III OSK 3561/21

III OSK 3561/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 315/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-08-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 36 ust.1-4, art. 272 ust. 1 i ust. 13, art. 274 pkt 2 i pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/GI 315/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 1479 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 315/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: spółka, skarżąca, przedsiębiorstwo) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 3 stycznia 2020 r., nr GL.ZUO.1.470.4523.1.OZ.2018.NK w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt 2) zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz strony skarżącej kwotę 528 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem z 27 listopada 2019 r. nr GL.ZUO.1.470.4523.OZ.2018.NK skierowało do spółki informację ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne nr [...] kwartał 2018 w wysokości 6445 zł za pobór wód podziemnych. Opłata ta ustalona została na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2268). We wskazanym piśmie przedstawiono zasady obliczania ustanowionej opłaty.
Reklamację od powyższej informacji do Dyrektora Zarządu Zlewni wniosła Spółka. W reklamacji tej wystąpiono o ustalenie opłaty na dotychczasowym poziomie 5 837,00 zł, zgodnie z oświadczeniem Spółki z 24 stycznia 2019 r. oraz adekwatną do posiadanego pozwolenia wodnoprawnego z 14 czerwca 2016 r. Przedmiotowej informacji zarzucono naruszenie postanowień art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ustalenie ilości zużytej wody w drodze proporcjonalnego podziału pobranej w ujęciu wody bez wskazań wodomierza.
Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z 3 stycznia 2020 r., nr GL.ZUO.1.470.4523.1.OZ.2018.NK, wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a. określił wysokość opłaty za usługi wodne Spółki za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości 6445 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalenia wynikające z przeprowadzonej 25 czerwca 2019 r. kontroli. Zaakcentowano, że Spółka zaopatruje w wodę nie tylko ludność, ale także podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a preferencyjna stawka opłaty odnosi się wyłącznie do zaopatrzenia w wodę ludności. W uzasadnieniu tym zamieszczono mechanizm ustalania przedmiotowej opłaty, jak również przywołano unormowania prawne, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka, która reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono powyższej decyzji naruszenie art. 23 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z treścią art. 300 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe, rozszerzające zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne, z którego wprost wynika sposób przeznaczenia pobranej wody. Nadto wskazano na nadmierny fiskalizm organu. Dodatkowo zarzucono naruszenie postanowień art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne jego zastosowanie w obliczu braku dokonywanych w trakcie kontroli pomiarów, jak również naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy stan faktyczny w sprawie uzasadniał jego wykorzystanie. Ponadto zarzucono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy oraz brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. W tym stanie wystąpiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji.
Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy określając wysokość opłaty zmiennej organ prawidłowo ustalił ilość zużytej wody w drodze proporcjonalnego podziału pobranej w ujęciu wody bez wskazań wodomierza na pobraną w celu zbiorowego zaopatrzenia gospodarstw domowych i podmiotów gospodarczych i publicznych. Wskazane rozróżnienie dla organu podejmującego kontrolowane rozstrzygnięcie ma znaczenie z tego powodu, że stawka przedmiotowej opłaty dla podmiotów gospodarczych i publicznych jest wyższa od tej, która obowiązuje w przypadku dostarczania wody dla gospodarstw domowych.
Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z 14 czerwca 2018 r. wynika, że celem zamierzonego korzystania z wód jest pobór wód podziemnych dla potrzeb realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. Tak sformułowane pozwolenie w sposób jednoznaczny wyznacza zakres aktywności skarżącej Spółki i winno stanowić podstawę dla ustalania opłat z tytułu wykonywania tego rodzaju działalności.
W przypadku stwierdzenia wykonywania innych rodzajów aktywności uprawnione organy obowiązane są do podjęcia stosownych działań zmierzających do eliminacji występowania takiego zjawiska.
