III OSK 3558/21

III OSK 3558/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1187/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-08-13
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. spółka z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1187/19 w sprawie ze skargi O. spółka z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 11 października 2019 r., nr WOŚr-VII.624.2.26.2018.HB.IVD w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od O. spółka z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Prezydenta Miasta Szczecin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 1187/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi O. Spółka z o.o. w O. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w informacji z [...] września 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta Szczecin ustalił dla Spółki wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m², tj. na działce nr [...] obręb [...], robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej – za okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.
Nie zgadzając się z ustaleniem opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, Spółka w piśmie z 24 września 2019 r. złożyła reklamację.
Prezydent Miasta Szczecin nie uznał reklamacji i decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8,10, 22, 23 ustawy Prawo wodne (dalej: p.w). oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), określił Spółce opłatę w wysokości 674,03 zł - za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółka zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z niepodważonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że ponad 90% przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji zamkniętej lub otwartej funkcjonującej w okolicy. W tej sytuacji, uznać należało, że ustalenie opłaty jest uzasadnione i odpowiada dyspozycji art. 269 § 1 pkt 1 ustawy oraz zostało prawidłowo wyliczone. Wody opadowe i roztopowe zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Prezydenta Miasta Szczecin z [...] września 2011 r., nr [...], odprowadzane są poprzez urządzenia wodne – skrzynki retencyjno-rozsączające znajdujące się na terenie tej nieruchomości. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 269 oraz 272 p.w. poprzez przyjęcie, że na działce dochodzi do zmniejszenia retencji wodnej, pomimo iż nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych, uznać należy za nieuzasadniony. Sąd I instancji dodał, że organ w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie opisał sposób naliczenia opłaty, wyjaśniając, że do iloczynu określającego wysokość opłaty przyjęto powierzchnię objętą robotami lub obiektami mającymi wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, określoną w oświadczeniu Spółki jako 8.987 m², czyli wyrażoną w m² wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że powierzchnia biologicznie czynna, określona w ww. oświadczeniu jako 784 m², została z opłaty wyłączona. Ponadto organ – o czym był już mowa powyżej - trafnie zastosował niższą stawkę jednostkową opłaty 0,30 zł (zamiast 0,50 zł) za 1m³ na rok z tytułu częściowego retencjonowania wód opadowych w wymiarze 84,67 m³, z uwagi na zastosowanie skrzynek rozsączających. Zdaniem Sądu w konsekwencji nie sposób za uzasadnione uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 7a k.p.a. i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a., ww. wyrokowi zarzucono;
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. p.w. przez przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmniejszenia naturalnej retencji wodnej, podczas gdy nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych w postaci: wylotów kanalizacji deszczowej; zespołu 220 skrzynek retencyjno-rozsączających do wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych; urządzeń do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm³/s); a które to urządzenia wodne w konsekwencji stanowią system kanalizacji, co przesądza o fakcie, że naturalna retencja wodna nieruchomości nie uległa zmniejszeniu;
2. art. 272 ust. 8 p.w. przez ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, podczas gdy zdolność retencyjna nieruchomości nie uległa pomniejszeniu z uwagi na zainstalowany na nieruchomości system kanalizacji;
3. § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne przez jego zastosowanie, podczas gdy działka nr [...] obręb [...] w S. wyposażona jest w system urządzeń wodnych, a co w konsekwencji nie wpływa na zmniejszenie poziomu naturalnej retencji terenowej nieruchomości.
II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 lit. c, p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to; - art. 7. art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że na działce nr [...] obręb [...] w S. doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest wyposażona w system urządzeń wodnych, które determinują kwestie braku zmniejszenia poziomu retencji gruntu; - art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez: brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku weryfikacji zainstalowanego na nieruchomości systemu kanalizacji, brak ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście doszło do obniżenia poziomu zdolności retencyjnej terenu, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia merytorycznie wadliwego obowiązku; - art. 7a, k.p.a. przez ustalenie opłaty retencyjnej podczas gdy na nieruchomości został zainstalowany system urządzeń wodnych, niewpływających na zmniejszenie naturalnej retencji terenu; - art. 7b w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w postaci decyzji z [...] września 2011 r., która to w swojej treści zawiera informacje dotyczące wyposażenia działki nr [...] obręb [...] w S. w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjnorozsączających, a co wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej terenu;
- powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego, skutkujące niepodjęciem przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przyjęto, że na działce nr [...] obręb [...] w S. rzeczywiście doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej;
2. art. 145 § 1 lit. a, p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 ustawy Prawo wodne, a co uzasadnione zostało przez Sąd I instancji tym, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy kluczową przesłanką, która implikuje możliwość ustalenia opłaty, jest rzeczywiste obniżenie poziomu retencji gruntu, a do którego to obniżenia w niniejszej sprawie nie doszło oraz co nie zostało wykazane na żadnym etapie toczącego się postępowania;
3. art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w żaden sposób do teoretycznego i abstrakcyjnego zmniejszenia poziomu naturalnej retencji terenowej w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o opłacie retencyjnej.
