III OSK 3712/21

III OSK 3712/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Ol 391/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-08-13
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 5c ust. 4-7, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, art. 6e ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 391/20 w sprawie ze skargi W.P na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.P. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 391/22 oddalił skargę W.P. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska i przeniesienia z urzędu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi W.P. wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., II SA/OI 331/17 uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ odwoławczy") z [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant Powiatowy" lub "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2016 r., nr [...] odwołujący W.P. (dalej: "skarżąca") z 24 listopada 2016 r. z zajmowanego stanowiska [...] Policji w [...] i przenoszący z 25 listopada 2016 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego.
Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2103/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego, podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią decyzja organu pierwszej instancji nosiły cechy dowolności, bowiem nie uzasadniały w dostatecznym stopniu przesłanek jakimi kierowały się organy przy odwołaniu skarżącej ze stanowiska.
Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Powiatowy uzupełnił zebrany w sprawie materiał dowodowy m.in. o wydruki z biuletynu statystycznego w zakresie przestępczości w jednostkach organizacyjnych Policji garnizonu [...] za okresy pełnienia służby przez skarżącą na stanowisku [...] Komisariatu, dokumenty potwierdzające stan zatrudnienia w Komisariacie Policji w [...] i innych komisariatach Policji podległych Komendzie Powiatowej Policji w [...] (dalej: "KPP") za okres [...]. Dodatkowo przesłuchano w charakterze świadka psychologa, który od 2006 r. sprawował opiekę psychologiczną nad funkcjonariuszami i pracownikami Komendzie Powiatowej Policji w [...].
Następnie Komendant Powiatowy, w oparciu o art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), wydał rozkaz personalny z [...] stycznia 2020 r., nr [...], którym odwołał skarżącą z [...] stycznia 2020 r. z zajmowanego stanowiska [...] Komisariatu i z [...] stycznia 2020 r., przeniósł ją do swojej dyspozycji.
Uzasadniając swoje stanowisko Komendant Powiatowy podkreślił, że w jego ocenie wniosek [...] Komendanta Powiatowego z [...] listopada 2016 r. o odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostawał nadal aktualny. Uwzględniono również wyrażone uprzednio stanowisko Burmistrza [...] odnośnie odwołania skarżącej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że docierające od podległych funkcjonariuszy sygnały o złej atmosferze w pracy, a także zamiary 5 funkcjonariuszy przeniesienia do innych jednostek lub do innych służb spowodowały, że 20 października 2016 r. Komendant Powiatowy, podczas rozmowy z psychologiem, poprosił go o pilne spotkanie z policjantami w Komisariacie Policji. Podczas spotkania policjanci sygnalizowali nieporozumienia z [...] Komisariatu Policji, a także zbyt duże obciążenie pracą. Na podstawie dowodu z przesłuchania psychologa organ pierwszej instancji potwierdził, że spotkanie w powyższym zakresie odbyło się z inicjatywy Komendanta Powiatowego i było spowodowane postawą skarżącej.
Organ odniósł się również do opinii służbowej skarżącej z 4 maja 2016 r., w której za okres trzech lat wstecz policjantka została oceniona na bardzo dobrym poziomie we wszystkich aspektach kierowania jednostką. Wskazał, że problemy w zarządzaniu Komisariatem Policji zostały dostrzeżone w okresie późniejszym. Przy sporządzaniu wniosku o odwołanie z zajmowanego stanowiska oparto się na ocenie służby skarżącej w okresie od wydania przedmiotowej opinii, w związku z ujawnieniem informacji, których przełożony wcześniej nie posiadał. Organ wyjaśnił także kwestię przyznawanych skarżącej wcześniej licznych wyróżnień. Podkreślono, że w okresie wyróżniania skarżącej były przekazywane na rzecz KPP określone pule środków finansowych, z której Komendant Powiatowy mógł wyróżnić wytypowanych policjantów. Zaznaczono, że obok skarżącej, nagrody otrzymywali także inni policjanci co najmniej dwa razy w roku.
Komendant Powiatowy wskazał również, że po objęciu przez innego funkcjonariusza stanowiska, z którego uprzednio odwołano skarżącą, dostrzeżono spadek wykrywalności przestępstw za okres od [...] w zestawieniu z analogicznym okresem roku poprzedniego. Z kolei w 2017 r. nastąpiło wyraźne ograniczenie przestępczości na terenie miasta i gminy [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, skarżąca uprzednio przedstawiała wybiórczo te dane, które w realiach odwołania jej ze stanowiska pozwalały pokazać ją w jak najlepszym świetle. Poza tym organ odniósł się do stanu zatrudnienia w Komisariacie Policji, który wskazywał, że skarżąca w porównaniu z innymi równorzędnymi komisariatami Policji KPP miała najlepszą sytuację kadrową.