Sąd I instancji podkreślił, iż powołany przez organ przepis § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a wyżej przywołanego rozporządzenia nie wskazuje odbiorców finalnych, lecz posługuje się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Jeśli zatem w powołanym przepisie rozporządzenia prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. na podstawie art. 173 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji:
1) naruszenie materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie) polegające na mylnym przyjęciu, że określony we wskazanych przepisach cel poboru wód podziemnych nie należy oceniać i powiązać z celem poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej Przedsiębiorstwu opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że normatywnie określone cele poboru wód należy odnieść do celu poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, którym w niniejszej sprawie jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie zaś do sposobu wykorzystania wód przez finalnego odbiorcę usług czy dostarczenie wód finalnemu odbiorcy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 Prawa wodnego polegające na mylnym przyjęciu, że dla wysokości opłaty za usługi wodne nie ma znaczenia cel wykorzystania wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co skutkowało uchyleniem odpowiadającej prawu decyzji określającej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. Natomiast z treści art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za pobraną ilość wód, a zasięgiem przepisu art. 35 ww. ustawy są objęte podmioty korzystające z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne, zwykłe oraz szczególne korzystanie z wód, tj. podmioty korzystające z usług wodnych, a nie z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Istotny jest zatem cel wykorzystania wód przez Przedsiębiorstwo, nie zaś sposób wykorzystania wód przez finalnego odbiorcę usług czy dostarczenie wód finalnemu odbiorcy;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 272 ust. 2 p.w. polegające na mylnym przyjęciu, że ustalenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ma zastosowanie do wód pobranych przez podmiot korzystający z usługi wodnej, którym w niniejszej sprawie jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w oderwaniu celu ich pobrania, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Dyrektor nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistego celu poboru wody i powinien ustalić cel poboru wody przez Przedsiębiorstwo w ten sposób, że wodę w ilości 171.669 m³ w całości pobrano do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy z powołanych przepisów prawa oraz z akt sprawy wynika, że skarżący prawidłowo przyjął, że w zakresie 25.869,58 m³ pobrano wodę zgodnie z celem określonym w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) Rozporządzenia;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewskazaniu na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjęto, że "informacje zamieszczone w tym operacie sprawiają wrażenie kompletnych i wystarczających dla podjęcia stosownych rozstrzygnięć, jednakże bliższa ich analiza pozwala stwierdzić, że informacje zamieszczone w tym protokole są pobieżne i nie odnoszą się do całości funkcjonowania kontrolowanego podmiotu. Przykładem takiego ujęcia są informacje zamieszczone w pkt. III tego protokołu kontroli, w którym wskazano wyłącznie trzy podmioty, bez uwzględnienia bliższych danych pozwalających dokonać weryfikacji poczynionych ustaleń, pominięcie oceny prawnej stanowiska skarżącego, a w konsekwencji rozstrzygnięcie nie zawiera stosownego uzasadnienia, co w ocenie skarżącego nie wyczerpuje wymogów właściwego uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie jego oceny przez sąd wyższej instancji.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych stanowi usługę wodną, na którą jest wymagane pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 389 pkt 1 Prawa wodnego), w którym ustalony zostaje m.in. cel korzystania z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 Prawa wodnego, a także art. 128 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2017 r.).
Poboru wód dokonuje podmiot korzystający z usługi wodnej i to na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz art. 298 pkt 1 p.w.), która składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Wysokość stawek została zróżnicowana w zależności od celów poboru wód, które zostały wymienione we wskazanych przepisach prawa.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Przedsiębiorstwo w relacji do organu administracji w sprawie określenia opłaty za usługi wodne występuje w roli podmiotu korzystającego z usług wodnych, a nie podmiotu świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne i to jego sytuację prawną, a nie odbiorców usług świadczonych przez Stronę kształtuje akt administracyjny określający wysokość opłaty. Sąd I instancji nie dostrzega tego elementarnego faktu, błędnie przyjmując, że podmiotami korzystającymi z usług wodnych są podmioty korzystające z usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a Przedsiębiorstwo błędnie sytuuje jako podmiot świadczący usługi wodne, a nie podmiot korzystający z usług wodnych.
