III OSK 366/25

III OSK 366/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Lu 586/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-11-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 154 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1045
art. 40-42
Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od punktów I, II i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 586/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 88/21 1. uchyla punkt I, II i IV zaskarżonego wyroku oraz w tym zakresie oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji [...] w L. na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 586/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. o wymierzenie [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 88/21, wymierzył [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt I), stwierdził, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III), a także zasądził na rzecz Fundacji [...] w L. zwrot kosztów postępowania (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Fundacja [...] w L. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") wniosła o wymierzenie [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej: "Spółka", "[...] ") grzywny w związku z niewykonaniem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 października 2021 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 88/21 o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja wniosła również o orzeczenie sumy pieniężnej na jej rzecz, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Spółkę oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Fundacja wyjaśniła, że powyższym wyrokiem zobowiązano Spółkę do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Spółka udzieliła odpowiedzi na jedno z trzech pytań. W pozostałym zakresie wydała decyzję odmowną z dnia 11 marca 2024 r. Decyzja ta nie została jednak doręczona, co uniemożliwia złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzję na ePUAP doręczono bez Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia. Tym samym Fundacja nie potwierdziła odbioru (doręczenia) tej decyzji zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). Pismem z dnia 15 maja 2024 r. Fundacja wezwała Spółkę do wykonania wyroku w terminie 7 dni (za pomocą ePUAP), jednocześnie mailowo wezwała do prawidłowego doręczenia decyzji za pomocą ePUAP. Pismem z dnia 29 maja Spółka wskazała, że decyzja została doręczona za pomocą ePUAP 11 marca 2024 r.
Według Fundacji, Kodeks Postępowania Administracyjnego przewiduje aktualnie doręczanie decyzji drogą elektroniczną na adres do doręczeń elektronicznych (który Fundacja posiada), wyjątkowo zaś drogą tradycyjną - listem za potwierdzeniem odbioru. Przepisy przejściowe dopuszczają zaś dalsze porozumiewanie się za pomocą ePUAP. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.e.") w przypadku ePUAP urzędowe poświadczenie odbioru stanowi dowód otrzymania, czyli datę doręczenia decyzji. Urzędowe poświadczenie odbioru musi być zaś podpisane z użyciem uwierzytelnienia użytkownika systemu teleinformatycznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając to na uwadze, Spółka do dziś nie wykonała wyroku, gdyż nie doręczyła decyzji.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania według norm prawem przepisanych.
Spółka wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 23 marca 2021 r. skarżąca Fundacja zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące promocji komunikacji miejskiej. W dniu 11 marca 2024 r. została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w postaci odpowiedzi na dwa z trzech objętych wnioskiem pytań, którą skarżąca otrzymała za pośrednictwem ePUAP.
Spółka wskazała, że w dniu 15 maja 2024 r. skarżąca Fundacja wystąpiła do spółki z żądaniem prawidłowego doręczenia decyzji, tj. poprzez ePUAP lub listownie i w odpowiedzi na powyższe w dniu 29 maja 2024 r. otrzymała odpowiedź, że przedmiotowa decyzja została jej doręczona w dniu 11 marca 2024 r. Po kilku dniach, tj. 5 czerwca 2024 r. skarżąca wysłała do spółki maila, w którym potwierdziła odebranie decyzji, a w dniu 7 czerwca 2024 r. złożyła wniosek datowany na dzień 22 maja 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. z dnia 11 marca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie Spółki decyzja z dnia 11 marca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została doręczona skarżącej w dniu 11 marca 2024 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w dniu 7 czerwca 2024 r., a więc prawie dwa miesiące od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stronie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 11 marca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie został zachowany, ponieważ upłynął z dniem 25 marca 2024 r.
W związku z tym, że w aktach sprawy nie było żadnego dokumentu potwierdzającego doręczenie skarżącej drogą elektroniczną decyzji z 11 marca 2024 r., również do odpowiedzi na skargę Spółka nie dołączyła takiego dokumentu, Sąd wezwał Spółkę do nadesłania urzędowego poświadczenia doręczenia Fundacji decyzji z dnia 11 marca 2024 r. Fundacji w terminie 7 dni od doręczenia wezwania.
W odpowiedzi na wezwanie spółka wskazała, że nie posiada urzędowego poświadczenia doręczenia Fundacji decyzji z dnia 11 marca 2024 r., ponieważ skorzystała, tak jak czyni to zawsze, z formy UPP (Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia), przy której Fundacja nie dokonała pokwitowania odbioru (najprawdopodobniej wyłączając tę funkcję).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna w części, w której zarzucono Spółce niewykonanie wyroku Sądu mające znamiona rażącego naruszenia prawa i w której zażądano wymierzenia grzywny z tego tytułu. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej co do zasadności przyznania jej sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że pierwszoplanowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji z dnia 11 marca 2024 r., a Spółka wprost wskazała, że takiego dowodu doręczenia nie posiada.
