III OSK 361/25

III OSK 361/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 48/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-07-17
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art.3 ust.1, art.13 ust.1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art.10 ust. 1 i art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 48/24 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.W. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 48/24, oddalił skargę M.W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 26 marca 2024 r. M.W. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "organ") przez nieudzielenie informacji publicznej "zgodnie ze zgłoszonym żądaniem".
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), podnosząc w uzasadnieniu skargi, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo wzywające do udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wezwanie do udostępnienia informacji publicznej było następstwem wezwania PPIS do wykonania obowiązku szczepień ochronnych z dnia 22 lutego 2024 r. Do skargi dołączono wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 marca 2024 r., którego autorem była A.W.
W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, wskazując, że skarżący nie składał wniosku o udostępnienie informacji publicznych.
Przywołanym powyżej wyrokiem z 17 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za bezzasadną.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 marca 2024 r. adresowanego do PPIS w [...]. Wniosek nie pochodził jednak od skarżącego, lecz A.W.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Celem zatem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W każdym jednak przypadku konieczne jest wystąpienie do organu ze stosownym wnioskiem.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wskazał, że skoro skarżący nie wnosił o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek pochodził od innego podmiotu, organ nie był zobowiązany do jej udzielenia. Na marginesie Sąd wskazał, że ze skargą na bezczynność wystąpiła też autorka pisma wzywającego o udostępnienie informacji, które skarżący dołączył do niniejszej skargi. Sprawa była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o sygnaturze II SAB/Bd 49/24 ze skargi A.W. na bezczynność tego samego organu.
Uznając za konieczną ocenę skuteczności dołączonego wezwania o udostępnienie informacji publicznej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dokonał merytorycznej oceny żądania i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Na powyższe orzeczenie skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PPIS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie został postawiony wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano w żaden sposób do naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jak również art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i nie wyjaśniono, w jaki sposób doszło do ich naruszenia przez Sąd pierwszej instancji.
Jak wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w formie wnioskowej (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia co najmniej czterech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, wnioskodawca powinien złożyć wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p., po drugie, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 u.d.i.p., po trzecie, adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ww. ustawy, po czwarte, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 10 u.d.i.p. co do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że zawarte w niej twierdzenia sprowadzają się faktycznie do tego, iż zdaniem skarżącego podmiot zobowiązany nie udzielił mu pełnej odpowiedzi na pytania wniosku dostępowego. Zdaniem NSA kasator formułując zarzuty skargi kasacyjnej, nie tylko nie określił poprawnie, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało, ale przede wszystkim nie dostrzegł, a wręcz pominął podstawę prawną, na której Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie.
Z akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę, jak również z treści zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący nigdy nie skierował do PPIS wniosku o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Z kolei wniosek z 5 marca 2024 r., na który skarżący kasacyjnie się powołuje, pochodzi od innego podmiotu. Tymczasem zgodnie z przywołanym powyżej art. 10 ust. 1 u.d.i.p. aby uzyskać informację publiczną zainteresowany musi wystąpić do jej dysponenta ze stosownym wnioskiem, który wyznacza zakres działania podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Wniosek ten stanowi wyraz woli uzyskania dostępu do informacji publicznej przez osobę pragnącą skorzystać z konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Bez złożenia wniosku nie mógł zostać uruchomiony tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dalej idąc zastosowany. Tym samym nie można było - jak chciał tego kasator - zobowiązać organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro wniosek w tym trybie nie został przez skarżącego złożony.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności organu możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Jeżeli zatem rozpoczęcie biegu 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia przez podmiot zobowiązany informacji publicznej, należy łączyć ze zdarzeniem w postaci złożenia wniosku u jego adresata, czyli datą doręczenia wniosku na piśmie podmiotowi zobowiązanemu, to tym samym niezłożenie wniosku odczytuje się jako brak wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku zaś, gdy postępowanie w sprawie się nie toczy, albowiem z uwagi na brak wniosku nigdy nie zostało wszczęte, nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności. Skarżący wnosząc skargę na bezczynność organu winien wykazać, że złożył wniosek o udostępnienie takiej informacji. Oznacza to, że tylko w sytuacji, gdy taki wniosek zostałby złożony, Sąd może oceniać, czy organ był zobowiązany do jego rozpatrzenia, a co za tym idzie, czy pozostaje w bezczynności.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Skoro zatem z woli prawodawcy w postępowaniu przed sądem drugiej instancji strona jest zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, to osoby te powinny zagwarantować przygotowanie tego wysoko sformalizowanego środka odwoławczego na odpowiednim poziomie merytorycznym. Dla pełnomocnika zawodowego, podejmującego się sporządzenia skargi kasacyjnej, oczywistym powinno bowiem być, że w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym nie może przedkładać analogicznej skargi kasacyjnej, jaką sporządził w sprawie ze skargi A.W., która była autorem wniosku z 5 marca 2024 r. kierowanego do PPIS w [...] o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie szczepień ochronnych.
Taki sposób sformułowania podstaw kasacyjnych, choć w świetle art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a. nie stanowił wady konstrukcyjnej uniemożliwiającej rozpoznanie środka odwoławczego, to w kontekście wymogów zachowania staranności zawodowej przez profesjonalnego pełnomocnika zasługuje na dezaprobatę.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.