III OSK 3703/21

III OSK 3703/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ke 115/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-07-01
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
art. 10a ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 115/20 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 115/20, po rozpoznaniu skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Gminy Ł., działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 10a, art. 10b ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870), art. 17 ust. 2 pkt 3 i art. 56a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) zwanej dalej u.p.s. oraz art. 10, 10a i 10b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 ze zm.) zwanej dalej u.r.z., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Dzienny Dom Pobytu [...]. W uchwale tej postanowiono: § 1. Z dniem 1 stycznia 2017 r. tworzy się jednostkę budżetową pod nazwą Dzienny Dom Pobytu [...] z siedzibą w [...], Ł. (ust. 1), a Dom ten prowadzi gospodarkę finansową wg. zasad określonych w ustawie o finansach publicznych (ust. 2). § 2. Dom jest dziennym ośrodkiem wsparcia dla: 1. Warsztatu Terapii Zajęciowej przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ. 2. Domu [...] przeznaczonego dla seniorów (osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, mieszkańców gminy Ł. będącym środowiskową formą pomocy, służącą utrzymaniu ww. osób w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu marginalizacji). § 3. Zakres i przedmiot działania oraz organizację i zasady gospodarki finansowej Domu określa statut stanowiący załącznik do uchwały. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Ł.. § 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę wniósł Wojewoda Świętokrzyski, domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu i podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 111a u.p.s. Zdaniem organu nadzoru podstawę prawną do podjęcia zakwestionowanej uchwały powinny stanowić przepisy u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583), gdyż uchwała była podejmowana już po tej nowelizacji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na okoliczność, że placówki Senior+ są ośrodkami wsparcia – jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej dziennego pobytu (art. 51 ust. 2 u.p.s.). W rezultacie, zgodnie z art. 111a u.p.s., taka placówka może zostać połączona z ośrodkiem pomocy społecznej lub domem pomocy społecznej. Natomiast warsztaty terapii zajęciowej – tworzone na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz.U. Nr 63, poz. 587) zwanego dalej rozporządzeniem w.t.z. – nie są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Tym samym w zaskarżonej uchwale doszło do niedopuszczalnego połączenia warsztatów terapii zajęciowej i Domu [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniono, że do dnia 14 października 2016 r. brzmienie art. 111a ust. 1 u.p.s. było następujące: "Gmina może utworzyć jednostkę organizacyjną pomocy społecznej przez połączenie jej jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Jeżeli połączenie obejmuje ośrodek pomocy społecznej, inne jednostki organizacyjne pomocy społecznej działają w ramach tego ośrodka". Z dniem 15 października 2016 r. przepis ten, na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1583) zwanej dalej ustawą nowelizującą, uzyskał następujące brzmienie: "Gmina może połączyć: 1) ośrodek pomocy społecznej z ośrodkiem wsparcia, z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 2) dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub dla osób przewlekle somatycznie chorych z ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób starszych". W wyniku więc zmiany ustawy, "wykluczono możliwość łączenia placówek wsparcia dziennego, z wyjątkiem ww. przypadków, zarówno z placówkami instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i jakimikolwiek jednostkami organizacyjnymi pozostałych systemów".
Podkreślono, że w niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 listopada 2016 r., a zatem już po wejściu w życie wspomnianej zmiany legislacyjnej. Na mocy tej uchwały utworzono jednostkę budżetową mającą funkcjonować jako ośrodek wsparcia w rozumieniu art. 51 ust. 1-4 u.p.s., będący jednostką organizacyjną pomocy społecznej zgodnie z art. 6 pkt 5 u.p.s. W ramach tej jednostki miały funkcjonować dwie formy pomocy, tj. Warsztaty Terapii Zajęciowej przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, mają orzeczony znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i posiadają wskazanie do uczestnictwa w terapii zajęciowej, a także Dom [...] przeznaczony dla seniorów – osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+. Jakkolwiek zatem formalnie w uchwale nie doszło do połączenia dwóch jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 u.p.s., to jednak de facto połączono formy działalności o odmiennym charakterze i funkcji, skierowane do różnych grup osób, które to formy mogłyby funkcjonować w ramach odrębnych jednostek.
