację pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Sąd meriti wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Nie ma więc podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i zabezpieczał powierzchnię nieruchomości przed zbieraniem się wody i błota. Treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Z tych samych względów jako zasadny ocenić należało zarzut skierowany przeciwko § 14 ust. 8 uchwały. Należy bowiem wskazać, że prawodawca nie upoważnił Rady do określenia zasad posadowienia bezodpływowego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Wprawdzie jest to przepis blankietowy i jego zakres zależy wyłącznie od treści uchwały rady gminy, jednakże obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości na podstawie tego przepisu nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny. Upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a więc organ dokonał błędnej konstrukcji § 19 pkt 1 i 2 uchwały, posługując się sformułowaniem "nieczystości płynne". Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada gminy nie może jednak sformułować tego obowiązku zbyt szeroko i nie wprowadzając od niego wyjątków. Narusza bowiem w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być zatem bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt. W związku z powyższym ogólnie skonstruowany § 26 uchwały nie jest dopuszczalny i narusza w ten sposób delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nadto z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadny jest zatem zarzut strony skarżącej skierowany przeciwko § 27 Regulaminu. Należy także nadmienić, że zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że w § 29 Regulaminu Rada naruszyła delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Przepis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto Rada naruszyła delegację ustawową w § 32 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz w ust. 3 i 4 uchwały. W art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 ust 2 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Gminy N. uchwalając Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. przekroczyła kompetencje ustawowe w zakresie:
- nakazania w § 9 ust 1 pkt 2-5 właścicielom nieruchomości zmniejszania objętości komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika, albo worka, wrzucania wyłącznie opróżnionych opakowań, usuwania z odpadów komunalnych zszywek, kapsli, nakrętek, papierowych, metalowych lub plastikowych części opakowań, czy innych odpadów oraz zakazanie tłuczenia szkła przez wrzuceniem go do worka przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych;
- zobowiązania w § 11 pkt 1 lit a i b do mycia pojazdów w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości i wyłącznie na utwardzonym podłożu;
- zobowiązania w § 14 ust. 1 i 2 właścicieli nieruchomości do wyznaczenia na terenie posesji wyodrębnionego miejsca na lokalizację pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;
- wprowadzenia w § 26 obowiązku sprawowania opieki nad zwierzętami domowymi w taki sposób, aby zwierzęta nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, nie stanowiły uciążliwości dla osób trzecich, nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- wprowadzenia w § 27 obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe trzymania ich na terenie swoich nieruchomości, które winny być ogrodzone i zabezpieczone tak, aby zwierzęta samodzielnie nie mogły wydostać się poza ich obszar oraz uznanie gadów, płazów, ptaków i owadów za zwierzęta domowe;
- wprowadzenia w § 29 obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie również w kagańcu i wyłącznie przez osobę dorosłą mogącą zapewnić kontrolę nad zwierzęciem;
- wskazania w § 32 ust. 2 pkt 1, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, iż budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt spełniają wymogi obowiązujących przepisów;
- zobowiązania w art. 32 ust 2 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich;
- zobowiązania w § 32 ust. 3 osób utrzymujących pnie pszczele do zachowania środków ostrożności i dołożenia starań, aby hodowla nie była uciążliwa dla osób zamieszkujących oraz określenie minimalnej odległości posadowienia uli od granic nieruchomości trzymania pszczół w ulach, jak też uregulowanie hodowli gołębi, które nie są zwierzętami gospodarskimi;
- określenia w § 32 ust. 4 warunków lokalizacji na nieruchomości obiektów zamkniętych przeznaczonych do hodowli zwierząt;
2) art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 118 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała narusza wspomniane przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia, a naruszenie takie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez Organ;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści odpowiedzi na skargę, co w ocenie skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N., w sytuacji, kiedy skarga winna była zostać oddalona w części dotyczącej stwierdzenia nieważności tj. § 9 ust. 1 pkt 2-5; § 11 pkt 1 lit, a i b; § 14 ust. 1 i 2; § 26; § 27; § 29; § 32 ust. 2 pkt 1; § 32 ust. 2 pkt 2; § 32 ust. 3; § 32 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.;
3) art. 151 P.p.s.a polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności tj. § 9 ust 1 pkt 2-5; § 11 pkt 1 lit. a i b; § 14 ust 1 i 2; § 26; § 27; § 29; § 32 ust 2 pkt 1; § 32 ust. 2 pkt 2; § 32 ust. 3; § 32 ust 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.;
ewentualnie - w przypadku stwierdzenia, że uchwała w całości nie była zgodna z prawem
4) art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i stwierdzeniu nieważności całej uchwały w sytuacji, gdy ewentualne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczyły tylko jej części
ewentualnie - w przypadku uznania przez NSA, że niektóre przepisy uchwały naruszały przepisy w stopniu nieistotnym naruszały przepisy w stopniu nieistotnym
5) art. 147 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. polegające na jego niezastosowaniu i niestwierdzeniu, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności Uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności tj. § 9 ust. 1 pkt 2-5; § 11 pkt 1 lit. a i b; § 14 ust. 1 i 2; § 26; § 27; § 29; § 32 ust 2 pkt 1; § 32 ust. 2 pkt 2; § 32 ust. 3; § 32 ust 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.;
ewentualnie - w przypadku stwierdzenia wydania uchwały z nieistotnym naruszeniem prawa – wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że uchwala została podjęta z naruszeniem prawa
ewentualnie - w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
Nadto, na podstawie art 203 pkt 2 P.p.s.a., Gmina wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku w zakresie kontroli uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że pozbawiony jest on doniosłości prawnej. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
W związku z powyższym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. określa przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 5 ustawodawca postanowił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd może naruszyć wskazany przepis wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (przez uznanie skargi za niedopuszczalną). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2441/10, LEX1138163), jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej dogłębne wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie można przy tym podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę skutkuje wadliwością wyroku. Odpowiedź na skargę jest szczególnym rodzajem pisma procesowego organu, ma inny cel i inny jest jej prawny charakter. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 P.p.s.a. Z istoty tego pisma wynika, że powinno ono wyrażać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego aktu przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań (tak też NSA w wyroku z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 635/12, LEX nr 1356926). Podkreślić należy, że odpowiedź na skargę nie jest aktem, który stanowiłby element obrotu prawnego i w związku z tym nie podlega kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny.
