III OSK 365/23

III OSK 365/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Lu 335/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-12-06
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 478
art. 96 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 1 pkt.1, art. 104  § 1, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
art. 82 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 335/22 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Województwa Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, a w pozostałym zakresie oddala wniosek Województwa Lubelskiego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 335/22 oddalił skargę Wojewody Lubelskiego (dalej skarżący lub Wojewoda) na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że istotą tej sprawy jest ustalenie, czy zgodnym z prawem jest treść § 8 ust. 7 uchwały nr [...] w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim, a więc czy istniała w dacie podjęcia tejże uchwały norma prawna określająca obowiązek Zarządu Województwa Lubelskiego wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowy przyznania stypendium, a tym samym czy w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu obowiązujące przepisy art. 86 ust. 1 i ust. 2, art. 96 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm.) zwanej dalej P.s.w.n. nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawie stypendiów. Upoważnienie do ustanowienia i przyznawania stypendium przez jednostkę samorządu terytorialnego zostało zawarte w art. 96 P.s.w.n. w sposób ogólny, szeroki i pozostawiający im sporo pola do wyboru własnych rozwiązań. Ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa: 1) rodzaj stypendium; 2) kryteria i sposób przyznawania stypendium; 3) maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student; 4) warunki wypłacania stypendium, a także może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu (ust. 3).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z przepisów uchwały oraz z § 70 i § 72a Statutu Województwa Lubelskiego z dnia 7 października 2019 r. wynika, iż Zarząd rozpatruje sprawy należące do jego kompetencji na posiedzeniach, w trybie zapewniającym kolegialne podejmowanie rozstrzygnięć, większością głosów w formie uchwał, decyzji w sprawach z zakresu administracji publiczne (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 23 października 2019 r. poz. 5691). Oznacza to, że stypendia przyznawane są w drodze uchwały zarządu województwa – tworzona jest lista rankingowa studentów, którzy osiągnęli najwyższą punktację za swoje osiągnięcia naukowe, o których mowa w § 4 i mieszczą się w puli środków finansowych przeznaczonej na ten cel w budżecie województwa na dany rok. Dopiero na podstawie tak podjętej uchwały wydawane są decyzje, o których mowa w § 8 ust. 6 i ust. 9 przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu dokonując analizy treści uchwały w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom, prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że pojęcie "decyzja" zostało w niej użyte w sensie informacji organu województwa o dokonanym wyborze. Nie jest to natomiast decyzja administracyjna wydana w indywidulanej sprawie administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium nie można bowiem wywieść z art. 86 ust. 1 i ust. 2 P.s.w.n.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem art. 86 ust. 1 i ust. 2 P.s.w.n., student może ubiegać się o: 1) stypendium socjalne; 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych; 3) zapomogę; 4) stypendium rektora; 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego; 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2). Imperatyw określony w tym przepisie dotyczący formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium dotyczy tylko przypadków określonych w ust. 1 pkt 1-4, który nie dotyczy stypendium ustanowionego i finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z tej normy prawnej należy konsekwentnie wywieść, że ustawodawca nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium finansowanego, w tym przypadku przez Zarząd Województwa Lubelskiego.
