III OSK 356/23

III OSK 356/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
II SA/Rz 784/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-11-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 784/22 w sprawie ze skargi D.U. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2022 r. nr 2 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 784/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie", "Sąd pierwszej instancji") oddalił skargę D.U. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "KWP") z 5 maja 2022 r., nr 2, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu.
W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie wskazał, że wnioskiem z 21 stycznia 2022 r. skarżący - będący w służbie stałej od 28 sierpnia 2009 r., pełniący służbę w Komisariacie Policji w S. - zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P.(dalej: "KPP") o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości M. Do wniosku załączył kserokopię decyzji Starosty P. z 5 lipca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacją energetyczną w zabudowie zagrodowej na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości M. oraz odpisy ksiąg wieczystych potwierdzające własność działki nr [...] małżonki M.U. oraz własność działek [...] i [...] M. i D.U. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej.
KPP decyzją z 18 marca 2022 r., nr 1/P/2022, odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. Stwierdził, że skarżący aktualnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości [...], przyznanym w 2010 r. jako kwatera tymczasowa w budynku służbowym, a następnie wobec wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, zajmowanym na podstawie umowy najmu zawartej ze Skarbem Państwa - Starostą Powiatu w P. Jest to lokal o pow. użytkowej 56,55 m², w tym powierzchnia mieszkalna stanowi 36,55 m² w układzie dwa pokoje i kuchnia.
Zdaniem KPP skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w związku z czym w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") nie spełnia przesłanek dających podstawę do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu.
Od powyższej decyzji KPP skarżący wniósł odwołanie, zarzucając organowi błędną interpretację przepisów resortowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, tj. art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. W opinii skarżącego pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje tym, którzy nie otrzymali lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, a on takiego lokalu mieszkalnego nie otrzymał.
KWP decyzją z 5 maja 2022 r., nr 2, utrzymał w mocy decyzję KPP z 18 marca 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że według art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia przysługujące policjantowi, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.
W ocenie KWP policjant, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może ubiegać się o "alternatywną" formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, tj.: równoważnik za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) lub pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 4 ustawy o Policji). Przy czym stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi w razie: skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji (pkt 1), posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (pkt 2), posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3), zbycia przez policjanta lub małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3 (pkt 4).
W konsekwencji powyższego KWP podkreślił, że prawo do pomocy finansowej przysługuje tylko policjantowi, który spełnia "pozytywne" warunki do uzyskania (przydziału) lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 88 - 90 ustawy o Policji) oraz nie zachodzą "negatywne" przesłanki do wydania decyzji, o których mowa w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji.
KWP zauważył, że skarżący wnioskiem z 21 lutego 2022 r. zwrócił się do KPP w P. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego położonego w miejscowości M., dołączając wymagane dokumenty. Budowa budynku realizowana była na działce, której właścicielem jest małżonka wnioskodawcy M.U. Małżonkowie pozostają w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej i od 21 kwietnia 2022 r., na podstawie umowy darowizny, są współwłaścicielami działki nr [...].
Zdaniem KWP w niniejszej sprawie istotnym jest, że od daty przydziału jako kwatery tymczasowej decyzją KPP w P. z 16 grudnia 2010 r. nr 1/PM/10, skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, zajmując go na podstawie umowy najmu zawartej 22 kwietnia 2016 r. ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Starostę Powiatu P. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż przedmiotowy lokal w 2010 r. był kwaterą tymczasową położoną w budynku służbowym znajdującym się w T, a następnie w wyniku działań zmierzających do wygaśnięcia prawa trwałego zarządu został przekazany na rzecz Skarbu Państwa - Starostwa Powiatowego w P. Skarżący legitymuje się uprawnieniami do 5 norm zaludnienia (skarżący, żona i trzech synów), tj. do lokalu od 35 do 50 m² powierzchni mieszkalnej, a zatem zajmowany lokal mieszkalny odpowiada co najmniej (tj. 35 m²) przysługującym skarżącemu normom zaludnienia. Natomiast pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest formą zaspakajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, funkcjonującą obok podstawowej formy pomocy, jaką jest prawo do lokalu mieszkalnego. Nie jest więc świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi, ale tylko takiemu, który ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
W ocenie KWP, w ustalonym stanie faktycznym, zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, uniemożliwiająca przydział skarżącemu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, wobec faktu, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w wymaganym przepisami wymiarze.
