III OSK 375/23

III OSK 375/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3356/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3356/21 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2021 r., nr 46/SWA/BF/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3356/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.M., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2021 r., nr 46/SWA/BF/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia 18 lutego 2021 r., nr 20/21 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
T.M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 17 stycznia 2020 r. W związku z powyższym, wypłacony mu został ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. T.M. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, powołując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).
Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, decyzją z dnia 18 lutego 2021 r., nr 20/21, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więzienne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 lipca 2021 r., nr 46/SWA/BF/2021, utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 lutego 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem 17 stycznia 2020 r. Wobec powyższego wnioskodawcy wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. za 24 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. za 79 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień. Z uwagi na powyższe, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą o szczególnych rozwiązaniach.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy organ, odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata, z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym), mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach art. 115a stanowi, że: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach, że ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji - są to sprawy wszczęte i niezakończone do dnia 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stała się data wskazana w tym przepisie. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny. Skoro zatem skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 5 listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30. Reasumując WSA w Warszawie stwierdził, że organy Policji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.) oraz w związku z art. 184 i art. 188 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP polegające na błędnej odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i błędnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP tych przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, co skutkowało nieuzasadnionym, przedwczesnym wydaniem rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie istnieją wątpliwości co do zgodności z Konstytucją normy prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i ich rozstrzyganie nie mieści się w kompetencjach orzeczniczych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
2. art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 184, art. 7 Konstytucji RP poprzez wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy i zastosowanie w toku sprawowanej kontroli działalności skarżącego kasacyjnie organu kryterium racjonalności zamiast kryterium zgodności z prawem, co skutkowało błędnym uznaniem, że organy obu instancji błędnie wyłożyły i zastosowały normę prawną stanowiącą materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz że w sprawie: "nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzeniem urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (...), czy też ekwiwalent pieniężny", a rezultatem powyższego jest także naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności;
3. art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz w związku z art. 184, art. 7 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP polegające na wyjściu poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, który nie stosując kryterium zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w procesie kontroli działalności orzeczniczej organu faktycznie nie dokonał kontroli procesu podejmowania decyzji i stosowania przez skarżący kasacyjnie organ prawa powszechnie obowiązującego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i im odpowiadają;
4. art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji polegającą na uznaniu, iż: "wskutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony" i w konsekwencji zasady proporcjonalności wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach "nie sposób zastosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalone w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego", bowiem do prawa skarżącego do ekwiwalentu "należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania (tj. - w dniu zwolnienia ze służby), a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze";
5. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na:
▪ pominięciu literalnego, jasnego brzmienia językowego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i nieuzasadnionej odmowie jego zastosowania, co dodatkowo narusza art. 7 Konstytucji RP,
▪ uznaniu, że "niedopuszczalna jest taka wykładnia ort. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa", co oznacza, że Sąd wyłożył normę prawną sprzecznie z jej językowym brzmieniem oraz dokonał wykładni normy prawnej jasnej, klarownej i jednoznacznej językowo;
▪ uznaniu i związaniu tym uznaniem skarżącego kasacyjnie organu, iż: "art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu no okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", co oznacza, że Sąd nie stosuje i zobowiązuje organy Policji do tego, aby nie stosowały one przepisów prawa powszechnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Białymstoku: "Czy art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 20020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1 , art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesiony środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. O zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (patrz R. Hauser, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.527 i nast.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania.
Nieusprawiedliwione okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sformułowany w tym przepisie nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy, a w konsekwencji przedmiotem kontroli sadowej była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 29 lipca 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09; z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną dokonaną w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis ten ma charakter tylko ustrojowy. Sąd administracyjny może ten przepisy naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli aktu stanowiącego przedmiot skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w oparciu przepisy prawa materialnego. Niewątpliwie zastosował środki przewidziane w ustawie (uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą), zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby wykroczył poza granice sprawy, czy też objął kontrolą inną niż zaskarżona do sądu decyzja. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji wynikiem kontroli, nie oznacza naruszenia tego uregulowania. Kwestionowany wyrok niewątpliwie zatem został wydany na podstawie obowiązujących przepisów, zaś podstawą prawną uchylenia zaskarżonych decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W sytuacji bowiem gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Z powyższych względów nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 184 Konstytucji RP, gdyż działał w granicach swoich kompetencji.
Z tych samych względów uznać należało, że skarżący kasacyjnie organ nietrafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady legalizmu oraz trójpodziału władzy wynikających z art. 7 i art. 10 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 115a ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, nakazał organom Policji dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd ten działał zatem w granicach prawa i w granicach swoich kompetencji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do odkodowania treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Na wstępie przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.
Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., Nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).
Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. Skoro bowiem skarżący nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 6 listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30. Zgodzić również należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 115a ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, wskazać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powstaje w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. W dniu zwolnienia ze służby w Policji prawo do urlopu w naturze przekształca się w ekwiwalent pieniężny. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, tj. w dniu zwolnienia ze służby, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy ustalać w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, tj. w dacie zwolnienia ze służby w Policji. Skoro zatem funkcjonariusz nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 6 listopada 2018 r., to do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.