Oceniając przebieg postępowania Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, iż przyznanie lub odmowa przyznania stypendium nosi cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem Wojewody Lubelskiego, że regulacja § 8 ust. 7 przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego, pozbawiając stronę prawa odwołania się od decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego, narusza art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym niezbędne jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., tj. że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że rozstrzyganie spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej stosując normę prawa materialnego posiada kompetencję do załatwienia sprawy w takiej formie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje przepis prawa, z którego wynika obowiązek dla jednostki samorządu terytorialnego wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium. Dlatego Sąd nie zgodził się z poglądem Wojewody, iż można powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne zapadłe na tle art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) domniemywać intencji ustawodawcy i stosować w drodze analogii odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego do materii związanej z przyznawaniem stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Lubelski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie przesłanki wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 96 ust. 2 i 3 P.s.w.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tych przepisach organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do przyjęcia rozwiązania, zgodnie z którym od decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania studentowi stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie ma odwołania;
2) art. 86 ust. 2 P.s.w.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z imperatywu określonego w tym przepisie, dotyczącego formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium w przypadkach określonych w art. 86 ust. 1 pkt 1-4, wynika, że ustawodawca nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym przypadku przez Zarząd Województwa, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że nie istnieje norma prawna określająca obowiązek Zarządu Województwa Lubelskiego wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania studentowi stypendium finansowanego przez Województwo Lubelskie;
3) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 i art. 15 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyznanie lub odmowa przyznania studentowi stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie nosi cech rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej, w postępowaniu dwuinstancyjnym, w konsekwencji uznania, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach przyznawania studentom stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego;
4) art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094) zwanej dalej u.s.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że regulacja uchwały Sejmiku Województwa pozbawiająca prawa do odwołania od decyzji w sprawie stypendium przyznawanego studentom nie jest sprzeczna z prawem w rozumieniu tego przepisu;
co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały poprzez wadliwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi, zamiast stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na uchwałę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Lubelskiego wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kwoty 100 zł za sporządzenie i doręczenie wraz z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji, a także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu - przelewu z dnia 7 grudnia 2022 r. za sporządzenie i doręczenie wraz z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji - na okoliczność poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna w zakresie tak sporządzonych zarzutu nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 96 ust. 2 i 3 P.s.w.n. oraz art. 86 ust. 2 P.s.w.n. zgodnie z którymi rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie następuję w drodze decyzji administracyjnej, mimo że prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przyznanie takiego stypendium powinno nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej, ponieważ tylko w ten sposób może nastąpić konkretyzacja stosunku prawnego z zakresu administracyjnego prawa materialnego i załatwienie sprawy administracyjnej z założenia powinno nastąpić właśnie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium stanowi bowiem autorytarną konkretyzację uprawnienia wynikającego z materialnego prawa administracyjnego.
Przystępując do oceny tak sformułowanego przepisu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 86 ust. 2 P.s.w.n. przyznanie świadczenia stypendialnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4 tego przepisu oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 86 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w.n. świadczenia, których przyznanie i odmowa przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej obejmują: stypendium socjalne, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomogę i stypendium rektora. Wprost do tej grupy świadczeń nie zostały zaliczone stypendia finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 5 P.s.w.n. Oznacza to, że ustawodawca wprost uregulował brak stosowania decyzji administracyjnej jako formy rozstrzygania w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tym samym nie budzi wątpliwości, że stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że procedura przyznawania tego stypendium nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przyznawanie takiego stypendium następuje w drodze innego niż decyzja administracyjna aktu, który także może być przedmiotem kontroli sądowej, stosownie do zakresu kognicji sądów administracyjnych obejmującej orzekanie o aktach lub czynnościach, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Prawu administracyjnemu znane są także inne formy rozstrzygania nie stanowiące decyzji administracyjnych.
