III OSK 371/25

III OSK 371/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 209/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-11-06
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I SAB/Wa 209/24 o odrzuceniu skargi W.W na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 listopada 2024 r., I SAB/Wa 209/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.W (dalej: "skarżąca") na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, odrzucił skargę i zwrócił skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z 15 lipca 2024 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismo skarżącej nie stanowiło prawidłowego wniosku o wydanie zaświadczenia, zatem brak było podstaw prawnych do jego uwzględnienia.
Odrzucając skargę WSA w Warszawie podał, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Według Sądu pierwszej instancji skarga skarżącej dotycząca bezczynności Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd Wojewódzki odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając ją za niedopuszczalną. Na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie wpisu od skargi.
Na powyższe orzeczenie skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oraz pozbawienie skarżącej prawa do sądu, podczas gdy skarżącej przysługuje skarga na wskazane w skardze niepodjęcie przez organ działań w terminie, w szczególności brak wydania wymaganego prawem postanowienia i to wobec braku pozostawienia wniosku bez rozpoznania,
- art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. wskutek sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego jego wymogom, ponieważ Sąd pierwszej instancji przytoczywszy wybrane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21a ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 276, dalej: "ustawa o KRK") oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie sposobu i trybu udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych z Krajowego Rejestru Karnego, udzielanych za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, sposobu zakładania konta użytkownika i konta instytucjonalnego dla informacji udzielanych na zapytanie lub wniosek oraz zakresu informacji o osobie lub o podmiocie zbiorowym udzielanej na żądanie (Dz. U. z 2021 r., poz. 728) nie wykazał w żaden sposób, dlaczego przyjął, że skarga nie dotyczy wskazanego katalogu aktów i czynności, pomijając przy tym całą argumentację skargi;
2. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ustawy o KRK i w zw. z art. 217 i 219 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że organ ma możliwość wydania zaświadczenia w formie czynności materialno-technicznej lub odmowy jego wydania, co następuje w drodze postanowienia; względnie art. 19 ust. 4 ustawy o KRK przewiduje wezwanie do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia zapytania lub wniosku bez rozpoznania,
- art. 21a ustawy o KRK, poprzez jego błędną wykładnię, sprzeczną z treścią art. 19 ust. 1b tej ustawy, a sprowadzającą się do tezy, że art. 21a uprawnia Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia nie tylko sposobu zakładania konta oraz sposobu i trybu udzielania informacji o osobach, ale też formy składania zapytań, wniosków i żądań, zaś § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie sposobu i trybu udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych z Krajowego Rejestru Karnego, udzielanych za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, sposobu zakładania konta użytkownika i konta instytucjonalnego dla informacji udzielanych na zapytanie lub wniosek oraz zakresu informacji o osobie lub o podmiocie zbiorowym udzielanej na żądanie (Dz.U. z 2021 r. poz. 728) stanowi lex specialis względem aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw, w szczególności k.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega częściowemu uwzględnieniu, zasadne są bowiem zarzuty sformułowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy stronie skarżącej kasacyjnie przysługiwała skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że sąd administracyjny po wpłynięciu skargi, a przed jej merytorycznym rozpoznaniem, dokonuje oceny jej dopuszczalności, tj. bada z urzędu swoją właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną, bada także czy została wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne. W wyniku tak przeprowadzonej analizy, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o jej odrzuceniu.
Odniesienie się do tej kwestii i ocena na jej tle argumentacji skargi kasacyjnej wymaga wskazania, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty) należy również zaliczyć postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści. W ujęciu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest zatem również skarga na bezczynność organu polegająca na niewydaniu jednego z wymienionych postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/08, dopuścił możliwość wniesienia skargi również na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia, przyjmując, że wydanie zaświadczenia objęte jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, 2021, art. 3).
Według art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ze względu na to, że postanowienie jest wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż chodzi w tym przypadku o czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że z mocy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 219 k.p.a. dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 19, Warszawa 2024, art. 219, wyrok NSA z 24 września 1998 r., I SAB 49/98). Dodać należy, że żądana przez skarżącą informacja o osobie, stanowi zaświadczenie, w rozumieniu przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 23 ustawy o KRK.
Wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści, niż żądała strona (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3).
Uwzględniając powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie brak było przeszkód prawnych do wniesienia, a następnie rozpoznania skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości. Tym samym, nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi na bezczynność organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie zaświadczenia, bowiem sprawa należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego. Powyższe legło u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Autor skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, dlaczego przyjął, że skarga nie dotyczy wybranego katalogu spraw. Wyjaśnić więc trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a jego znaczenie uwidacznia się tym, że ma dać ono rękojmię dołożenia przez sąd należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji sporządzone zgodnie z wymogami określonymi we wskazanym przepisie ma także na celu umożliwienie sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 514).
W przypadku działalności administracji publicznej, obalenie domniemania właściwości sądu administracyjnego do skontrolowania tej działalności, wymaga wykazania, że sprawa, która na skutek zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego, nie należy do kognicji tego sądu. Obowiązek taki spoczywa na sądzie administracyjnym odrzucającym skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie, Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy dopuszczalności skargi, przytoczył brzmienie art. 3 § 1 i 2, 2a i 3, 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 21a ustawy o KRK oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 2021 r. w sprawie sposobu i trybu udzielania informacji o osobach oraz o podmiotach zbiorowych z Krajowego Rejestru Karnego, udzielanych za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, sposobu zakładania konta użytkownika i konta instytucjonalnego dla informacji udzielanych na zapytanie lub wniosek oraz zakresu informacji o osobie lub o podmiocie zbiorowym udzielanej na żądanie. W oparciu o ww. regulacje prawne Sąd Wojewódzki skonstatował, że skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, ponieważ nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Prawidłowość tak sformułowanej oceny nie może być podważana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W świetle powyższych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie), które w przedmiotowym uzasadnieniu zostały zawarte. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia można uznać za lapidarne i powierzchowne, jednakże nie jest to wada mająca istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro motywacja Sądu jest możliwa do rozpoznania.
Zarzuty podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej są nieskuteczne. Zauważyć jedynie należy, że na etapie analizy dopuszczalności skargi wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, zatem wydając zaskarżone postanowienie, nie mógł ich naruszyć. Odrzucając skargę Sąd zastosował bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie rozpoznając sprawy merytoryczne. Nie badał zatem prawidłowości (w zakresie formy i trybu) wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego ani też tego, czy czynności podjęte przez Ministra Sprawiedliwości były słuszne i znajdowały oparcie w przepisach prawa.
W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (jak również WSA w Warszawie) nie dokonał rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., a jedynie wypowiedział się co do dopuszczalności jej rozpoznania. Z tego względu – wbrew żądaniu skargi kasacyjnej – ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sprawa w sądzie pierwszej instancji nie zostanie rozpoznana ponownie, lecz po raz pierwszy. Jej rozstrzygnięcie będzie polegało na rozpoznaniu skargi skarżącej na bezczynność Ministra Sprawiedliwości.
Ustosunkowując się do wniosku skarżącej kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak było podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Zasadą jest, że każda ze stron ponosi koszty związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od zasady przewidziane są w art. 200-204 p.p.s.a., przy czym żaden z nich nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. W szczególności zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od organu należy się stronie skarżącej kasacyjnie jedynie w razie uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.), a nie w przypadku uchylenia postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, Nr 2, poz. 23).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.