III OSK 3751/21

III OSK 3751/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 560/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-07-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134 w zw. art. 127 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 76 ust. 1 i 8
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Dnia 21 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 560/20 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr SKO-4220/11/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 560/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr SKO-4220/11/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr SKO-4220/11/20, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 74 ust. 3a i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy od decyzji Burmistrza [...] z dnia 6 lutego 2020 r. nr KIO.6220.15.2019.PG, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie w [...], gm. [...] elektrowni fotowoltaicznej o mocy 17 MW, składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w tym przyłączami energetycznymi i stacjami transformatorowymi na działkach nr [...] oraz [...], ob. [...], gm. [...]" oraz określającej warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji tego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Prawo do wniesienia odwołania służy zatem wyłącznie stronie postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 74 ust. 3 lit. a ustawy, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Biorąc pod uwagę treść w/w przepisu należy uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla w/w przedsięwzięcia. Podstawy złożenia odwołania nie stanowi także wskazany w odwołaniu art. 76 ust. 8 ustawy. Brzmienie art. 76 ustawy zostało bowiem zmodyfikowane ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712, dalej w skrócie: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie więc z obowiązującym od dnia 24 września 2019 r. brzmieniem art. 76 ust. 8 ustawy, w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. W świetle natomiast art. 76 ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W poprzednim stanie prawnym organem uprawnionym do podejmowania działań w oparciu o treść art. 76 ustawy był zatem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z ugruntowanym dotychczas orzecznictwem sądów administracyjnych, popartym w doktrynie, które z uwagi na rozciągnięcie uprawnień przysługujących wcześniej wyłącznie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska także na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska można odnieść także do aktualnie obowiązującego stanu prawnego, warunkiem wstąpienia w prawa strony w toczących się postępowaniach jest uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym warunkiem wstąpienia w prawa strony, które daje możliwość zaskarżenia decyzji, jest skierowanie wystąpienia do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową w toku postępowania. Omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością, jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, aby uzyskać uprawnienie analogiczne z uprawnieniami strony, musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy jest przejawem nadzorczej roli w/w podmiotu względem postępowań środowiskowych. W tym też kontekście jego pozycja jest zbliżona do pozycji prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka), będącego rzecznikiem interesu publicznego. Kompetencje "sądowe" Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska są jednak inaczej ukształtowane od tożsamych kompetencji prokuratora, który ma samoistne i wyraźne uprawnienie do inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego (wystąpienia ze skargą) nawet w sytuacji, gdy nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 470/13; 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2613/11 i 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 523/11). Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż udział Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a po nowelizacji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w postępowaniach środowiskowych jest wyjątkiem od reguły określającej strony postępowania, wyrażonej w art. 74 ust. 3 lit. a ustawy, zgodnie z regułami wykładni – jako wyjątek – nie może być interpretowany rozszerzająco. Należy ponadto wskazać, że dopiero znowelizowana treść art. 76 ust. 1 ustawy zezwala na kierowanie wystąpień w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organów wyższej instancji, przy czym takiego wystąpienia nie może stanowić złożenie przez organ odwołania. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że instytucja "wystąpienia", określona w art. 76 ust. 1 ustawy, zakłada jej wykorzystanie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie uznania za rażące naruszenie prawa faktu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wydanej w toku postępowania przez odwołującego się opinii, do czego sprowadzają się w istocie zarzuty odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, aby regionalny dyrektor ochrony środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, winien najpierw skierować wystąpienie do organu, przed którym prowadzone jest postępowanie administracyjne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy tego jednak nie uczynił, a wniesienie odwołania za pośrednictwem organu pierwszej instancji nie oznacza, że organ ten jest adresatem odwołania. W konsekwencji, z uwagi na fakt, że odwołanie nie zostało w tej sprawie wniesione przez stronę postępowania i jako takie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., jest niedopuszczalne – stwierdzono niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie pomimo, że z art. 5 ustawy zmieniającej wynika co innego;
2) art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do złożenia wystąpienia – wniesienia odwołania, z uwagi na to, że zdaniem organu odwoławczego wystąpienia mógł dokonać jedynie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, gdyby uprzednio skierował je do organu pierwszej instancji;
3) art. 76 ust. 1 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że:
a) wystąpienie wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej i nie może być tożsame z wniesieniem odwołania;
b) odwołanie nie może być jednocześnie wystąpieniem;
c) skarżący nie dokonał wystąpienia, które uprawniałoby go do późniejszego złożenia odwołania;
4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że tezy z orzeczeń sądów i uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, niebędące źródłem prawa – nie zaś przepisy prawa – mogą być podstawą orzekania, a w konsekwencji brak poczynienia przez organ samodzielnych rozważań w zakresie legitymacji skarżącego do skierowania wystąpienia – złożenia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że: "W przedmiotowej sprawie sporna była okoliczność, czy skarżący Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy posiadał legitymację do zaskarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr 3/2019 z dnia 2 grudnia 2019 r. wydanej przez Wójta Gminy Świekatowo, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W ocenie Sądu na tak zadane pytanie należało udzielić twierdzącej odpowiedzi. Ww. decyzja została wydana w dacie obowiązywania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku po zmianie dokonanej ustawą zmieniającą (weszła ona w życie 24.09.2019 r.), natomiast postępowanie zostało wszczęte przed ww. zmianami, tj. wnioskiem inwestora z 9.05.2019 r. Zatem do kwestii związanych z dopuszczalnością odwołania winny mieć zastosowanie nowe przepisy, z uwzględnieniem treści przepisów przejściowych".