Oceniając przebieg postępowania Sąd nie dał wiary twierdzeniom Spółki o skorzystaniu, tak jak czyni to zawsze, z formy UPP (Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia), przy której Fundacja nie dokonała pokwitowania odbioru (najprawdopodobniej wyłączając tę funkcję). Usługa doręczeń elektronicznych powinna umożliwiać przesyłanie danych między organem a stroną niezależnie od jej statusu, tj. czy jest osobą fizyczną, prawną czy też organem administracji oraz zapewniać dowody związane z wysłaniem i otrzymaniem tych danych. Urzędowe poświadczenie przedłożenia to rodzaj urzędowego potwierdzenia wysyłania, który potwierdza, że skutecznie dostarczono dokument organowi. Urzędowe poświadczenie przedłożenia jest wystawiane automatycznie przez system w momencie wpłynięcia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej organu. Nie może być zatem dowodem pozwalającym na przyjęcie, że decyzja z dnia 11 marca 2024 r. została doręczona skarżącej.
Zdaniem Sądu I instancji decydujący dla ustalenia daty doręczenia decyzji wyekspediowanej drogą elektroniczną, w przypadkach w których korespondencja jest doręczana przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki podawczej w ePUAP, jest moment zakończenia procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata, co następuje bezpośrednio po opatrzeniu poświadczenia doręczenia tym podpisem, a dowód tego doręczenia świadczący jednocześnie o chwili doręczenia - zgodnie 42 ust. 1 pkt 1 u.d.e. w zw. z art. 394 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 4 u.d.e. - stanowi udostępnione automatycznie przez system teleinformatyczny poświadczenie doręczenia (UPD). Jak wynika z akt administracyjnych, Spółka nie posiada urzędowego poświadczenia doręczenia spornej decyzji, co w ocenie Sądu oznaczało, że decyzja ta nie została w sposób zgodny z prawem doręczona skarżącej.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie Spółka nie wskazała żadnej racjonalnej przyczyny niedoręczenia Fundacji decyzji z dnia 11 marca 2024 r., nie uczyniła tego ani w odpowiedzi na wezwanie Fundacji do wykonania wyroku, ani w odpowiedzi na skargę, w której jedynie stwierdziła, że decyzję doręczyła 11 marca 2024 r., ani w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 5 listopada 2024 r. Zatem do dnia orzekania w niniejszej sprawie wyrok z dnia 7 października 2021 r. wydany w sprawie II SAB/Lu 88/24 nie został wykonany. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności sprawy, Sąd za adekwatną uznał grzywnę w kwocie 1000 zł, uznając, że wysokość grzywny spełni wystarczająco represyjną funkcję.
W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy na podstawie art. 154 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") Sąd stwierdził, że niewykonanie wyroku przez Spółkę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Fundacja w dniu 15 maja 2024 r. wystąpiła do Spółki z żądaniem prawidłowego doręczenia decyzji, tj. przez ePUAP lub listownie i otrzymała odpowiedź, że decyzja została doręczona 11 marca 2024 r., co zamknęło Fundacji drogę do uruchomienia trybu zaskarżenia tej decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialności z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktów I, II i IV oraz zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj.:
- art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że [...] nie wykonało wyroku, bowiem nie doręczyło decyzji stronie skarżącej do dnia wydania wyroku, w sytuacji gdy z akt sprawy jasno wynika, że decyzja została doręczona stronie skarżącej, a spór dotyczył tylko tego w jakim terminie to nastąpiło. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA w Lublinie do błędnego rozstrzygnięcia o tym, że [...] nie wykonało wyroku, a więc należy wymierzyć mu grzywnę i stwierdzić, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i wymierzenie [...] grzywny oraz stwierdzenie, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy [...] wykonało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2021 r. po pierwsze udzielając odpowiedzi na pytanie z pkt 1 wniosku, a po drugie wydając decyzję odmowną co do pytań z pkt 2 i 3 wniosku;
2) prawa materialnego, tj.: art. 40-42 u.d.e., poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że spółka nie doręczyła skarżącej Fundacji decyzji z dnia 11 marca 2024 r., w sytuacji w której sama Fundacja w piśmie z dnia 5 czerwca 2024 r. potwierdziła odebranie decyzji, a w dniu 7 czerwca 2024 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 11 marca 2024 r.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Natomiast jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. "poprzez jego zastosowanie i wymierzenie [...] grzywny oraz stwierdzenie, że niewykonanie wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy [...] wykonało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2021 r. po pierwsze udzielając odpowiedzi na pytanie z pkt 1 wniosku, a po drugie wydając decyzję odmowną co do pytań z pkt 2 i 3 wniosku".
Jak wynika z treści art. 154 § 1 i § 2 w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zatem istota problemu sprowadza się do stwierdzenia, czy wyrok sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania został wykonany.
