III OSK 354/24

III OSK 354/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Go 501/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-10-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 3,7,10,12-14
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Go 501/23 w sprawie ze skargi P.P na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2023 r., nr 7 w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 października 2023 r., II SA/Go 501/23, oddalił skargę P.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2023 r., nr 7, w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 27 marca 2023 r., nr 81A - na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, 7, 10, 12-14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") – stwierdził wobec nadkom. P. P. (dalej: "skarżący") utratę prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, tj. od 8 kwietnia 2022 r. do 18 września 2022 r., z uwagi na wykorzystywanie zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem.
Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że swoim orzeczeniem z 21 stycznia 2023 r., nr 1/23, a następnie po rozpoznaniu odwołania skarżącego orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2023 r., nr 1/2023, na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 134 pkt 2 ustawy o Policji, ukarano skarżącego karą nagany, uznając go winnym dopuszczenia się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej przez działanie naruszające zasady praworządności w ten sposób, że w okresie orzeczonej niezdolności do służby, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 5 września 2022 r., w krótkich odstępach czasu w celu wykonania tego samego zamiaru wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem, realizując obowiązki sądowego kuratora społecznego Sądu Rejonowego w [...] Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej Wykonującej Orzeczenia w Sprawach Rodzinnych i Nieletnich, poprzez wielokrotne nawiązywanie osobistych i telefonicznych kontaktów z podopiecznymi, osobami ze środowiska nadzorowanego oraz z instytucjami publicznymi. Kolejno wskazano, iż 5 września 2022 r. dzielnicowa Rewiru Dzielnicowych KPP w [...] sierż. szt. Z.Z., pełniąc służbę obchodową, około godziny 16:30 udała się do miejsca zamieszkania W.W., celem przeprowadzenia wizyty do procedury "Niebieska Karta". Pod wskazanym adresem zastała W.W.. oraz pozostałych członków rodziny. Po upływie chwili do mieszkania wszedł skarżący. Jego obecność zaskoczyła funkcjonariuszkę, gdyż posiadała ona wiedzę, iż policjanta nie ma w służbie od dłuższego czasu. Skarżący na widok funkcjonariuszki, skierował do niej słowa cyt. "Z. mnie tutaj nie było". Policjantka zadała wymienionemu pytanie, o powód jego wizyty u W.W. uzyskując od funkcjonariusza odpowiedź, iż jest on kuratorem w tej rodzinie. Następnie skarżący nie zaniechał czynności kuratora i w rozmowie z funkcjonariuszką dokonywał ustaleń w zakresie okoliczności wizyty przedstawiciela Policji w nadzorowanej przez niego rodzinie. Ponadto z informacji z 16 września 2022 r. udzielonej przez Kierownika II Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej wykonującej orzeczenia w sprawach rodzinnych i nieletnich, wynika że skarżący pełni funkcję kuratora społecznego w II Zespole Kuratorskiej Służby Sądowej wykonującej orzeczenia w sprawach rodzinnych i nieletnich. W okresie od 8 kwietnia 2022 r. do 16 września 2022 r. także pełnił tę funkcję. W piśmie wskazano, że w swoich zadaniach kurator społeczny wykonuje stałe nadzory nad podopiecznymi i wywiady kontrolne, czynności te wykonuje w różnych godzinach, jest to tzw. zadaniowy system pracy: w środowisku może przebywać w godzinach 7:00-22:00. Dni i godziny wykonywanych przez kuratora czynności przedstawiane są w kartach czynności i przedłożonych w III Wydziale Rodzinnym i Nieletnich wywiadach kontrolnych. Ogólna liczba wykonanych przez skarżącego czynności we wskazanym okresie miała oscylować w granicach 60-120 lub więcej.
W świetle powyższych okoliczności Komendant Powiatowy Policji [...] stwierdził, iż nie można uznać zachowania skarżącego za działanie etyczne i uczciwe wobec społeczeństwa oraz pracodawcy, jak również innych policjantów, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Zaświadczając o niezdolności do realizacji obowiązków służbowych skarżący, winien wyłącznie podejmować działania służące poprawie stanu zdrowia. Jeżeli zatem, w wyniku kontroli ustalono nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, skarżący traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 ustawy o Policji).