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy w wersji obowiązującej przed zmianami dokonanymi ustawą zmieniającą, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z kolei stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, organem właściwym w sprawach dotyczących wystąpień, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w przypadku gdy wystąpienia takie nie zostały skierowane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jest organ właściwy na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a więc regionalny dyrektor ochrony środowiska. W świetle treści powołanych przepisów nie ulega zatem wątpliwości, że – co do zasady – regionalny dyrektor ochrony środowiska posiadał w niniejszej sprawie prawo skierowania wystąpienia w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, kolejny problem w niniejszej sprawie stanowiło, co należy rozumieć przez w/w "wystąpienie" oraz na jakim etapie postępowania administracyjnego i do kogo może ono zostać złożone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wyraziło niesłuszny pogląd, że wystąpienie mogło być skierowane jedynie do organu pierwszej instancji. Pogląd ten nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów, w szczególności w art. 76 ustawy. Jak wskazuje się w doktrynie: "Ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienie". Polska procedura administracyjna nie zna takiego instrumentu jak wystąpienie, a i sam prawodawca w komentowanym przepisie nie daje żadnych podstaw do bliższego ustalenia, co to jest za instrument procesowy. W wystąpieniu upatrywać można dwóch elementów – skargi i wniosku (podania) zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji, w szczególności do stwierdzenia jej nieważności. Pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosku o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Celem wystąpienia jest nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. Widoczny zatem jest element skargowości. (...) Wystąpienie może, ale nie musi, zawierać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Może też zawierać inne elementy, jak chociażby wniosek o wznowienie postępowania, a nawet wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, oczywiście, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek z Kodeksu postępowania administracyjnego." (por B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010). Z powyższego wynika zatem, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro ustawodawca użył sformułowania "w szczególności", to niewątpliwie wystąpienie może przyjąć postać inną niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo można wskazać, że wystąpienie w postaci złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierowane jest właśnie do organu drugiej instancji (art. 157 § 1 k.p.a.), a tym samym argumentacja Kolegium co do konieczności jego składania zawsze do organu pierwszej instancji jest tym bardziej nieprawidłowa. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 618/15: "Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, aby uzyskać status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza (...) nie musiał skierować wystąpienia w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Burmistrza (...). Przepis art. 76 ust. 1 ustawy (...) przyznaje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – wydanych przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy – niezależnie od tego, czy skierował wystąpienie w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie był natomiast zasadny przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Organ ma bowiem prawo odwoływania się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie i w przedmiotowej sprawie to uczynił, jednakże zawarł również własne, choć niezbyt rozbudowane, stanowisko w sprawie. Przy czym orzecznictwo, do którego odwoływało się Kolegium, nie dotyczyło problemów, które były istotne w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczyło ono głównie kwestii związanych z możliwością złożenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a kwestia ta nie była w żaden sposób przedmiotem sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciło:
I) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy, poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni, wyrażającej się poglądem, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest uprawniony do kierowania wystąpień w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, które można utożsamiać z odwołaniami, a więc przyjęcie, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest uprawniony do złożenia odwołania w tych sprawach, bez uprzedniego skierowania wystąpienia do właściwego organu, a więc uznanie, iż wystąpienie może przyjąć również postać odwołania;
2) art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten w przedmiotowej sprawie stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia;
3) art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się poglądem, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w przedmiotowej sprawie był uprawniony do złożenia odwołania, które można było utożsamić z wystąpieniem, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy;
II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek:
a) bezpodstawnego uznania, że naruszone zostały przepisy art. 76 ust. 1 i 8 ustawy oraz przepisy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej;
b) bezpodstawnego uznania, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszone zostały przepisy postępowania, pomimo, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, które z przepisów prawa procesowego zostały naruszone;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:
