III OSK 374/23

III OSK 374/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 170/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-11-29
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia WSA (del.) Hanna Knysiak – Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 170/22 w sprawie ze skargi B.K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 listopada 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Ol 170/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi B.K. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej określana jako "p.p.s.a."):
1. zobowiązał Dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2022 r. – w terminie 14 dni;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach:
Pismem z [...] lipca 2022 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami i dodatkami obecnego dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G.;
2. wykształcenia i doświadczenia obecnego dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G.:
a. wykształcenia,
b. zajmowanego wcześniej stanowiska,
c. kursy i szkolenia,
d. staż pracy,
e. doświadczenie na stanowiskach kierowniczych.
Pismem z [...] lipca 2022 r. organ poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe skarżący ponowił wniosek, zaś organ – podtrzymał swoje stanowisko.
Pismem z 4 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że dyrektor Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. jest osobą publiczną powołaną przez Dyrektora RDLP w B. Wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu. Wykształcenie, doświadczenie, staż pracy, kursy i szkolenia jakie posiada dyrektor organu, predestynujące go do zajmowania stanowiska, także stanowią informację publiczną odzwierciedlając poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. Organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a działania skarżącego mają znamiona nadużycia przysługującego mu prawa.
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako "u.d.i.p."), a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą. Gdy organ uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie jest kwestionowane, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sąd meriti odwołał się uzupełniająco do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm.), zgodnie z którym Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W art. 32 ust. 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należą m.in. inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (pkt. 4.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku którym dysponują oraz o majątku publicznym, w tym o: majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Informacja odnosząca się do wydatków ponoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile dotyczą mienia publicznego, jest informacją publiczną. Informacją taką są również dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia osób zatrudnionych w ramach podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Wynagrodzenia pracowników jednostki organizacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny.
W konkluzji Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dostęp do żądanych przez skarżącego informacji może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że dyrektor Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a tym samym zakres jego wynagrodzenia mieści się w kategorii informacji publicznej i może być udostępniany. Podkreślono przy tym, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Analogiczne rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poczynił w zakresie danych dotyczących wykształcenia lub innych okoliczności wpływających na wykonywanie funkcji (doświadczenie, szkolenia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał także na sposoby załatwienia przez organ wniosku o udzielenie informacji publicznej, podkreślając, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, na gruncie przedmiotowej sprawy organ ograniczył podjęte czynności do udzielenia odpowiedzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczna. Organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje nadal w stanie bezczynności w zakresie, w jakim nie udzielił objętych wnioskiem informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł organ, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości oraz zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, stwierdzając tym samym bezczynność organu, w sytuacji gdy do bezczynności nie doszło, gdyż przedmiotowy wniosek został rozpoznany, a organ udzielił na niego odpowiedzi w zakreślonym przez prawo terminie;
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do stanowiska organu w zakresie nadużycia prawa przez skarżącego oraz przedstawionych dowodów w tym zakresie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że skarżący przez swój wniosek nie ma zamiaru uzyskania informacji w celu wykorzystania jej dla dobra wspólnego, a jedynie w celu zaspokojenia indywidualnych potrzeb.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obydwie instancje.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie odniósł się szerzej do podniesionych zarzutów, podkreślając, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w zakresie odnoszącym się do wynagrodzenia dyrektora organu. Dyrektor Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. jest osobą znaną z imienia i nazwiska – informacja taka jest zawarta w BIP ZTiS LP w G., a także na stronie internetowej organu. Skarżący kasacyjnie uznał, że zamiarem skarżącego było ujawnienie miesięcznego wynagrodzenia konkretnej osoby, co nie stanowi informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie odniósł się do kwestii związanych z wykształceniem oraz doświadczeniem dyrektora organu. Zaznaczono przy tym, że wniosek skarżącego w tym zakresie był na tyle nieprecyzyjny, że niemożliwe było rozpoznanie żądania zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Za nietrafne uznano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący w sposób precyzyjny określił zakres i rodzaj żądanych informacji, przez co organ, nie udzielając odpowiedzi, pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Odniesiono się także do kwestii braku oceny przez Sądu pierwszej instancji nadużycia prawa przez skarżącego oraz przedstawionych przez organ dowodów. Podkreślono, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżący prowadzi na portalu społecznościowym "[...]" profil "[...]", który wykorzystywany jest przez skarżącego do publikowania własnych treści dotyczących działalności jednostek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w tym organu, od czasu kiedy jego dyrektorem został G.C. Skarżący odnosił się wielokrotnie do jego osoby, na potwierdzenie czego do akt sądowych zostały złożone dokumenty, które zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji. Zaznaczono przy tym, iż dokumenty te wykazują brak troski skarżącego o dobro publiczne, a jedynie o własne interesy. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb skarżącego w ramach konfliktu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszania przez WSA w Olsztynie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, że przywołany przepis jest przepisem wynikowym. Jego zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego sąd skargę uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 p.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 149 p.p.s.a. Tym samym, w związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa, zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5181/16, CBOSA). Te zasady w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pominięcie natomiast w rozważaniach Sądu pierwszej instancji kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej nie miało wpływu na wynik sprawy, jako że, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie to w analizowanej sprawie nie występuje. Prowadzenie przez wnioskodawcę na portalu społecznościowym "[...]"" profilu "[...]", na którym to profilu publikowane są treści dotyczące działalności jednostek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, nie może zostać zakwalifikowane jako nadużycie prawa podmiotowego.
Niezasadny jest również zarzut obrazy przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że informacja w postaci miesięcznego wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami dyrektora Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy o finansach publicznych określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu – właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).
Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składanki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).
Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tę sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu w gruncie rzeczy z imienia i nazwiska, gdyż przypisanie do wnioskowanych stanowisk danych osób nie stanowi większego problemu, nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Prawidłowe jest też stanowisko tego Sądu, iż wynagrodzenia pracowników jednostki organizacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Żądane informacje mieszczą się zatem w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dostęp do żądanych przez skarżącego informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dyrektor Zakładu Transportu i Spedycji Lasów Państwowych w G. jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Zakres jego wynagrodzenia mieści się zatem w kategorii informacji publicznej i może być udostępniany. Przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd Sądu pierwszej instancji, iż w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne informacją publiczną są dane dotyczące ich wykształcenia lub innych faktorów wpływających na wykonywanie funkcji (doświadczenie, szkolenia). W przypadku osób pełniących funkcje publiczne informacje dotyczące wykształcenia, w tym kierunku studiów i nazw uczelni, które te osoby ukończyły, mają bezpośredni związek z pełnieniem ww. funkcji. Organ i w tym zakresie winien był zatem odpowiedzieć na wniosek skarżącego. Sąd pierwszej instancji trafnie nie podzielił stanowiska organu, że skarżący w sposób nieprecyzyjny określił zakres żądanych informacji dotyczących wykształcenia i doświadczenia dyrektora zakładu. Skarżący we wniosku o udzielenie informacji publicznej z 6 lipca 2022 r. wskazał przecież, że wnosi o udzielenie informacji dotyczących wykształcenia i doświadczenia dyrektora zakładu, a następnie w kolejnych punktach wymienił: wykształcenie, zajmowane wcześniej stanowiska, kursy i szkolenia, staż pracy, doświadczenia na stanowiskach kierowniczych. Nie ma zatem wątpliwości, że zakres i rodzaj żądanych informacji zostały określone w sposób precyzyjny.
W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że żądane informacje stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby nie stanowi informacji publicznej, nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.