Organ ustosunkował się do wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania, wskazując, że dowody te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponadto w toku postępowania miała ona możliwość przedstawienia i złożenia do akt sprawy dokumentów, na które się powołała w złożonym wniosku.
Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki rozkazem personalnym z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że Komendant Powiatowy naprawił błędy popełnione przy uprzednim procedowaniu w sprawie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej innymi wskazał powody, dla których zdecydował się odwołać skarżącą ze stanowiska, a także przedstawił dowody, na których oparł rozstrzygnięcie. Dodatkowo organ pierwszej instancji kilkakrotnie umożliwiał skarżącej zapoznanie się z materiałami sprawy, przyjmował od niej wnioski dowodowe oraz wnioski o wydanie kserokopii materiałów sprawy, podejmował wnioskowane czynności dowodowe, mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego tej sprawy, w tym uzupełniająco przesłuchał na złożony wniosek strony psychologa.
Organ odwoławczy podkreślił że Komendant Powiatowy, realizując określoną politykę kadrową, dysponował pewną swobodą działania w zakresie możliwości odwołania skarżącej ze stanowiska [...] Komisariatu i powołania na to stanowisko innego funkcjonariusza. Funkcjonariusz Policji w czasie swojej całej służby pozostaje w dyspozycji przełożonych. Służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjno-prawnym, tym samym to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania polityki kadrowej. Istotne jest, aby decyzja o odwołaniu ze stanowiska nie nosiła cech dowolności. Oceniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Komendanta zostało wydane w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto mieści się w granicach nadanego organowi pierwszej instancji upoważnienia ustawowego i nie nosi cech dowolności.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 391/22 oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracyjne, rozstrzygające ponownie w niniejszej sprawie, w sposób prawidłowy uzasadniły rozkaz personalny o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska [...] Komisariatu Policji w [...] i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].
WSA w Olszynie zaznaczył, że komendanta komisariatu Policji może odwołać ze stanowiska w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko, tj. komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Wynika to z treści art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Według natomiast art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji można w każdym czasie. Z postanowień art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie.
Stosunek służbowy z powołania policjanta ma bowiem charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadry według własnego uznania. Taki charakter stosunku służbowego z powołania powoduje, że osoba, która została powołana na dane stanowisko w służbie mundurowej nie korzysta z takiej samej ochrony jak funkcjonariusze mianowani, a jednocześnie decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że wbrew stanowisku skarżącej okoliczność, że doszło tylko do formalnego przywrócenia jej statusu [...] Komisariatu Policji w [...], na skutek orzeczenia Sądu, nie oznacza, że w tym samym momencie doszło do automatycznego uchylenia innych aktów rozstrzygających o wykonywanych przez skarżącą w tym czasie obowiązków. Postępowanie dotyczące jej zwolnienia ze stanowiska zapoczątkowane wnioskiem z [...] listopada 2016 r. nie zostało zakończone i dlatego obecnie po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego podjęto ponownie rozstrzygnięcie dotyczące tego wniosku, w wyniku którego zaskarżonym rozkazem personalnym odwołano skarżącą z [...] stycznia 2020 r. ze stanowiska [...] Komisariatu Policji w [...], wobec utraty zaufania przez przełożonego, co zostało wykazane poprzez przedstawienie zarówno danych statystycznych obrazujących spadek wykrywalności zdarzeń, pogorszenie atmosfery w pracy co artykułowali zatrudnieni tam funkcjonariusze oraz zgłaszana potrzeba odejścia, bądź przejścia do innych jednostek.
Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, gdyż wydane decyzje odpowiadają prawu.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie:
I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo że kwestionowana w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem wiążącej organ oceny prawnej oraz wskazań co dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 czerwca 2017 r., II SA/Ol 331/17, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie I OSK 2103/17 oddalił skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do usankcjonowania w sprawie decyzji w przedmiocie ponownego odwołania skarżącej
z zajmowanego stanowiska mimo, że przeprowadzone ponownie postępowanie administracyjne nie dało podstaw do wydania takiej decyzji, która to wydana została całkowicie dowolnie z przekroczeniem zasad dopuszczalnego uznania administracyjnego, a zatem z naruszeniem wiążących organ ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku,
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie i wybiórczo przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, prowadzonego z pominięciem istotnych faktów i dowodów w tym: przyjęcie przez organ, że funkcjonariusze Policji podlegli skarżącej uskarżali się na złą atmosferę w pracy, sygnalizowali na rzekome konflikty ze stroną skarżącą jako ich przełożoną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało uznaniem, że ponownie zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do odwołania skarżącej, z zajmowanego stanowiska w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynikało, aby funkcjonariusze Policji wskazywali na jakiekolwiek konflikty na linii przełożony - podwładny, czemu też zaprzeczył słuchany jako świadek psycholog policyjny (notatka z 9 grudnia 2019 r.),
3. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a, w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustalonego i przyjętego całkowicie dowolnie stanu faktycznego sprawy pomimo, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób należyty, w tym: nie przesłuchały w sprawie pięciu funkcjonariuszy Policji (5), których ocena w zakresie istnienia w Komendzie Powiatowej w [...] sytuacji konfliktowych stała się przyczyną odwołania skarżącej ze stanowiska co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało przyjęciem, że zachowanie skarżącej jako [...] Komisariatu uzasadniało jej odwołanie pomimo, że w sprawie nie było żadnych dowodów w zakresie odpowiedzialności skarżącej za sytuację w podległej jej jednostce, a zwłaszcza dowodów potwierdzających jej winę co do powstawania jakichkolwiek sytuacji konfliktowych,
4. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a, w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ustalonego i przyjętego całkowicie dowolnie stanu faktycznego sprawy pomimo, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób należyty, w czasie którego nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącej (m.in. organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka W.D., pisma Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2016 r., wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] będącego formą wyróżnienia dla skarżącej za zatrzymanie [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało przyjęciem, że zachowanie skarżącej jako [...] Komisariatu uzasadniało wydanie, co do niej rozkazu personalnego w przedmiocie jej odwołania ze stanowiska pomimo braku motywów uzasadniających tego typu decyzję,
5. art. 151 p.p.s.a. zw. z 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwie wydanych w niniejszej sprawie decyzji (rozkazów personalnych), wydanych z pominięciem podstawowych zasad wydawania decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, tj. wydanych bez wyjaśnienia skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej wydając co do niej tego typu decyzje, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało usankcjonowaniem przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanych w sposób całkowicie dowolny, tj. z przekroczeniem zasad dopuszczalnego uznania administracyjnego i w sposób istotny naruszyło zaufanie skarżącej do organów administracji publicznej;
II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i uznanie przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami administracji, że organy nie były zobowiązane do zaciągnięcia opinii właściwego Burmistrza, w sytuacji gdy zaciągnięcie ww. opinii było w sprawie konieczne z uwagi, że organ prowadzący postępowanie po jego uchyleniu do ponownego rozpoznania na skutek wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 czerwca 2017 r., II SA/O1 331/17 wyszedł niejako poza ramy pierwotnie prowadzonego postępowania, a zatem w sprawie niezbędna była uaktualniona opinia Burmistrza odnosząca się do tych okoliczności które legły u podstaw odwołania skarżącej ze stanowiska.
W oparciu o powyższe zarzuty, kasatorka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą
na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autorka oparła postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Jednakże przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne poczynienie uwag natury ogólnej odnoszących się do odwołania komendanta jednostki organizacyjnej Policji ze stanowiska. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje bowiem organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie.
Odwołanie to następuje na podstawie art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji.
Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 5c ust. 4-7, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie.
Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Z treści art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że zwolnienie komendanta ze stanowiska ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienia określonej osoby na zajmowanym stanowisku, po uprzednim zaciągnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miast) lub wójtów. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż ustawodawca decyzję o odwołaniu komendanta ze stanowiska pozostawił do uznania organu nie powoduje, że organ nie powinien dowodowo wykazać okoliczności, które stanowiły postawę do odwołania komendanta ze stanowiska.
Stosunek służbowy z powołania, analogicznie jak stosunek pracy z powołania, jest najmniej chronioną prawem formą zatrudnienia. Brak ochrony jego trwałości wynika z samej istoty powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się
ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób niebudzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I OSK 648/07).