a) braku prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, poprzedzonego dogłębną analizą, rozstrzygnięcia w kwestii uznania, że zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 i 8 ustawy oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sytuacji, gdy bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że odwołanie wniesione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy nie zostało poprzedzone stosownym wystąpieniem tego organu, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, a tym samym w momencie wnoszenia odwołania nie przysługiwał mu przymiot strony, jak również popełnienie niedopuszczalnego błędu polegającego na przekopiowaniu kluczowej części uzasadnienia wyroku od momentu: "Sąd zważył co następuje: (...)" z uzasadnienia innego wyroku w podobnej przedmiotowo sprawie, a mianowicie z uzasadnienia wyroku z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 541/20, bez uwzględnienia i odpowiedniej modyfikacji okoliczności faktycznych i prawnych;
b) braku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (Sąd nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa procesowego, który w jego ocenie został naruszony) oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób polegający na ograniczeniu się Sądu do akceptacji stanowiska zajętego przez skarżącego;
c) pominięciu w rozważaniach uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nieodniesieniu się przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia do faktu, że WSA w Bydgoszczy w podobnych przedmiotowo sprawach (wyrok z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 173/20 oraz wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 520/20) oddalił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, uznając słuszność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, które w pierwszej sprawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania, a w drugiej sprawie utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, przede wszystkim ze względu na brak legitymacji po stronie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (zaskakującą okolicznością w kontekście niniejszej sprawy jest fakt, że w składach orzekających w w/w sprawach, korzystnie rozstrzygniętych dla Kolegium, zasiadał ten sam sędzia WSA w Bydgoszczy, który jest sprawozdawcą w niniejszej sprawie;
d) zbyt jednostronnym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia jego precedensowego charakteru i znaczenia dla prawidłowości i efektywności postępowań w przedmiocie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
e) nieuprawnionym przyjęciu, jako zasady, że możliwe jest złożenie odwołania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc uzyskania uprawnień analogicznych z uprawnieniami strony bez uprzedniego skierowania wystąpienia do właściwego w sprawie organu;
f) braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;
4) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, co było konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez NSA. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w [...] w pismach procesowych z dnia 29 marca 2022 r. oraz z dnia 5 lipca 2022 r. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej Kolegium i uchylenie zaskarżonego wyroku.
Na rozprawie w dniu 21 maja 2024 r. pełnomocnik Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie – co do zasady – w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 i 8 ustawy oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż część podniesionych w niej zarzutów jest trafna. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.
Skarżące kasacyjnie Kolegium trafnie wskazuje, że art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie stanowił w niniejszej sprawie podstawy zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią tego przepisu, do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 (ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) oraz w art. 3 (ustawa Prawo ochrony środowiska) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wymienione w art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy zmieniającej odstępstwa od reguły wyrażonej w art. 4 ust. 1 nie dotyczą przepisu art. 76 ustawy. Zgodnie zatem z dotychczas obowiązującym (przed omawianą nowelizacją, a więc do dnia 23 września 2019 r.) przepisem art. 76 ust. 1 ustawy, "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Po zmianie dokonanej na mocy art. 1 pkt 20 ustawy zmieniającej, przepis art. 76 ust. 1 ustawy otrzymał od dnia 24 września 2019 r. brzmienie: "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji", zaś przepis art. 76 ust. 8 ustawy otrzymał brzmienie: "W sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym".
Sąd pierwszej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że: "W przedmiotowej sprawie sporna była okoliczność, czy skarżący Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy posiadał legitymację do zaskarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr 3/2019 z dnia 2 grudnia 2019 r. wydanej przez Wójta Gminy Świekatowo, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W ocenie Sądu na tak zadane pytanie należało udzielić twierdzącej odpowiedzi. Ww. decyzja została wydana w dacie obowiązywania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku po zmianie dokonanej ustawą zmieniającą (weszła ona w życie 24.09.2019 r.), natomiast postępowanie zostało wszczęte przed ww. zmianami, tj. wnioskiem inwestora z 9.05.2019 r. Zatem do kwestii związanych z dopuszczalnością odwołania winny mieć zastosowanie nowe przepisy, z uwzględnieniem treści przepisów przejściowych". Powołany wyżej przez WSA w Bydgoszczy stan faktyczny (w części uzasadnienia wyroku dotyczącej rozważań merytorycznych) nie dotyczy jednak niniejszej sprawy, bowiem w tej sprawie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach była decyzja Burmistrza [...] z dnia 6 lutego 2020 r. nr KIO.6220.15.2019.PG, natomiast postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek inwestora ([...] S.A. z siedzibą w [...]) złożony w dniu 24 września 2019 r., a więc już w znowelizowanym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Wobec tego przepis przejściowy, jakim jest art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania. W okolicznościach tej sprawy należało zatem stosować przepis art. 76 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2019 r., a więc za podmiot uprawniony do skierowania wystąpienia w warunkach określonych w tym przepisie należało uznać regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co też – pomimo wykazanego uchybienia w w/w zakresie – Sąd pierwszej instancji uczynił.