Kluczowe znaczenie dla oceny możliwości takiego połączenia ma regulacja dotycząca warsztatów terapii zajęciowej, zawarta w art. 10a ust. 1 u.r.z. jak i rozporządzeniu. Rozporządzenie określa szczegółowo m.in. co powinien określać regulamin organizacyjny warsztatu, jakie osoby są (lub mogą być) zatrudnione w warsztacie, jak również wskazuje, że umowa określająca warunki i wysokość kosztów utworzenia i działalności warsztatu powinna zawierać m.in. zobowiązanie jednostki do wyodrębnienia w księgach rachunkowych jednostki działalności warsztatu. W ocenie Sądu treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że taka odrębność została zapewniona. Obie formy wsparcia jakie przewidziano dla utworzonej jednostki mają bowiem mieścić się w tej samej lokalizacji ([...]), w statucie (będącym załącznikiem do uchwały) łącznie określono cele i sposoby ich realizacji, Domem (jako całością) ma zarządzać ten sam kierownik, wspólnie (dla Domu jako całości) określono gospodarkę finansową (stwierdzono m.in., że "Dom gospodaruje powierzonym mu mieniem, zapewnia jego ochronę i należyte wykorzystanie"). Zgodnie z § 5 statutu strukturę organizacyjną Domu, ogólne zasady kierowania, funkcjonowania oraz zakres zadań pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy, określa regulamin organizacyjny (po zmianie statutu dokonanej dopiero uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. miały to być dwa odrębne regulaminy dla Warsztatów Terapii Zajęciowej i Domu [...]). Jednak pomimo tego, iż w regulaminie tym stwierdzono, że w strukturach domu działają dwie wyodrębnione organizacyjnie i finansowo komórki organizacyjne na prawach działów, nad którymi nadzór administracyjno-organizacyjny sprawuje kierownik natomiast nadzór finansowo-księgowy główny księgowy, zmiana ta w istocie nie zapewnia należytego wyodrębnienia, o jakim mowa w art. 10b ust. 1 u.r.z.
Zwrócono nadto uwagę, że w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały (podobnie jak wspomnianej uchwały zmieniającej z dnia 20 grudnia 2016 r.) powołano m.in. art 56a ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s.. Przepis ten dotyczy domu pomocy społecznej, a zatem jednostki organizacyjnej innego rodzaju niż ośrodek wsparcia, uregulowanej w odrębnym rozdziale 2 u.p.s., przeznaczonej dla osób wymagających całodobowej opieki. Na prowadzenie takiego domu jest m.in. wymagane zezwolenie wojewody. Fakt, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę odwołał się do tego przepisu – do czego, jak wykazano, nie był uprawniony tworząc dzienny ośrodek wsparcia – świadczy o tym, że jego zamiarem było łączne prowadzenie w jednym budynku obu form działalności, jakie przewidziano w uchwale. Argument ten dodatkowo świadczy o tym, że nie zostało zapewnione wyodrębnienie organizacyjne i finansowe obu form pomocy.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponieważ jednak od czasu jej uchwalenia upłynął jeden rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. stwierdzono, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ł., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) zwanej dalej P.u.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż zaskarżona uchwała była zgoda z prawem, a Sąd w oparciu o posiadane informacje i dowody nie był w stanie należycie ocenić jej zgodności z przepisem art. 10a ust. 1 u.r.z.;
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 10a ust. 1 i art. 10b ust. 1 u.r.z. przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wyodrębnienie organizacyjne i finansowe warsztatu terapii zajęciowej, o którym mowa w art. 10a ust.1 u.r.z. musi wynikać wprost z aktu założycielskiego podmiotu pełniącego funkcję organizatora i oznacza, że warsztaty muszą mieć oddzielny obiekt, kierownictwo oraz księgowość w stosunku do pozostałych działalności prowadzonych przez organizatora, mimo iż przepis art. 10b ust. 1 u.r.z. dopuszcza prowadzenie warsztatu w ramach innych podmiotów.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o jego zmianę i oddalenie skargi Wojewody Świętokrzyskiego w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest zbadanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 147 § 1 oraz 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona uchwała była zgoda z prawem, a Sąd pierwszej w oparciu o posiadane informacje i dowody nie był w stanie należycie ocenić jej zgodności z art. 10a ust. 1 u.r.z.