Wobec powyższych zarzutów, wniesiono o: 1. uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a., zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a., - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych; 3. na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że za niedopuszczalne uznać należy ustalenie opłaty retencyjnej z uwagi na fakt, że nie doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Okoliczność ta zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego - nie została w żaden sposób przez organ wykazana. Jedyne bowiem, co zostało wykazane to fakt, że nieruchomość "nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji zamkniętej lub otwartej", natomiast organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że zainstalowany system urządzeń wodnych na ww. nieruchomości pozytywnie wpływa na zdolność retencyjną terenową.
Przedmiotowa nieruchomość wyposażona jest w system kanalizacji służący do zbierania i odprowadzania wód opadowych oraz roztopowych. Stanowisko prezentowane przez Prezydenta Miasta Szczecin w decyzji z [...] października 2019 r. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 13 sierpnia 2020 r. uznać należy za rażąco niesprawiedliwe. Trudno bowiem wymagać od właściciela nieruchomości, aby ten dokonywał inwestycji na "obszarze", w którym znajduje się jego nieruchomość w zakresie systemu kanalizacji. Skarżąca samodzielnie dokonała wszelkich inwestycji związanych z kanalizacją, a który to system nie może zostać podłączony do systemu kanalizacji zbiorczej, ponieważ takowy system nie funkcjonuje na tym "obszarze". Jest to jednak wyłącznie spowodowane zaniechaniem Gminy S., która nie poczyniła na tym obszarze stosownych inwestycji w tym zakresie. Trudno bowiem oczekiwać, że wskazane inwestycje przeprowadzi skarżąca, tym bardziej, że nie jest właścicielem całego "obszaru".
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na uchybienia w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, poczynionych przez organ. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, w żaden sposób nie ustalił w jakim stopniu zmniejszeniu uległa zdolność retencyjna terenu. Nadto, organ nie odniósł się do faktu, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wskazując jedynie że ww. nieruchomość nie jest położona w obszarze ujętym takim systemem.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, pod pojęciem "systemu kanalizacji istniejącym na danym obszarze" należy rozumieć system kanalizacji zbiorczej, a których to pojęć - co podnosi się w orzecznictwie oraz doktrynie - nie należy ze sobą utożsamiać. Nadto, skarżąca nie zgadza się z zaproponowaną przez Sąd I instancji definicją obszaru. W ocenie skarżącej, pod pojęciem "obszaru" należy rozumieć jedną bądź kilka nieruchomości, położonych obok siebie, posiadających wspólną zdolność retencyjną. W ocenie skarżącej, zarówno organ, jak i Sąd I instancji utożsamia ze sobą pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" z pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczych", a co spotyka się z krytyką na tle judykatury oraz doktryny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Szczecin, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że organ pozostaje na stanowisku, że nieruchomość znajduje się na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, zatem spełniona została przesłankę przesądzającą o przystąpieniu do naliczenia opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej. Nie są także oparte na usprawiedliwionych podstawach pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w jej uzasadnieniu i kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego i dotyczące dokonanych ustaleń stanu faktycznego, które zostały przyjęte za podstawę wyroku. W tym miejscu należy przypomnieć, że oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykazania, w czym skarżący upatruje naruszenia konkretnych przepisów postępowania i uprawdopodobnienia, że tak określone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano, że naruszenie przepisów wskazanych w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej polegało na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez przyjęcie, że na działce nr [...] obręb [...] w S. doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor oprócz ogólnych twierdzeń dotyczących administracyjnego postępowania dowodowego wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z [...] października 2019 r. oraz zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uznać należy za bezzasadny, ponieważ brak jest jakichkolwiek podstaw natury faktycznej czy prawnej do ustalenia opłaty retencyjnej na ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na uchybienia w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, poczynione przez organ. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, w żaden sposób nie ustalił w jakim stopniu zmniejszeniu uległa zdolność retencyjna terenu. Ponadto, organ nie odniósł się do faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wskazując jedynie że ww. nieruchomość nie jest położona w obszarze ujętym takim systemem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt niniejszego postępowania pozwalała Sądowi I instancji uznać, że organ zebrał niezbędny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej i nie był zobowiązany do dalszego poszukiwania dowodów, które potwierdziłyby tezy stawiane przez skarżącą dotyczące w szczególności tego w jakim stopniu zmniejszeniu uległa zdolność retencyjna terenu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ zweryfikował podane przez skarżącą okoliczności związane z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że zmniejszenie terenowej zdolności retencyjnej nie zostało w żaden sposób wykazane.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z obowiązującą treścią art. 34 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), jako szczególne korzystanie z wód zakwalifikowane zostało wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie dane dotyczące powierzchni nieruchomości ustalone zostały na podstawie oświadczenia z 20 stycznia 2019 r., podpisanego przez Prezesa zarządu skarżącej Spółki. W oświadczeniu wskazano, że powierzchnia nieruchomości wynosi 9771 m2, w tym powierzchnia zabudowy (w skład której wchodzą: zabudowa, magazyny, inne obiekty budowlane, a także parkingi, chodniki i inne szczelne powierzchnie wchodzące w skład nieruchomości) to 8987 m2, zaś powierzchnia biologicznie czynna wynosi 784 m² (takie dane wskazano w oświadczeniu z 20 stycznia 2019 r., podpisanym przez prezesa zarządu skarżącej Spółki).
Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że skarżąca kwestionuje wystąpienie wymienionych wyżej przesłanek z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., przy czym zasadniczą sporną kwestią jest, czy istniejące na terenie nieruchomości Spółki urządzenia wodne służące do odprowadzania wód opadowych powinny być zakwalifikowane, jako istniejący system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, której istnienie – zdaniem skarżącej – wyklucza możliwość naliczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych wód, innymi słowy czy jej nieruchomość powinna być zakwalifikowana jako obszar objęty systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Rozważając przedmiotową kwestię Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię samej nieruchomości od powierzchni obszaru, w którym jest usytuowana stanowiąc jego część.
Uchybienie przez organ normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.1. dotyczące art. 7a, k.p.a. przez ustalenie opłaty retencyjnej podczas gdy na nieruchomości został zainstalowany system urządzeń wodnych, zmniejszających naturalną retencję terenu; art, 7b w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w postaci decyzji z 9 września 2011 r., która to w swojej treści zawiera informacje dotyczące wyposażenia działki nr [...] obręb [...] w S. w urządzenia wodne w postaci wylotów kanalizacji deszczowej oraz skrzynek retencyjnorozsączających, a co wskazuje na brak zmniejszenia zdolności retencyjnej terenu przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez przyjęcie, że na działce nr [...] obręb [...] w S. doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.
Wskazać należy, że sytuacja prawna nakazująca uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w postępowaniu dotyczącym określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło.
Skarżąca kasacyjnie Spółka bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca przeprowadzonemu postępowaniu fragmentaryczność i wybiórczy charakter, niemniej jednak nie tłumaczy w żaden sposób, jak doszło do zarzucanych zaniedbań, jakie postępowanie organu do tego doprowadziło, co sprawia, że tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść skutku, w żaden bowiem sposób nie wykazują, że rzeczywiście doszło do naruszeń w oparciu o które należało uchylić zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również takich naruszeń analizując stan sprawy, której przedmiotem było określenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.
Nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty przedstawione w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały poprawne sformułowane przez autora skargi kasacyjnej. Argumentacja dotycząca zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawiona w skardze kasacyjnej wskazuje bowiem, że skarżąca kasacyjnie w ramach powołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd oceny stanowiska Spółki w zakresie tego, że urządzenia do podczyszczania ścieków opadowych (separatorów lamelowych zintegrowanych z piaskownikiem o nominalnym przepływie 15 dm³/s), a które to urządzenia wodne w konsekwencji stanowią system kanalizacji zamkniętej bądź otwartej, co przesądza o fakcie, że naturalna retencja wodna nieruchomości nie uległa zmniejszeniu.
W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono także w jakiej postaci doszło do naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie.
Osią sporu w niniejszej nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładnia przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej. Wykładnia prawa sensu stricto polega na ustaleniu znaczenia budzącego wątpliwości tekstu prawnego. Jest to wykładnia w ujęciu klaryfikacyjnym, które zakłada rozgraniczenie bezpośredniego rozumienia tekstu oraz rozumienia pośredniego przez wykładnię (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 58). W orzecznictwie sądów administracyjnych tę formę naruszenia definiuje się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej, która jest zgodna z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowanym w dalszej części uzasadnienia.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z niepodważonych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że ponad 90% przedmiotowej nieruchomości zostało zabudowane w sposób ograniczający retencję wód z opadów atmosferycznych, przy czym nieruchomość ta nie została przyłączona do systemu kanalizacji zamkniętej lub otwartej funkcjonującej w okolicy.