Nie można uznać za zasadnej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą celowo ustawodawca nie określił rozstrzyganie w przedmiocie stypendiów finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, a określił stypendia objęte treścią art. 86 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w.n., ponieważ te ostatnie przyznawane są przez uczelniane komisje stypendialne i uczelnianie odwoławcze komisje stypendialne, które nie są organami administracyjnymi. Argument ten jest wadliwy z tego powodu, że z mocy prawa ani komisja stypendialna, ani też odwoławcza komisja stypendialna nie posiada kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie świadczeń objętych treścią art. 86 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w.n. Zgodnie z treścią art. 86 ust. 3 ww. ustawy na wniosek samorządu studenckiego świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w.n., są przyznawane przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, w których większość członków komisji stanowią studenci. Tak wydawane decyzję podpisuje przewodniczący komisji albo upoważniony przez niego wiceprzewodniczący komisji. Tym samym także w przypadku, gdy świadczenia te przyznaje lub odmawia przyznania organ danej uczelni, to i tak dokonuje to w drodze wydania decyzji administracyjnej. Trafnie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w prawie administracyjnym nie jest znana instytucja domniemania kompetencji jako formy uznania, że mimo braku właściwego przepisu kompetencyjnego i tak dany organ może uregulować sposób swojego działania. W szczególności dotyczy to uprawnienia (kompetencji) do wydawania decyzji administracyjnych, które albo muszą wprost wynikać z przepisu rangi ustawowej, a jeżeli wprost ustawodawca nie wskazał na decyzję jako formę działania, to przepis musi w sposób czasownikowy wyraźnie określił, że dany organ administracyjny rozstrzyga w sposób władczy o danej sprawie korzystając z takich pojęć jak np. przyznaje, udziela, zezwala, rozstrzyga, itp.
Żadnej takiej formy działania w zakresie przyznawania stypendiów finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie zawiera art. 86 P.s.w.n., a w tym także art. 86 ust. 2 tej ustawy. Trafnie przy tym wskazał Sąd pierwszej instancji, że skoro ustawodawca wyraźnie wyłączył tryb przyznawania stypendiów finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z treści art. 86 ust. 2 P.s.w.n., to tym samym nie jest możliwe "uzupełnianie" lub "poprawianie" ustawodawcy poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, który rozszerzyłby katalog rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej także o świadczenia wynikającej z art. 86 ust. 1 pkt 5 P.s.w.n. Akt prawa miejscowego nie może zmieniać treści norm ustawowych.
Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 96 ust. 2 i 3 P.s.w.n. Zgodnie z ich treścią organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie określa: 1) rodzaj stypendium, 2) kryteria i sposób przyznawania stypendium, 3) maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student, 4) warunki wypłacania stypendium, a fakultatywnie może dodatkowo określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu.
Nie budzi wątpliwości, że treść powołanego art. 96 ust. 2 i 3 P.s.w.n. upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (np. sejmik województwa) do wydania aktu prawa miejscowego, który jest adresowany do ogółu osób studiujących na wyższych uczelniach i zawiera normy generalne i abstrakcyjne, wyznaczające adresatom tych norm określony sposób postępowania i skutki prawne z tym związane. Charakter generalny mają normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Jednym z obligatoryjnych elementów treści takich aktów prawa miejscowego jest określenie sposobu przyznawania stypendium (art. 96 ust. 2 pkt 2 P.s.w.n.). Taka ustawowa regulacja upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego, niezależnego od reguł opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, określenia procedury przyznawania stypendium (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 276/21). Potwierdza to z jednej strony obowiązek określenia sposobu przyznawania stypendium w sposób dostosowany do okoliczności i potrzeb w każdej jednostce samorządu terytorialnego, a z drugiej strony brak możliwości korzystania z instytucji decyzji administracyjnej, która może być formą działania administracji tylko wtedy, gdy wynika to z normy ustawowej lub norma ustawowa pozwala na taki sposób działania. Jest to więc przyznanie pewnej swobody na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do kształtowania stosunków prawnych związanych z przyznaniem i wypłatą stypendium. Jest to poprawne działanie samego ustawodawcy, ponieważ każde zadanie własne samorządu powinno być tak regulowane, aby zapewnić jakiś zakres samodzielności w jego wykonywaniu. Jest to istota zasady decentralizacji władzy publicznej, zgodnie z którą koniecznym jest zapewnienie jakiejś formy samodzielności w wykonywaniu każdego zadania własnego przyznanego przez ustawodawcę dane zdecentralizowanej strukturze władzy.