"W postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej przedmiotem badania pozostają wyłącznie fakty związane z tym, czy organ istotnie wykonał nałożony na niego przez sąd obowiązek, tj. czy rozpoznał konkretny wniosek strony w wyznaczonym przez sąd terminie. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy bowiem wyłącznie sfery faktów, pozostających w ścisłym związku z sentencją wyroku zobowiązującego organ do określonego zachowania. Należy mieć na uwadze, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane" – zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5598/21.
Natomiast "przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy." – wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., sygn. II OSK 726/25.
Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 88/21 WSA w Lublinie zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W konsekwencji Spółka udzieliła odpowiedzi na jedno z trzech pytań. W pozostałym zakresie wydała decyzję odmowną z dnia 11 marca 2024 r. Te okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Fundacja wnosząc skargę w niniejszej sprawie upatruje niewykonania powyższego wyroku jedynie w niewłaściwym doręczeniu jej tej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekonująca jest argumentacja sformułowana w wyroku NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15: "Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. (...) Nie można podzielić poglądu, że sprawa w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie, nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania decyzji jest wobec tego datą jej sporządzenia, a nie doręczenia stronie. Ponadto data sporządzenia decyzji wywołuje oznaczone skutki prawne – data wydania decyzji określa dzień, wg którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją; doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu (...). Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie" (zob. też powołane w tym wyroku orzecznictwo i piśmiennictwo).
Za przyjęciem poglądu, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność, a także na niewykonanie wyroku w tym względzie, liczy się data wydania decyzji, przemawia też treść powołanej uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 – wszak mowa w niej właśnie o "wydaniu" decyzji. Nie sposób zakładać, że pojęcie to – które jest też pojęciem normatywnym i występuje w wielu przepisach – zostało użyte w sposób niezamierzony tudzież, że wymaga wykładni nadającej mu zmodyfikowane znaczenie.
O ile dla oceny skutków prawnych decyzji liczy się moment jej doręczenia, o tyle dla oceny kwestii związanych z terminowością załatwienia sprawy miarodajny jest zawsze moment wydania decyzji. Omawiając opisane w art. 107 k.p.a. elementy decyzji administracyjnej T. Woś (T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 317) wyjaśnia: "Data pozwala stwierdzić, czy organ, który wydał decyzji decyzję, nie naruszył przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy". Również A. Wiktorowska (Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 161), odnosząc się do daty wydania decyzji, wskazuje, że: "oznaczenie tej daty umożliwia stwierdzenie, czy nie naruszono terminu załatwienia sprawy administracyjnej". E. Frankiewicz (Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2/2002, s. 73) zwraca uwagę na to, że: "Zarówno przepisy ordynacji, jak i k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości w rozdziałach zatytułowanych »załatwianie spraw« określają terminy załatwiania spraw, czyli terminy w jakich wydaje się decyzje, a nie terminy ich doręczeń – takich bowiem wprost ani kodeks, ani ordynacja nie ustanawiają. Opinię, że doręczenie decyzji powinno nastąpić najdalej z upływem terminu przewidzianego dla załatwienia danego rodzaju sprawy, trudno uzasadnić obowiązującymi przepisami, a nawiasem mówiąc – chociażby z przyczyn technicznych – nie wytrzymałaby również próby w praktyce. Nie można z góry przewidzieć jak szybko nastąpi doręczenie pisma". – zob. postanowienie NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. III OSK 1208/24.
Tym samym możliwości skonstatowania stanu załatwienia sprawy, implikującego niedopuszczalność skargi na bezczynność, czy też na niewykonanie wyroku nie można uzależniać od nadania decyzji w placówce pocztowej, czy też od doręczenia jej adresatom – co samo w sobie jest wyłącznie czynnością o charakterze technicznym, do której nie są przypisane żadne skutki prawne. Może ono co najwyżej mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutu antydatowania decyzji przez organ w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 2 września 2011 r., II OSK 737/11).
Podkreślić przy tym należy, że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a. mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 września 2024 r., sygn. IV SA/Wr 145/24, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 września 2024 r., sygn. II SA/Go 291/24).
Tym samym stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. - wykonał wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 października 2021 r., sygn. II SAB/Lu 88/21 udzielając odpowiedzi na jedno z trzech pytań Fundacji, a w pozostałym zakresie wydając decyzję z dnia 11 marca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji. Dodać należy, że po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 1 lutego 2024 r., sygn. III OSK 267/22, akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Spółce w dniu 19 marca 2024 r. Zatem wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 października 2021 r., sygn. II SAB/Lu 88/21 został wykonany niczym same akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Spółce, a więc także przed wniesieniem skargi z 15 lipca 2024 r. na jego niewykonanie.
Mając powyższe na uwadze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby niezasadne.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia punktu I, II i IV zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.