III OSK 359/25

III OSK 359/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 379/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-18
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.10 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 379/24 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 379/24 oddalił skargę J. M. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Starosty W. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 19 marca 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o weryfikację organizacji ruchu na drodze [...] pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w szczególności w zakresie wskazanym poniżej, ale nie ograniczając się do:
- wyznaczenie i oznakowanie obszaru zabudowanego;
- wyznaczenie i oznakowanie strefy ograniczenia prędkości;
- stanu technicznego oraz wysokości umieszczenia znaków.
Z kolei pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o przesłanie informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w zakresie organizacji ruchu na drodze [...] od dnia 1 października 2023 r. oraz elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2024 r. otrzymał potwierdzenie odczytania jego wniosku przez organ, co oznacza, że prawidłowo dotarł on do organu, a termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 13 maja 2024 r. Skarżący podniósł jednak, że w terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz dokumentacji, o których udostępnienie wnioskował.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do jakiegokolwiek domniemywania, iż skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżący nie powoływał się na ww. ustawę i nie wskazał jakie informacje publiczne miałyby podlegać udostępnieniu. W związku z tym organ potraktował wniosek z dnia 29 kwietnia 2024 r. jako zapytanie w sprawie złożonego wcześniej (w dniu 19 marca 2024 r.) wniosku o weryfikację oznakowania.
Niezależnie od powyższego organ podał, że już po wpłynięciu skargi na bezczynność, pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. poinformował skarżącego, że organ zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych w dniu 27 marca 2024 r. sprawdził istniejącą organizację ruchu, a w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wskazanych przez skarżącego obszarów i skierowano pismo do zarządcy drogi gminnej w celu wprowadzenia zmian w organizacji ruchu i opracowania nowej stałej organizacji ruchu dla ul. [...] oraz skrzyżowań z ulicami poprzecznymi jako strefy, w której obowiązują jednolite i czytelne zasady ruchu drogowego. Organ wskazał, że wymaga to opracowania organizacji ruchu dla całego osiedla O., w tym uzyskania opinii do opracowanego projektu.
Organ dodał, że choć jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych, to zarządcą wymienionej drogi jest Burmistrz O., który jest organem odpowiadającym za drogę, stan jej utrzymania, inwestycje w tym zakresie oraz wdrożoną organizację ruchu. Tym samym to zarządca drogi odpowiada za inwestycje w zakresie przebudowy drogi lub jej remontu albo też zmiany organizacji ruchu poprzez montowanie progów zwalniających lub innych elementów infrastruktury drogowej. Starosta z kolei zapoznaje się z przedstawionym projektem oraz opinią zarządcy drogi i zatwierdza lub odrzuca przedłożony projekt. Organ poinformował, że zarządca drogi otrzymał w przedmiotowym zakresie uwagi do obecnej organizacji ruchu na ul. [...] z wnioskiem o przywrócenie jej do zgodności z obowiązującymi przepisami.
Organ wskazał, że w odpowiedzi na powyższe pismo skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2024 r. podniósł, że odpowiedź organu dotyczy tylko pierwszej części jego wniosku, a więc w pozostałym zakresie pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym organ pismem z dnia 1 lipca 2024 r. przesłał skarżącemu aktualnie obowiązujący i zatwierdzony w dniu 5 czerwca 2008 r. projekt stałej organizacji ruchu nr ZDP/671/2008/13/S oraz korespondencję skierowaną do zarządcy drogi – Burmistrza O. wraz z dokumentacją fotograficzną z przeprowadzonej kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 379/24 oddalił skargę J. M. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu w zakresie uznania, iż pisma skarżącego dotyczące ww. organizacji ruchu zapoczątkowane pismem z dnia 19 marca 2024 r. nie stanowiły wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnioski skarżącego stanowiły wystąpienie sygnalizujące w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] Natomiast organ w swoich wyjaśnieniach wskazał, jakie działania podjął i jakie są powody związane z niezakończeniem spraw, podając m. in., że w dniu 1 lipca 2024 r. w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 28 czerwca 2024 r., przesłano mu zatwierdzony projekt organizacji ruchu nr ZDP /671/2008/13/S z dnia 5 czerwca 2008 r. oraz pismo do Burmistrza O. z dnia 18 czerwca 2024 r. wraz z załącznikiem.