W tej sytuacji ma rację Sąd I instancji, że uznać należało, iż ustalenie opłaty jest uzasadnione i odpowiada dyspozycji art. 269 § 1 pkt 1 p.w. oraz zostało prawidłowo wyliczone. Wody opadowe i roztopowe zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Prezydenta Miasta Szczecin z [...] września 2011 roku, nr: [...], odprowadzane są poprzez urządzenia wodne – skrzynki retencyjno-rozsączające znajdujące się na terenie tej nieruchomości. Zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 269 oraz 272 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że na działce dochodzi do zmniejszenia retencji wodnej, pomimo iż nieruchomość wyposażona jest w system urządzeń wodnych, uznać należy za nieuzasadniony. Ma rację Sąd I instancji, że organ w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie opisał sposób naliczenia opłaty, wyjaśniając, że do iloczynu określającego wysokość opłaty przyjęto powierzchnię objętą robotami lub obiektami mającymi wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, określoną w oświadczeniu Spółki - czyli wyrażoną w m² wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że powierzchnia biologicznie czynna, określona w ww. oświadczeniu jako 784 m², została z opłaty wyłączona. Organ zastosował niższą stawkę jednostkową opłaty z uwagi na zastosowanie skrzynek rozsączających.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjne, kwestionującym zasadę: "jedna nieruchomość to jedna księga wieczysta".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 marca 2022 r., III OSK 794 publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, według którego "nieruchomość należy definiować w tym przypadku jako obszar w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: k.c.). Tym samym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż skoro opłata za ograniczenie naturalnej retencji terenowej odwołuje się do powierzchni nieruchomości to zasadne jest przyjęcie kryterium wieczystoksięgowego".
W zarzutach dotyczących rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 p.w. powołanych w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji.
W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że już same szerokie wywody skargi kasacyjnej świadczą, że ewentualne naruszenie art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 269 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 3a i pkt 9, art. 272 ust. 8 p.w. przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie jest oczywiste i od razu widoczne. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa poprzez zestawienie treści decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej z treścią przepisów, które - zdaniem skarżącej kasacyjnie – zostały rażąco naruszone. W skardze kasacyjnej nie wykazano również, że oczywistość naruszenia przepisów wymienionych w pkt II.2. petitum skargi kasacyjnej jest jasna i jednoznaczna obiektywnie.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie ulega też wątpliwości – na co wskazuje sama strona – że odbiornikiem wód opadowych jest ziemia, co w trafnej ocenie Sądu I instancji powoduje, że nie można mówić o ujęciu nieruchomości w system kanalizacji zamkniętej lub otwartej istniejącej na danym obszarze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że zainstalowany system urządzeń wodnych na ww. nieruchomości pozytywnie wpływa na zdolność retencyjną terenową. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość wyposażona jest w system kanalizacji służący do zbierania i odprowadzania wód opadowych oraz roztopowych.
Odnosząc się tego stanowiska skarżącej kasacyjnej przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA według, którego "obowiązek uiszczenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej powstaje w przypadku funkcjonowania nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "obszarów ujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej" należy rozumieć obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 317/21). Tym samym chodzi o odprowadzenie wód do takiego systemu, który na danym obszarze przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych, nie zaś jakiegokolwiek systemu kanalizacji. W konsekwencji przyjąć należy, iż systemem tym będą otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Wskazać również należy, iż warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przejmowania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód". (zob. wyrok NSA 15 marca 2022 r., III OSK 794/21).
Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że samodzielnie dokonała wszelkich inwestycji związanych z kanalizacją, a który to system nie może zostać podłączony do systemu kanalizacji zbiorczej, ponieważ takowy system nie funkcjonuje na tym "obszarze". Stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do tej okoliczności jest zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie NSA, według którego "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany" (zob. wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 1995/21, LEX nr 3512439). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością. Jednocześnie samo funkcjonowanie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej na obszarze jest jeszcze niewystarczające do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Dodatkowo konieczne jest bowiem przyłączenie nieruchomości do funkcjonującego na danym obszarze systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. (por. wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 1995/21, LEX nr 3512439). W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. (por. wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 1996/21, LEX nr 3512357). W piśmiennictwie wskazuje się, że retencja wody oznacza "Czasowe zatrzymanie lub ograniczenie prędkości, czyli spowolnienie obiegu wody. Zjawisko naturalne lub sztuczne zatrzymywania wody na powierzchni, w glebie i pod ziemią, jej wielkość wyraża się w m³ lub mm.". (zob. A.S. Kleczkowski, S. Krajewski, Retencja wody, [w:] A. S. Kleczkowski, A. Różkowski (red.), Słownik hydrologiczny, Warszawa 1997, s. 151).
Mając na uwadze powyższe, ze względu na bezzasadność powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.