III OSK 3635/21

III OSK 3635/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 74/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 74/20 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 5051.RP.11.2019.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 74/20, oddalił skargę P. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 5051.RP.11.2019.AD w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem adresowanym do Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. (dalej : organ lub podmiot zobowiązany) skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o dacie, lokalizacji i miejscach na terenie gminy C., wszystkich wymian piasku w piaskownicach w mieście i gminie C. od momentu, gdy organ przeprowadza wymianę do dnia złożenia wniosku.
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r., organ poinformował skarżącego, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wezwał go do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia zawnioskowanych danych będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. stwierdził, że żądane informacje stanowią informację prostą, nie wymagającą skomplikowanych analiz, innych czasochłonnych czynności. Wobec tego nie jest wymagane wykazanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego.
Decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r., wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 § 1 i art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), organ odmówił udostępnienia stronie informacji publicznej w zawnioskowanym zakresie.
W ocenie organu, informacje objęte przedmiotowym wnioskiem mają charakter informacji przetworzonych (w zakresie pod względem ilościowym, jak i zebrania/przetworzenia stosownych informacji). Organ wskazał, że wniosek strony jest bardzo obszerny, obejmuje zakresem czasowym wiele lat, zakresem terytorialnym całą gminę C. (na terenie gminy znajduje się kilkadziesiąt piaskownic). Odpowiedź na żądanie wnioskodawcy wymagałaby wielodniowego nakładu czasowego – kosztem wykonywania podstawowych obowiązków przez Zakład, przez pracowników. Rozpoznanie wniosku wymagałoby stosownego przetworzenia wielu informacji - odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji.
Według organu wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, co stanowiło uzasadnienie dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja objęta przedmiotem wniosku stanowi informację przetworzoną oraz wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie,
Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie jest ona obarczoną żadną wadą, w szczególności taką, która musiałby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Następnie Sąd zauważył, że oś sporu między stronami stanowił charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie wnioskodawcy dane objęte przedmiotowym wnioskiem stanowią informację prostą, z kolei według organu realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami.
Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie Sąd I instancji wskazał na dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej. Z informacją taką mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński , Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej , Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski , Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca.
A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny. Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku, a tym samym najkorzystniejsze dla skarżącego kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanego przez wnioskodawcę wykazu za tzw. prostą informację publiczną, albowiem taki wykaz uwzględniający dane, o których mowa we wniosku nie istnieje i dopiero musiałby być sporządzony, wedle kryteriów podanych w przedmiotowym wniosku.
Zgodnie bowiem z treścią wniosku skarżącego oraz kryteriami jakimi powinien kierować się organ w celu udostępnienia informacji, wymagałoby to w pierwszej kolejności wyszukania stosownych, niekiedy również archiwalnych dokumentów za okres co najmniej kilku lat, z których wynikałby fakt wykonania czynności wymiany piasku w kilkudziesięciu - jak wskazał organ – piaskownicach na terenie całej gminy, a następnie wyselekcjonowania z nich określonych danych ( data, lokalizacja), aby ostateczna informacja odpowiadała oczekiwaniom wnioskodawcy. A zatem adresat przedmiotowego wniosku, aby zadość uczynić obowiązkom podmiotu zobowiązanego powinien dokonać kwerendy bieżących i archiwalnych dokumentów i na tej podstawie opracować sporządzone wyłącznie dla wnioskodawcy żądane dane, według kryteriów odpowiadających wymaganiom strony. Wbrew stanowisku skarżącego jest to czynność niezbędna dla prawidłowej realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest przy tym znaną dla skarżącego okoliczność, jaką jest funkcjonalność systemu informatycznego obsługującego skarżony organ, z którego można byłoby wprost wyselekcjonować żądane informacje. Stąd też nie można stwierdzić, że opisany przez organ sposób wyszukiwania informacji mógłby w sposób nieskomplikowany doprowadzić do ich wyodrębnienia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że każdą z wymienionych czynności należy uznać za niezbędną dla wytworzenie informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu skarżącego. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należy uznać za informację przetworzoną.
Powyższa konstatacja doprowadziła Sąd do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego skarżący nie wykazał.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – przez zaaprobowanie uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom ustawowym, a nadto opiera się na wadliwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym;
2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przekształcenie (wyodrębnienie i skopiowanie) bliżej nieokreślonej ilości informacji prostych jest tożsame z przetworzeniem informacji, o którym mowa w tym przepisie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wskazanych w niej zarzutów procesowych.
Przede wszystkim sposób sformułowania tych zarzutów nie jest prawidłowy. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (por. wyrok NSA 30 kwietnia 2002 r. I OSK 1133/19). W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Z uwagi na powyższe stwierdzić zatem należy, że zarzuty kasacyjne podniesione w odniesieniu do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zostały wadliwe w tej sprawie sformułowane, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych i nie stosował procedury administracyjnej przewidzianej w k.p.a. Skoro zaś Sąd I instancji nie stosował wskazanych w zarzutach przepisów k.p.a. to nie mógł ich naruszyć.