Według skarżącego kasacyjnie organu, regulacje ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019 r., poz. 1437 ze zm.) potwierdzają zatem, że odbiorcy usług nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, użycie przez ustawodawcę we wskazanych przepisach pojęcia "ludność" oznacza, że wymieniony cel poboru wód przez wodociągowo-kanalizacyjne realizuje się wyłącznie odniesieniu do pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. ludności (gospodarstw domowych), z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą czy podmiotów publicznych. Pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, iż pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej; zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony postępowania kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych; na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 14 czerwca 2018 r. określono jednoznacznie, że woda pobierana przez stronę postępowania wykorzystywana jest dla potrzeb realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. Istotnym jest tu podkreślenie charakteru prawnego strony postępowania, która jest spółką komunalną. W kontekście sposobu korzystania z wody, określonego w powołanym tu pozwoleniu wodnoprawnym, konieczne jest także zwrócenie uwagi na charakter prawny zadań realizowanych przez spółkę komunalną. Spółki komunalne realizują zarówno zadania o charakterze użyteczności publicznej, jak i wykraczające poza tą sferę (art.10 u.o.g.k.). W tym drugim jednak przypadku, wykonywanie zadań może nastąpić tylko w ściśle określonych sytuacjach. Badając problematykę działalności spółek komunalnych w pierwszym rzędzie, należy odpowiedzieć na pytanie, które z zadań mają charakter użyteczności publicznej. Wskazać należy, iż spółka komunalna, jaką jest strona postępowania, nie jest przedsiębiorcą nastawionym stricte na generowanie zysku zatem niezasadnym jest utożsamianie działalności prowadzonej przez stronę postępowania z działalnością komercyjną innych przedsiębiorców.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 3 stycznia 2020 r., nr GL.ZUO.1.470.4523.1.OZ.2018.NK, wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a., w której organ ten określił wysokość opłaty za usługi wodne Spółki za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości 6445 zł za pobór wód podziemnych.
Komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączną ich ocenę.
Wyjaśnić należy, że w historycznym ujęciu w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych dla wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W obowiązującej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 p.w.). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 p.w.). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 p.w. (w tej sprawie jest to art. 274 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 p.w.). Z art. 272 ust. 13 p.w. wynika jednocześnie, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 p.w.
W tej sprawie konieczne jest także sięgnięcie do przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, 1479, 1629, 1633 i 2212), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b), p.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.
Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy p.w. i rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie), które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że prowadzi ona tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Jednocześnie z akt sprawy wynika (jest to akcentowane przez organ w skardze kasacyjnej), że spółka jest w stanie dokonać (i dokonywała) rozdziału wody pobieranej na poszczególne cele. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko". "Jeżeli przykładowo opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą Zanieczyszczający Płaci – bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia – to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci" (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).
Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela wykładnię ww. przepisów dokonaną przez NSA w wyrokach z: 14.03.2023 r., III OSK 7419/21, LEX nr 3510226; 27.06.2023 r., III OSK 2457/21, LEX nr 3576337; 27.06.2023 r., III OSK 2448/21, LEX nr 3575596, 14 marca 2023 r., III OSK 7419/21, LEX nr 3510226 oraz 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2984/21.
Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wykładnia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a i pkt 40 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, a normy te są spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Błędnie wskazał Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia wymienionych powyżej przepisów, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ wynik sprawy.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, pomijające konieczność powiązania opłaty zmiennej z celem wykorzystania wód przez podmiot, który świadczy usługi wodne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie podkreślono fakt, że w relacji do organu administracji w sprawie określenia opłaty za usługi wodne występuje w roli podmiotu korzystającego z usług wodnych, a nie podmiotu świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne i to jego sytuację prawną, a nie odbiorców usług świadczonych przez stronę kształtuje akt administracyjny określający wysokość opłaty.
Cytowane wyżej przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków potwierdzają zatem, że odbiorcy usług nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę norm prawnych prawidłowo odkodowanych z przepisów określających górne oraz jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, odczytywanych łącznie z przepisami art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 2, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 p.w. (w ramach wykładni systemowej wewnętrznej), a także z art. 2 pkt 3, 4 i 21 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w ramach wykładni systemowej zewnętrznej) jednoznacznie wynika, że pobór wód przez Spółkę podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.
Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.