Wyjaśnienia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego organ jest jednak zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organ winien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 11 k.p.a. przez sformułowanie poprawnego pod względem konstrukcyjnym, zrozumiałego i adekwatnego do okoliczności rozpatrywanego przypadku uzasadnienia, nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których łatwo narazić się na zarzut arbitralności dokonywanych ocen i wyborów (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - LEX do art. 11, WK 2019). Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden z integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Szczególnie starannego uzasadnienia wymagają decyzje uznaniowe, gdyż korzystanie z przyznanego organowi luzu decyzyjnego musi opierać się na dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okolicznościach sprawy.
Zwrócić trzeba uwagę, że wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wytłumaczenia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Dzięki właściwie opracowanemu uzasadnieniu sąd ma możliwość zbadania czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.
Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się bowiem do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a. Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).
Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe i nie noszą cech dowolności.
Jak wskazano na wstępie stosunek służbowy z powołania następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem funkcji kierowniczych. Organy powołujące dobierają sobie kadrę według własnego uznania. Współpraca ta opiera się
na zaufaniu i przełożony ma prawo utracić to zaufanie do funkcjonariusza. W rozpoznawanej sprawie organy, realizując obowiązki wynikające z art. 153 p.p.s.a., dowodowo wykazały okoliczności, które doprowadziły do utraty zaufania przełożonych do skarżącej. W sprawie nie doszło do pominięcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z poprzednich rozstrzygnięć sądowych. W orzeczeniach tych wskazano, iż z treści decyzji nie wynika jednoznacznie przyczyna odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, jak i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej zawartych w jej odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Kontynuując po zwrocie akt postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 14 listopada 2016 r. o odwołanie skarżącej ze stanowiska [...] Komisariatu Policji w [...] organ uzupełnił – zgodnie ze wskazaniami Sądu, jak i wnioskami skarżącej - materiał dowodowy, który szczegółowo został omówiony w decyzjach obu organów. Skarżąca miała możliwość kilkukrotnego zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i odniesienia się do nich. Nie wszystkie dowody wnioskowane przez skarżącą zostały przeprowadzone, ale organ wyjaśnił dlaczego nie wnosiły one niczego istotnego do sprawy. Argumentacja organu, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego stanowiącej podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie budzi zastrzeżeń. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów jako zasadne należy ocenić uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o odwołaniu skarżącej ze stanowiska [...] Komisariatu Policji w [...] nie była dowolna. Organ wykazał, że utrata zaufania przełożonych wobec skarżącej znajdowała oparcie w przywołanych w decyzji okolicznościach, do których zaliczył złą atmosferę w kierowanym przez skarżącą Komisariacie i związane z tym zamiary podległych skarżącej funkcjonariuszy przeniesienia się do innych jednostek, spadek wykrywalności zdarzeń o charakterze kryminalnym. W niniejszej sprawie wystąpiły więc rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu skarżącej na dotychczasowym stanowisku. To w wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i możliwość współpracy z nim i z tych względów jeżeli ocena ta znajduje uzasadnienie faktyczne, organ może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. Ocena innych podmiotów jest w tym zakresie irrelewantna.
W swojej argumentacji organ szczegółowo odniósł się do twierdzeń i zarzutów skarżącej, realizując tym samym wskazania Sądu co do dalszego postępowania. Wyczerpująco wyjaśnił skarżącej przesłanki jakimi kierował się wydając decyzję o jej odwołaniu z zajmowanego stanowiska. To, że argumentacja ta nie przekonuje skarżącej, nie świadczy o wadliwości decyzji.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6d ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem odwołanie komendanta komisariatu Policji następuje po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta. W judykaturze i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego.
W rozpoznawanej sprawie organ wystąpił o wydanie takiej opinii, a wójt taką opinię wystawił. Istotne jest, jak słusznie przyjęły i organy i Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się po złożeniu przez [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] wniosku z [...] listopada 2016 r. o odwołanie skarżącej ze stanowiska [...] Komisariatu Policji w [...]. Uchylenie przez Sąd wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów nie oznacza, że zostało wszczęte nowe postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska. Organ w ramach toczącego się postępowania podjął czynności nakazane przez Sąd dla wykazania, że odwołując skarżącą ze stanowiska nie działał dowolnie, poza granicami przepisów ustawy o Policji. Sąd, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie zakwestionował wydanej opinii, jak i nie nakazał powtórzenia tej czynności. Pozostawała więc ona w mocy, nie mając, co równie istotne, charakteru wiążącego dla organu Policji. Nie zaistniały zatem przesłanki nakazujące ponowne wystąpienie o jej sporządzenie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.