Niemniej jednak, uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, bowiem z uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub P.p.s.a., czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym.
Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. W ocenie NSA, zebrany przez organ materiał dowodowy był kompletny i wyczerpujący. Ponadto skarżący kasacyjnie nie określa bliżej, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ww. przepisów, tj. nie wskazuje, jakie dowody zostały ewentualnie przez organ pominięte, lub nierozpatrzone.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., który nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny zebranego w sposób wyczerpujący przez organ materiału dowodowego w sprawie. NSA podziela pogląd organu oraz Sądu I instancji, że okoliczności przytaczane w decyzji organu przemawiają za uznaniem żądanej informacji za przetworzoną.
W ocenie NSA, decyzja organu spełnia również wszystkie wymogi nałożone na decyzję przez art. 107 k.p.a., w tym również te wskazane w § 3 ww. przepisu. Nietrafny jest zarzut, że decyzja organu nie cechuje się wnikliwym i szczegółowym uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ należy zauważyć, że oś sporu między skarżącym kasacyjnie, a organem przebiegała przez kwestię, czy wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem NSA, treść wniosku, jego zakres przedmiotowy i czasowy, sama przez się wskazuje na przetworzony charakter informacji. Nie jest przy tym konieczne, z uwagi właśnie na taką treść żądania, wykazywanie przez podmiot zobowiązany z jaką ilością dokumentów wiąże się wymiana piasku, a które to podmiot powinien poddać analizie. Nawet przy założeniu, że piaskownic jest tylko 21, a wniosek dotyczył tylko kilku lat, udzielenie wnioskowanej informacji wymaga podjęcia szeregu czynności (zebranie wielu dokumentów) i poddanie ich analizie w celu sporządzenia zestawienia uwzględniającego żądanie wnioskodawcy. Tego rodzaju prace wiążą się z nakładem czasu i zaangażowania pracownika tylko w tym celu.
Niezależnie od powyższego NSA zauważa, że w/w zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. dotknięte są brakiem formalnym, bowiem w skardze kasacyjnej jej autor nie wykazał wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.
Co zaś się tyczy zarzutów naruszenia prawa materialnego, również nie mogą zostać one uznane za zasadne. Zgodnie z art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja publiczna może być zawarta w kilku źródłach i utrwalona na różnych nośnikach. Brak zagregowanych danych nie wyklucza jednak uzyskania informacji przez podmiot uprawniony. Przy tym, ustawodawca nie zdefiniował przetworzenia oraz nie określił procedury udostępniania tej informacji. Pojęcie przetwarzania określa czynności polegające na przerabianiu, zmienianiu czegoś, nadawaniu innego kształtu, wyglądu, innej postaci, formy. Warto przypomnieć, że w pracach legislacyjnych dotyczących ustawy o dostępie do informacji publicznej, w uzasadnieniu podano, iż "Odrębnie zapisano prawo do uzyskania informacji przetworzonej, a więc w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie". Nie wchodząc w szczegóły i niejako na marginesie trzeba zaznaczyć, że przetworzenie dotyczy treści informacji, zaś przekształcenie odnosi się raczej do nośnika.
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 915/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem między innymi taka informacja publiczna, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka informacja, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Jak z powyższego wynika, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W przedstawionym nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).
W ocenie NSA, organ jak i Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował normę prawną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1, uznając wnioskowaną w przedmiotowej sprawie informację, za informację przetworzoną. Nie sposób twierdzić inaczej, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie bowiem z treścią wniosku skarżącego oraz kryteriami jakimi powinien kierować się organ w celu udostępnienia informacji, wymagałoby to w pierwszej kolejności wyszukania stosownych, niekiedy również archiwalnych dokumentów za okres co najmniej kilku lat, z których wynikałby fakt wykonania czynności wymiany piasku w kilkudziesięciu - jak wskazał organ – piaskownicach na terenie całej gminy, a następnie wyselekcjonowania z nich określonych danych (data, lokalizacja), aby ostateczna informacja odpowiadała oczekiwaniom wnioskodawcy. A zatem adresat przedmiotowego wniosku, aby zadość uczynić obowiązkom podmiotu zobowiązanego powinien dokonać kwerendy bieżących i archiwalnych dokumentów i na tej podstawie opracować sporządzone wyłącznie dla wnioskodawcy żądane dane, według kryteriów odpowiadających wymaganiom strony. Wbrew stanowisku skarżącego jest to czynność niezbędna dla prawidłowej realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stąd też nie można stwierdzić, że opisany przez organ sposób wyszukiwania informacji mógłby w sposób nieskomplikowany doprowadzić do ich wyodrębnienia. Prowadzi to do wniosku, że ponad wszelką wątpliwość, wnioskowana informacja była informacją o charakterze przetworzonym, a zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana osobiście przez Dyrektora MZGKIM, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.