Art. 1 § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w tej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o samorządzie gminnym przyjęte za podstawy podjęcia ww. uchwały. Wadliwym jest przy tym wskazanie przepisu prawa materialnego – art. 10a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jako podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 10a ust. 1 i art. 10b ust. 1 u.r.z. polegającej na przyjęciu, że wyodrębnienie organizacyjne i finansowe warsztatu terapii zajęciowej musi wynikać wprost z aktu założycielskiego podmiotu pełniącego funkcję organizatora i oznacza, że taki warsztat musi mieć oddzielny obiekt, kierownictwo oraz księgowość w stosunku do pozostałych działalności prowadzonych przez organizatora, mimo że art. 10b ust. 1 ww. ustawy dopuszcza prowadzenie warsztatu w ramach innych podmiotów.
Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.r.z. warsztat terapii zajęciowej oznacza wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówkę stwarzającą osobom niepełnosprawnym niezdolnym do podjęcia pracy możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia. Istotnym jest, co wynika wprost z powołanego przepisu, że warsztat terapii zajęciowej to wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo placówka.
Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą tworzyć jednostek organizacyjnych w dowolnych formach. Formy i tryb tworzenia wyodrębnionych organizacyjne i finansowo jednostek tworzonych przez gminę lub inną jednostkę samorządu terytorialnego regulują w szczególności art. 12-17 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z ww. przepisami jednostkami nie mającymi odrębnej osobowości prawnej, ale organizacyjne i finansowo wyodrębnionymi powoływanymi celem wykonywania zadań publicznych są samorządowe jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Ustawa o finansach publicznych nie dopuszcza do tworzenia innych form organizacyjnych, które byłyby wyodrębnione organizacyjne i finansowo. Tym samym pod pojęciem placówki wyodrębnionej organizacyjne i finansowo należy rozumieć tylko taką jednostkę, jaką dopuszcza ustawa o finansach publicznych. O tym, że warsztaty terapii zajęciowej mogą funkcjonować jako samorządowe jednostki budżetowe wypowiedział się także sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów odpowiadając na interpelację poselską nr 14933 (https://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/795E487B, dostęp na 23 kwietnia 2024 r.) VI kadencji Sejmu.
Dodatkowo istnienie owego wyodrębnienia potwierdzają obowiązujące w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej. Przepisy tego rozporządzenia regulują dodatkowe kwestie związane m.in. z organizacyjnym i finansowym wyodrębnieniem warsztatu terapii zawodowej. Z treści § 15 ust. 1 rozporządzenia w.t.z. wynika, że środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) przekazywane są na wyodrębniony rachunek bankowy warsztatu, a § 13 ust. 1 rozporządzenia w.t.z. wskazuje osoby będące pracownikami warsztatu, tj. kierownika warsztatu, specjalistów do spraw rehabilitacji lub rewalidacji, instruktorów terapii zajęciowej czy psychologa. § 19 rozporządzenia w.t.z. określa koszty działalności warsztatu, które mogą być dofinansowane ze środków PRFON-u, do których zalicza się m.in. wynagrodzenie pracowników warsztatu, należnych im składek na ubezpieczenie społeczne. W § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że jednostka prowadząca warsztat składa powiatowi roczne sprawozdanie z wykorzystania środków finansowych. Powyższą regulację NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2238/20 uznał za przesądzającą o posiadaniu odrębności finansowej i organizacyjnej warsztatu terapii zajęciowej. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podziela dodatkowo podnosząc, że ww. wyrok z dnia 2 grudnia 2022 r. obejmował kontrolę wyroku sądu administracyjnego dotyczącego uchwały nowelizującej zaskarżaną w tej sprawie uchwałę.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie ww. zarzutu należy stwierdzić, że rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że treść uchwały z dnia 29 listopada 2016 r. nie spełniła wymogów w zakresie wyodrębnienia Warsztatu Terapii Zajęciowej od Domu Seniora. Utworzony tą uchwałą Dzienny Dom Pobytu [...] stanowił jednostkę budżetową (§ 1 ust. 1 ww. uchwały). W tej jednostce budżetowej funkcjonował zarówno Warsztat Terapii Zajęciowej jak i Dom Seniora. Tym samym skoro w jednej gminnej jednostce budżetowej funkcjonował zarówno dom seniora jak i warsztat terapii zajęciowej i te jednostki nie były wyodrębnione ani organizacyjne ani finansowo to stanowiło to naruszenie art. 10a ust. 1 u.r.z. Brak wyodrębnienia warsztatu terapii zajęciowej wynika z treści Statutu Dziennego Domu Pobytu [...]. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego Statutu tym Dziennym Domem będącym jednostką budżetową kierował jednoosobowo jego kierownik. Warsztat terapii zajęciowej nie miał odrębnego kierownika. Z treści Statutu nie wynika, aby na potrzeby Warsztatu Terapii Zajęciowej były przekazane składniki mienia Gminy oddane w trwały zarząd. Mienie Gminy Ł. było przekazane na funkcjonowanie jednostki budżetowej pod nazwą "Dom Pobytu [...]", a nie Warsztatu Terapii Zajęciowej. Zgodnie z § 6 ust. 2 Statutu Dziennego Domu Pobytu podstawą działalności zarówno tego Dziennego Domu, jak i Warsztatu Terapii Zajęciowej oraz Domu Seniora był jeden roczny plan finansowy. Nie nastąpiło więc także wyodrębnienie finansowe tego Warsztatu. Powyższe przepisy wskazują, że uchwała Rady Gminy Ł. z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] wraz z jej załącznikiem zawierającym Statut Dziennego Domu Pobytu [...] nie dokonywała żadnego wyodrębnienia zarówno organizacyjnego, jak i finansowego Warsztatu Terapii Zajęciowej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 10b ust. 1 u.r.z. Zgodnie z tym przepisem warsztaty terapii zajęciowej mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty.
Okoliczność, że ustawodawca dopuścił fundacje, stowarzyszenia lub inne podmioty do tworzenia warsztatów terapii zajęciowej nie ma w tej sprawie znaczenia. Rada Gminy Ł. podjęła uchwałę o utworzeniu jednostki budżetowej będącej dziennym domem pobytu. Tym samym podmiotem tworzącym tę jednostkę była Rada Gminy Ł.. Jeszcze raz należy wskazać, że gmina jako jednostka sektora finansów publicznych nie może tworzyć innych struktur organizacyjnych niż wynika to z regulacji prawnych. Tym samym skoro ustawodawca w art. 10a ust. 1 u.r.z. dopuścił tworzenie warsztatów terapii zajęciowej jedynie w formie odrębnych organizacyjnie i finansowo jednostek, to obowiązkiem Rady Gminy Ł. było dokonanie owego wyodrębnienia. Okoliczność dotycząca tego, w jaki sposób fundacje, stowarzyszenia i ewentualnie inne podmioty dokonają owego wyodrębnienia nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia w tej sprawie także form organizacyjnych, w jakich mogą funkcjonować warsztaty terapii zajęciowej tworzone przez jednostki pozostające poza strukturą Gminy Ł.. Nie jest to bowiem przedmiotem tej sprawy.
Innych zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera. Tym samym należy uznać, że skoro podniesione w tej skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, to także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Trafnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza w istotnym zakresie prawo poprzez błędną wykładnię art. 10a ust. 1 u.r.z. i ta wada została prawidłowo uznana za wadę istotną w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. i oddalenia wniesionej skargi.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.