Skarżący wniósł do WSA w Rzeszowie skargę na opisaną decyzję KWP z 5 maja 2022 r., nr 2, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 94, art. 95 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania, norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, a także § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Skarżący zarzucił organowi również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., jak również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., art. 81a § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. a także art. 8 § 1 k.p.a.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie pomocy finansowej na budowę domu zgodnie ze złożonym wnioskiem, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu wspomnianej skargi, WSA w Rzeszowie wydał powołany na wstępie wyrok z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 784/22. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczył przepisy ustawy o Policji, w szczególności treść art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 tej ustawy, wskazując, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem przyznania funkcjonariuszowi "zastępczych" form realizacji prawa do lokalu jest spełnienie warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego. O ile bowiem celem regulacji dotyczących pomocy mieszkaniowej niewątpliwie jest, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej, to jednocześnie jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej we własnym zakresie, to nie spełnia warunków do uzyskania pomocy finansowej. Pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi bowiem ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Najem lokalu mieszkalnego o odpowiedniej dla policjanta powierzchni, którego wynajmującym jest gmina (jednostka samorządu terytorialnego) stanowi więc zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych najemcy. Przy czym Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż zajmowanie lokalu mieszkalnego nawet na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Zdaniem WSA w Rzeszowie, w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, nie budzi wątpliwości (i nie jest jednocześnie kwestionowane), że skarżący jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej (od 28 sierpnia 2009 r.), pełniącym aktualnie służbę w Komisariacie Policji w S. oraz że na mocy decyzji KPP w P. z 16 grudnia 2010 r. został mu przydzielony lokal mieszkalny stanowiący kwaterę tymczasową o pow. użytkowej 56,55 m², w tym powierzchni mieszkalnej 36,55 m², położony w budynku znajdującym się w miejscowości [...]. Jednocześnie w związku z wygaszeniem prawa trwałego zarządu Komendy Wojewódzkiej Policji w stosunku do tej nieruchomości, łącząca skarżącego z tym podmiotem umowa najmu z 16 grudnia 2010 r. została zastąpiona umową najmu lokalu mieszkalnego zawartą 22 kwietnia 2016 r. ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Starostę Powiatu P., w miejsce którego 13 kwietnia 2018 r. - w związku z przejęciem nieruchomości w drodze darowizny - wstąpiła Gmina T. Zatem, według Sądu pierwszej instancji, zarówno w dacie przydziału skarżącemu tego lokalu decyzją z 16 grudnia 2010 r., jak i w dacie wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej oraz wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji, lokal ten spełniał względem skarżącego i jego rodziny (mimo jej powiększenia w tym okresie) przysługujące mu normy zaludnienia. Miejscowość T. jest w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji miejscowością pobliską względem S., gdzie skarżący pełni służbę.
Według Sądu pierwszej instancji trafnie organy orzekające w przedmiotowej sprawie stwierdziły, że skoro skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby, który spełnia wymagania norm zaludnienia (zajmując go na podstawie umowy najmu), to wobec nieprzysługiwania mu prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, zasadne było odmówienie mu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Prawo do takiej pomocy nie należny się bowiem każdemu funkcjonariuszowi, ale tylko takiemu, który ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przysługuje więc tylko policjantowi, który spełnia "pozytywne" warunki do uzyskania (przydziału) lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 88 - 90 ustawy o Policji) oraz nie zachodzą "negatywne" przesłanki do wydania decyzji o przydziale, o których mowa w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w realiach sprawy bez znaczenia pozostaje zatem, że na datę złożenia wniosku o pomoc finansową i rozstrzygania sprawy przez organy lokal mieszkalny w T. nie był przydzielony skarżącemu decyzją administracyjną, a zajmowany był na podstawie umowy najmu (chociaż pierwotnie był przyznany decyzją KPP w P. z 16 grudnia 2010 r. wydaną m.in. na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Zmiana podstawy prawnej posiadania tego lokalu nie ma żadnego znaczenia dla uznania uprawnień skarżącego do wnioskowanej pomocy finansowej. Oceniając wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego, należy bowiem brać pod uwagę stan prawny i faktyczny na dzień złożenia wniosku. Na ten dzień zatem dokonuje się oceny, czy policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie, czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. W ocenie Sądu pierwszej instancji jednocześnie jako całkowicie bezzasadna jawi się argumentacja skarżącego, że nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego nawiązującego do poglądu, że dla oceny zaistnienia negatywnej przesłanki wyrażonej w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji znaczenie ma, aby policjant miał zapewniony ‘’w sposób trwały" prawo do lokalu mieszkalnego, czego nie spełnia możliwość wypowiedzenia umowy najmu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej nie ma również charakteru trwałego (chociażby z uwagi na treść art. 95 ust. 2 ustawy o Policji), a wyłącza pomoc finansową na uzyskanie lokalu/budowę domu.