Sąd I instancji uznał, że skarżący złożył wniosek w dniu 19 marca 2024 r., a następnie ponaglenie w dniu 29 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył przy tym, że żaden z wniosków nie odwołuje się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skarżący powołał się na ww. ustawę dopiero na etapie złożenia skargi do Sądu.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie uznał, iż skarżący dokonuje sygnalizacji co do nieprawidłowości w zakresie organizacji ruchu, a następnie prawidłowo podjął działania w celu wyjaśnienia skarżącemu opisywanej sytuacji oraz przekazał żądane pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Natomiast organ wykazywał w niniejszej sprawie, że podjął działania w celu wyjaśniania sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrola Sądu ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekroczyła terminy określone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może więc w tym postępowaniu być przedmiotem badania prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, czy zarzuty naruszeń procedury, których dopuszcza się organ, gdyż okoliczności te w większości przypadków dotyczą działań organu i mogą być skutecznie podnoszone tylko w ramach postępowania sądowego, w którym badana będzie legalność wydanych w sprawie decyzji merytorycznych kończących postępowanie.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek skarżącego został zrealizowany zgodnie z jego żądaniami, zaś organ wykazał, że nie był bezczynny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, w przypadku określonym w treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż pomimo, że pismo skarżącego spełniało wymogi uznania go za wniosek o dostęp do informacji publicznej, należało je potraktować jako podstawę do podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym;
b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo, że pismo skarżącego spełniało wymogi uznania go za wniosek o dostęp do informacji publicznej, należało je potraktować jako podstawę do podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym;
c) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo, iż informacja o którą się zwracał skarżący nie została zamieszczona w BIP nie powinna być udostępniona, albowiem stanowi ona jedynie podstawę do podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wniosek skarżącego należało potraktować jako podstawę do podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, opierający się na prawidłowym odczytaniu treści żądania wnioskodawcy wskazuje na to, że jego przedmiotem było udostępnienie informacji publicznej - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem złożony wniosek nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać żadnych określonych wymogów i wystarczy, aby z jego treści wynikało, że wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji będącej informacją publiczną. Jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie, wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie wymagają podania podstawy prawnej, ani ustawowej, ani konstytucyjnej. To organ samodzielnie kwalifikuje wpływające do niego wnioski.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niezrozumiała jest dokonana przez organ, a następnie Sąd I instancji, kwalifikacja wniosku skarżącego, w którym zwraca się on o udostępnienie informacji oraz dokumentacji jako podstawy podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie biorąc pod uwagę treść wniosku jednoznacznie należało uznać go za wniosek o dostęp do informacji publicznej, bowiem dotyczył on spraw publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w pojęciu informacji publicznej mieści się bowiem w szczególności treść dokumentów, czy informacja o działaniach podmiotu publicznego.
Jak podniosła strona skarżąca kasacyjnie zarówno w terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi na bezczynność organ nie udostępnił skarżącemu informacji oraz dokumentacji, o którą wnioskował, a zatem złożona w sprawie skarga na bezczynność była uzasadniona.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wniosek skarżącego należało potraktować jako podstawę do podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm.), podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, opierający się na prawidłowym odczytaniu treści żądania wnioskodawcy wskazuje na to, że jego przedmiotem było udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem złożony wniosek nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wnioski skarżącego z dnia 19 marca 2024 r. oraz 29 kwietnia 2024 r., nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku w tym zakresie.
W nawiązaniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 kwietnia 2024 r., stanowiącego w ocenie Sądu I instancji kontynuację żądania z dnia 19 marca 2024 r., niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przechodząc zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga jednak przede wszystkim to, że z treści uzasadnienia omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny treści wniosku skarżącego z dnia 29 kwietnia 2024 r. jako niestanowiącego żądania udostępnienia informacji publicznej, lecz będącego kontynuacją sygnalizacji co do nieprawidłowości w zakresie organizacji ruchu. W związku z tym wyjaśnić należy, że dla skuteczności podważenia ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w tym zakresie należało wskazać podstawę orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie, tj. art. 151 p.p.s.a., a także art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, należało wskazać co najmniej na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. oraz podstawą wydania wyroku w niniejszej sprawie, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił i co wpłynęło na ocenę omawianego zarzutu jako nieskutecznego.
Przechodząc zaś do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te nie mogły w związku z tym odnieść skutku.
Jak wyżej wskazano, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania organu w niewłaściwej w przekonaniu skarżącego kasacyjnie ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącego jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej i zakwalifikowaniu go jako podstawy do podjęcia działań wprowadzających zmiany w organizacji ruchu i zadań określonych w art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów okazały się niezasadne.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.