Niezależnie od powyższego stwierdzić jednak należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, organem właściwym w sprawach dotyczących wystąpień, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w przypadku gdy wystąpienia takie nie zostały skierowane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jest organ właściwy na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W niniejszej sprawie przedmiotowe wystąpienie nie zostało skierowane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, dlatego również i ten przepis mógł być alternatywnie uznany jako podstawa do przyjęcia, iż za podmiot uprawniony do skierowania wystąpienia w warunkach określonych w art. 76 ust. 1 ustawy należało uznać regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 (a więc przez starostów, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych lub wójtów, burmistrzów i prezydentów miast), lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W świetle natomiast art. 76 ust. 8 ustawy, w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela w pełni pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4634/21, zgodnie z którym instytucja wystąpienia określona w art. 76 ust. 1 ustawy jest niewątpliwie przejawem nadzorczej roli regionalnego dyrektora ochrony środowiska względem postępowań środowiskowych. Ratio legis rozwiązania wynikającego z tego przepisu sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska. Stylizacja normatywna art. 76 ustawy nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że nie jest to tylko uprawnienie organu, lecz obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem wystąpienia jest bowiem nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość. NSA w w/w wyroku stwierdził, że instytucja "wystąpienia" w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ma szerszy zakres niż wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w szczególności" oznacza bowiem, że podstawą wystąpienia może być nie tylko wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "nieprawidłowości", co oznacza, że dąży do objęcia dyspozycją w/w przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to więc w konsekwencji wyłącznie nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają wniesienie odwołania. W świetle art. 76 ust. 1 ustawy, działania podejmowane przez organ ochrony środowiska powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wybór działania – środka zaskarżenia powinien być natomiast uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których w sprawie doszło oraz od etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe). W konsekwencji uznać należy, iż na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium, które warunkuje możliwość złożenia odwołania koniecznością podjęcia bliżej nieokreślonej czynności w postaci wystąpienia. Brak jest bowiem przepisów określających formę takiego wystąpienia, a tym samym brak jest przekonujących argumentów, że takim wystąpieniem nie może być odwołanie. Co więcej, sam ustawodawca w art. 76 ust. 1 ustawy wskazał, że treścią wystąpienia może być "w szczególności" wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Potwierdza to więc pogląd, że wystąpienie nie ma charakteru abstrakcyjnej czynności. Skoro treścią wystąpienia może być wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, pozwalającego na zakwestionowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie nadzwyczajnym, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że wystąpienie takie nie może zawierać się w odwołaniu, uprawniającym do kwestionowania tej decyzji w trybie zwykłym.
Konsekwencją niezasadności omówionych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest brak podstaw do uwzględnienia również powołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem – jak już wyżej wskazano – są one w istocie procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżące kasacyjnie Kolegium.
Należy jednak dodatkowo wskazać, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Jak już wcześniej wskazano, błędne powołanie przez WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku daty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organu który ją wydał oraz daty wniosku inwestora wszczynającego postępowanie administracyjne w tej sprawie – stanowiło uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo błąd ten dotyczył wyłącznie części merytorycznej uzasadnienia, gdyż w jego części historycznej stan faktyczny w tym zakresie został przedstawiony prawidłowo. Ponadto podkreślenia wymaga, iż skoro przedmiotem skargi było postanowienie o charakterze proceduralnym, to na tym etapie postępowania Sąd pierwszej instancji nie mógł zawrzeć wiążących wskazań co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy. WSA w Bydgoszczy nie miał także obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich kwestii podnoszonych w toku postępowania sądowego, w tym do innych (odmiennych) wyroków zapadłych tym Sądem. Skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile kwestie te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy, co miało miejsce w tej sprawie. Poza tym Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że orzecznictwo, do którego odwoływało się Kolegium, nie dotyczyło problemów, które były istotne w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczyło ono głównie kwestii związanych z możliwością złożenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a kwestia ta nie była w żaden sposób przedmiotem sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przepis ten nie może także z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r. sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2259/11). W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.
Ponadto podkreślenia wymaga, iż powołane samodzielnie w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie jest wyłącznie konsekwencją przyjętej przez sąd administracyjny oceny prawnej. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym sąd uchybił, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już stwierdzono, skarga kasacyjna nie wykazała, że doszło do naruszenia procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zaś WSA w Bydgoszczy prawidłowo doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, to tym samym nie mógł dopuścić się naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Koszty te zostały zasądzone za udział profesjonalnego pełnomocnika Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z tytułu jej sporządzenia i wniesienia, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik – adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy (art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał bezpośrednio Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, a nie profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu podmiotu. Ponadto z akt sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej został doręczony stronie w dniu 22 października 2020 r., tymczasem pismo z dnia 26 listopada 2020 r. (zatytułowane: "odpowiedź RDOŚ w Bydgoszczy na skargę kasacyjną") zostało wniesione do Sądu w dniu 30 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie w/w terminu. W konsekwencji pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.