Reasumując, WSA w Rzeszowie uznał, że w prawidłowo ustalonym i ocenionym przez organy stanie faktycznym sprawy zachodziła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji uniemożliwiająca udzielenie skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu, a wynikająca z faktu, iż ma on wraz z członkami rodziny zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w wymaganym przepisami wymiarze. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się zarzucanych skargą naruszeń przepisów prawa materialnego, w szczególności na tle zastosowania przez organy art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Rzeszowie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie poprzez: - uznanie, że brak jest podstaw, aby przyznać prawo pomocy finansowej skarżącemu, ze względu na fakt, iż skarżący posiada lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu, w sytuacji gdy pozostawanie w stosunku zobowiązaniowym (umowa najmu) nie wyłącza możliwości przyznania pomocy finansowej;
- uznanie, że brak jest podstaw do przyznania prawa do pomocy finansowej, podczas gdy Sąd Orzekający w sposób niezasadny dokonał wykładni rozszerzającej, co doprowadziło do niesłusznej odmowy przyznania tego prawa, w sytuacji gdy treść art. 94 ustawy o Policji nie zawiera odniesienia do innych regulacji prawnych ani także nie zawiera katalogu przesłanek negatywnych;
- uznanie, że skarżący otrzymał lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, o którym mowa w art 94 ustawy o Policji, podczas gdy otrzymał kwaterę tymczasową i dalej na dzień składania wniosku posiadał lokal na podstawie umowy cywilnoprawnej, co nie jest tożsame z pojęciem "lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale";
- uznanie, że brak jest podstaw do przyznania prawa do pomocy finansowej, podczas gdy Sąd Orzekający w sposób niezasadny dokonał wykładni rozszerzającej, co doprowadziło do niesłusznej odmowy przyznania tego prawa, w sytuacji gdy treść art. 94 ustawy o Policji uzależnia przyznanie pomocy finansowej jedynie od braku posiadania mieszkania przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;
- uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziła negatywna przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w sytuacji gdy wspomniana podstawa ma znaczenie tylko w zakresie przydzielenia lokalu mieszkalnego, natomiast w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z przyznaniem pomocy finansowej, która uzależniona jest od braku otrzymania lokalu mieszkalnego (nie możemy utożsamiać podstaw prawnych - uzyskania pomocy finansowej i przyznania lokalu mieszkalnego);
- uznanie, że brak jest podstaw, aby skarżącemu przyznać pomoc finansową, w sytuacji gdy tożsame regulacje mają zastosowanie do funkcjonariuszy służby więziennej oraz państwowej straży pożarnej (gdzie jedyną podstawę prawną do przyznania pomocy finansowej jest brak przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną), a mimo tego faktu pomoc finansowa jest im przyznawana, co Sąd Orzekający winien uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy i zastosować wykładnię celowościową;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, przytoczeniu w uzasadnieniu orzeczenia wyłącznie treści przepisów. Przywołane orzecznictwo w uzasadnianiu dotyczyło li tylko negatywnych przesłanek do lokalu mieszkalnego nie zaś prawa do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji;
2.naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że zasadnym jest odmowa przyznania prawa do pomocy finansowej, zważając na fakt, iż skarżący jest w posiadaniu lokalu mieszkalnego, podczas gdy wspomniany przepis uzależnia odmowę przyznania prawa pomocy finansowej li tylko od otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, w tym zakresie błędną wykładnię sformułowania "lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale" i uznanie, że desygnat tych słów zawiera w sobie umowy cywilnoprawne;
b) art. 95 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkującą uznaniem, że wspomniany przepis stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa pomocy finansowej, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on przesłanek odmowy przydziału lokalu mieszkalnego, brak jest natomiast odniesienia do stosowania powyższej normy do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust 1 ww. ustawy;
c) art. 95 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkującą uznaniem, że wspomniany przepis stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa pomocy finansowej, podczas gdy kłóci się to z treścią przepisów rozporządzenia, w myśl którego do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w szczególności wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, tj. przyznanie skarżącemu prawa do pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Skarżący wniósł również o zasądzenie od KWP na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów postępowania: - za pierwszą instancję według norm prawem przepisanych - za drugą instancję (tj. kosztów postępowania kasacyjnego) na podstawie przedłożonego do skargi kasacyjnej spisu kosztów. Oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ to w oparciu o te przepisy sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jednakże w tej sprawie w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa materialnego, ponieważ zarzuty naruszenia prawa procesowego są konsekwencją zarzutu błędnej wykładni i w rezultacie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest kwestia wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis reguluje zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Rozważając to zagadnienie, wyjaśnić należy, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., OPS 1/99 wskazano, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza.
Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (dotyczy to też jego małżonka); 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. A więc ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy.
Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 ustawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż najem lokalu mieszkalnego o odpowiedniej dla policjanta powierzchni, którego wynajmującym jest gmina (jednostka samorządu terytorialnego) stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych najemcy. Zgodnie bowiem z definicją zasobu mieszkaniowego gminy, zawartą w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725), należy przez to rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów; Tak więc lokale stanowiące własność gminy i przez nią wynajmowane mają służyć trwałemu (co do zasady – zob. art. 5 ust. 2 ustawy) zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych najemcy. Skoro tak, to wyczerpuje to przesłankę posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o jakiej mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 636/19).
W chwili składania wniosku o pomoc finansową (którą to chwilę w orzecznictwie traktuje się za relewantną – zob. uchwałę NSA z 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08) skarżący funkcjonariusz miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej. Przysługiwało mu bowiem prawo najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 56,55 m2 i powierzchni mieszkalnej 36,55 m2 położonego w budynku stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy T. Zgodnie więc z powyższymi wywodami pomoc finansowa na zaspokojenie takich potrzeb mu nie przysługiwała. Bez znaczenia natomiast dla oceny okoliczności faktycznych sprawy na gruncie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o Policji jest zmiana statusu prawnego samej nieruchomości lokalowej będąca wynikiem wygaszenia trwałego zarządu Komendy Wojewódzkiej Policji w Rzeszowie w stosunku do tej nieruchomości. Ze skarżącym zawarta została bowiem w dniu 22 kwietnia 2016 r. umowa najmu przedmiotowego lokalu przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę P. Obecnie stroną tej umowy jest gmina T., co nastąpiło wskutek nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy darowizny z dnia 13 kwietnia 2018 r.
W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, iż nie jest uzasadniony – najdalej idący - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., i nie wykazuje powyższych uchybień. Za pomocą powyższego zarzutu nie można natomiast prowadzić polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co czyni skarżący kasacyjnie.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało – zdaniem skarżącego kasacyjnie – brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Doprecyzowując ten zarzut, skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretne czynności dowodowe nie zostały przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy, jakie elementy stanu faktycznego zostały pominięte i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, a zamiast tego podniósł kwestie, które w istocie dotyczą problemu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu stwierdził bowiem, że pozostawanie w stosunku zobowiązaniowym nie wyłącza możliwości przyznania pomocy mieszkaniowej, Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał rozszerzającej wykładni art. 94 ustawy o Policji, a także że skarżący na dzień składania wniosku posiadał lokal mieszkalny na podstawie umowy cywilnoprawnej. Odnosząc się do tych twierdzeń, wskazać należy, że podniesione zagadnienia zostały już szczegółowo omówione w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Tak skonstruowany zarzut naruszenia prawa procesowego nie może doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Z kolei poczynione przez organy ustalenia dotyczące tytułu prawnego, jaki posiadał funkcjonariusz w chwili składania wniosku o pomoc finansową, są zgodne z twierdzeniami skargi kasacyjnej. Zarówno orzekające w sprawie organy, jak Sąd I instancji przyjęły, że w chwili składania wniosku o pomoc finansową skarżący posiadał cywilnoprawny tytuł do lokalu mieszkalnego, sam zaś lokal pozostawał w zasobach gminy T. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.
Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i z tego powodu skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.