Przechodząc do ceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zaznaczyć na wstępie trzeba, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.. Zgodnie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (por. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004). W realiach sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo zidentyfikował naruszenia zasad techniki prawodawczej godzące w konstytucyjną zasadę przyzwoitej legislacji, co przemawia za uznaniem unormowań zaskarżonej uchwały dotkniętych tą wadą, za istotnie naruszające prawo i wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Należy podzielić ocenę legalności § 9 ust. 1 pkt 2-5 uchwały. Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że Rada Gminy N. przekroczyła delegację ustawową nakładając na właścicieli nieruchomości: nakaz zmniejszania objętości odpadów komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika albo worka, nakaz wrzucania wyłącznie opróżnionych opakowań, obowiązek usuwania z odpadów komunalnych zszywek, kapsli, nakrętek, papierowych, metalowych lub plastikowych części opakowań czy innych odpadów oraz zakaz tłuczenia szkła przed wrzuceniem go do worka przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zawierają kompetencji do ustanowienia takich nakazów. Kwestie objęte dyspozycją tego przepisu zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gmina zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne od ich utrzymania, a w szczególności ustanawia selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że zobowiązanie w § 11 pkt 1 lit a i b uchwały do mycia pojazdów w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości i wyłącznie na utwardzonym podłożu istotnie narusza prawo. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 144 Kodeksu cywilnego nakazuje, aby właściciel nieruchomości, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a immisje co do zasady są dozwolone. Nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń. Przepisy uchwały nakazujące mycie pojazdów w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości i wyłącznie na utwardzonym podłożu naruszają prawo, gdyż dopuszczają w akcie prawa miejscowego bardziej rygorystyczne zasady korzystania z nieruchomości niż wynika to z ustawy.
Nadmierną ingerencję w prawa i wolności jednostki stanowią również unormowania § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu. Organ nie mógł w § 14 ust. 1 i 2 zobowiązać właścicieli nieruchomości do wyznaczenia na terenie posesji wyodrębnionego miejsca na lokalizację pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. rada gminy jest upoważniona do określenia zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, miejsc gromadzenia odpadów. Uprawnienie to nie jest jednak tożsame z ustaleniem, gdzie właściciel posesji ma gromadzić odpady. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym zauważył, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Norma § 14 ust. 1 i 2 uchwały wkracza zatem w sposób nieuprawniony w prawo własności.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis § 26 uchwały, wprowadzający obowiązek sprawowania opieki nad zwierzętami domowymi w taki sposób, aby zwierzęta nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, nie stanowiły uciążliwości dla osób trzecich, nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego, jest skonstruowany blankietowo i narusza w ten sposób delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta.
Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni § 27 uchwały przyjmując, że zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny. Trzeba przy tym zauważyć, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy, a jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W tym kontekście należy stwierdzić, że nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogą być bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21 (LEX nr 3114505) wskazał, że: "nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (...) Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. [...] Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności". Wprowadzona regulacja § 27 nie dopuszcza racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczna niż przewidziano to w ustawach. W tym też kontekście trzeba zauważyć, że w § 29 Regulaminu Rada naruszyła delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Nakazy zawarte w regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie nie mogą ingerować w normy prawne wyższego rzędu i je modyfikować. Konstruowanie określonych obowiązków i nakazów odmiennie niż przewidział to ustawodawca niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa.
Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni § 32 ust. 2 pkt 2 i § 32 ust. 3 uchwały. Lokalny prawodawca zakazał jakiejkolwiek uciążliwości w stosunku do nieruchomości sąsiednich przy hodowli zwierząt gospodarskich. Takie unormowanie pozostaje w sprzeczności z celem i przedmiotem art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego, a jednocześnie wkraczając w sferę regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego – stosunków sąsiedzkich. Regulacja ta, odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zarazem wkraczająca w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego, uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt – co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji.
Trafnie również uznał Sąd Wojewódzki, że § 32 ust. 4 uchwały istotnie narusza prawo. W art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ramach tego przepisu nie mieści się uprawnienie do ustalenia konkretnych wymogów, jakie spełniać powinny budynki gospodarcze przeznaczone do hodowli zwierząt na terenie prywatnych posesji.
W świetle powyższego, jako niezasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który dla skuteczności zarzutu jego naruszenia, powinien być powiązany z naruszeniem innych przepisów, mających zastosowanie w sprawie, które naruszył Sąd, a które to powodowały niezasadność skargi i konieczność jej oddalenia. Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 151 P.p.s.a. ponieważ uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Ocenił, że zaskarżone unormowania uchwały są sprzeczne z prawem, a stwierdzenie ich nieważności ma relewantny wpływ na obowiązywanie całego aktu.
Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazany przepis również ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że m. in. przepisy art. 147 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX Nr 1666121).
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.