Skoro ww. zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne, to także i pozostałe zarzuty nie mogą zostać uznane za skutecznie podważającego ocenę zaskarżonego wyroku jako zgodnego z prawem.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 1 i art. 15 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyznanie lub odmowa przyznania studentowi stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie nosi cech rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu dwuinstancyjnym, a w konsekwencji uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach przyznawania studentom stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Niezasadność zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji wynika stąd, że skoro przyznawanie stypendium finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie następuje w drodze decyzji administracyjnych, to nie ma do nich zastosowania art. 1 pkt 1 ww. Kodeksu. Żaden przepis zarówno Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce jak i Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby do właściwości organów samorządu terytorialnego lub organów administracyjnych w ramach samorządu terytorialnego należało wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnych lub milczące załatwianie spraw.
Także zarzut naruszenia art. 104 § 1 K.p.a. nie jest zasadny, ponieważ przepis ten dotyczy tylko załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych. Sam art. 104 § 1 K.p.a. nie zawiera normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość do wydawania decyzji w sprawach, do których nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie toczy się według procedury uregulowanej Kodeksem postępowania administracyjnego, to także nie można uznać, aby zasadnym był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 K.p.a. Przepis ten reguluje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, do którego stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że regulacja uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego pozbawiająca prawa do odwołania od decyzji w sprawie stypendium przyznawanego studentom nie jest sprzeczna z prawem w rozumieniu tego przepisu.
Zgodnie z treścią tego przepisu uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna i o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały we właściwym trybie określonym w art. 81 u.s.w. Skoro warunkiem unieważnienia uchwały lub jej części jest stwierdzenie sprzeczności z przepisem prawa, przy czym nie chodzi o jakąkolwiek sprzeczność, ale tylko o istotną sprzeczność (co wynika z treści art. 82 ust. 5 u.s.w.), to powinna strona skarżąca kasacyjnie wskazać, który to przepis obowiązującego prawa został w istotnym zakresie naruszony treścią § 8 ust. 7 zaskarżonej uchwały.
Ponieważ strona skarżącą kasacyjnie nie wykazała w skardze kasacyjnej, aby jakikolwiek przepis został naruszony w zakresie, w jakim domagała się unieważnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, to tym samym także i ten zarzut nie jest zasadny.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że kontrolując zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie można stwierdzić naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, jak i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu z dokumentu zawnioskowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. W tej sprawie zawnioskowany do przeprowadzenia dowód w postaci potwierdzenia uiszczenia przez Województwo Lubelskie opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i doręczenia go tej strony nie ma istotniejszego znaczenia w tej sprawie i ponadto znajduje się w aktach sprawy (karta nr 54 akt sądowych). Jest więc znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w puncie pierwszym oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.
Zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Mając na wniosek strony przeciwnej do strony skarżącej domagającej się zasądzenia od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 100 złotych za sporządzenie i doręczenie wraz z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że zasadnym jest to żądanie w części obejmującej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 360 złotych obliczonego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). W tym zakresie należało od Wojewody Lubelskiego zasądzić na rzecz Województwa Lubelskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Natomiast wniosek o zasądzenie dodatkowo kwoty 100 złotych uiszczonej tytułem wniesienia opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku i doręczenia go stronie nie wnoszącej skargi kasacyjnej nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 205 § 2 P.p.s.a. Pojęcie niezbędnych kosztów postępowania w zakresie wykraczającym poza wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika należy od tego, którą reprezentuję on stronę. W przypadku strony skarżącej kasacyjnie wyrok oddalający wniesioną przez tę stronę skargę podlega uzasadnieniu i jej doręczeniu na złożony wniosek, co także wymaga uiszczenia stosownej opłaty kancelaryjnej. Sporządzenie uzasadnienia takiego wyroku jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Natomiast strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie może sporządzić odpowiedź na skargę kasacyjną bez konieczności wnoszenia o sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę strony skarżącej. Tym samym poniesienie przez taką stronę kosztu w postaci opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania, umożliwiających udział w danej sprawie. Tym samym podlega oddaleniu wniosek w zakresie dotyczących zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kwoty 100 złotych stanowiących opłatę kancelaryjną poniesioną przez stronę przeciwną.