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "organ drugiej instancji) decyzją z 27 czerwca 2023 r., nr 7, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Organ drugiej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznym jest, że skarżący w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał czynności kuratora sądowego. Wprawdzie jak wynika z akt sprawy za okres ten nie pobierał wynagrodzenia ryczałtowego, o którym mowa w art. 90 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 167 ze zm.), a zatem nie wykonywał pracy zarobkowej, nie mniej jednak w okresie niezdolności do pracy, korzystał ze zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji utraty przez skarżącego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim który przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny organy zasadnie uznały, iż w odniesieniu do skarżącego spełnione zostały przesłanki ustawowe, o których mowa w cyt. art. 121e ust. 7 i 13 ustawy o Policji, pozwalające na orzeczenie przez organy o utracie przez skarżącego prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego.
Wprawdzie w sprawie ustalono, że podejmowanie przez skarżącego działań w związku ze sprawowaną funkcją kuratora społecznego nie stanowiło wykonywania pracy zarobkowej, o której mowa w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, jednakże podejmowanie przez skarżącego czynności w charakterze kuratora społecznego w trakcie zwolnienia lekarskiego, nawet jeżeli nie stanowiło wykonywania pracy zarobkowej, mogło być mimo wszystko wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem.
Sąd zaznaczył, że sformułowanie "wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem" nie ma definicji legalnej. Niemniej w orzecznictwie odnoszącym się do badanej kwestii zwraca się uwagę, iż celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. Nawet zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że skarżący "może chodzić", uprawniał go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską i ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim zaznaczył, że jak wynikało z notatki służbowej z 7 września 2023 r., funkcjonariusz Z.Z wykonując 5 września 2022 r. czynności służbowe w związku z niebieską kartą w jednej z rodzin, spotkała skarżącego, który stawił się u tej samej rodziny celem wykonania czynności jako kurator społeczny i nakłaniał funkcjonariuszkę do zatajenia tej okoliczności. Powyższe wskazuje, iż skarżący niewątpliwie miał zatem świadomość nieprawidłowości swojego działania i jego ewentualnych następstw. W przeciwnym razie, gdyby skarżący nie miał wątpliwości o wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego zgodnie z jego celem, nie uznawałby tego za okoliczność niepożądaną, którą należy utajnić w środowisku pracy.
W świetle powyższych okoliczności, na tle art. 121e ust. 7 w zw. z art. 13 ustawy o Policji, Sąd uznał, iż nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organ oceny rozpoznawanej sprawy i wydanego rozstrzygnięcia o utracie prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, tj. od 8 kwietnia 2022 r. do 18 września 2022 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że organ pierwszej instancji mylnie w uzasadnieniu rozkazu personalnego z 27 marca 2023 r. przywołał elementy istotne z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego i z nim związane, odnoszące się przede wszystkim do zasad etyki zawodowej. Te elementy bowiem nie mają wpływu na wynik postępowania dotyczącego utraty uposażenia przez funkcjonariusza Policji. Zatem to uchybienie organu pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania.
Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.:
1. naruszenie art. 7, 7a i 77 k.p.a., poprzez brak wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w którym zasadne byłoby uznanie w niniejszej sprawie nadrzędności interesu społecznego nad interesem wnioskodawcy, tym bardziej, że zasada wyrażona w art. 7a nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości w zakresie treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony;
2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 13 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o utracie prawa do uposażenia za okres od 8 kwietnia 2022 r. do 18 września 2022 r.;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji, poprzez nieuwzględnienie, że kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, iż dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności zawodowej, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny;
4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem i tym samym naruszył zasady etyki zawodowej, poprzez działanie naruszające zasady praworządności, realizując w tym czasie obowiązki sądowego kuratora społecznego Sądu Rejonowego w [...] przez wielokrotne nawiązywanie osobistych i telefonicznych kontaktów z podopiecznymi, osobami ze środowiska nadzorowanego oraz z instytucjami publicznymi w sytuacji, gdy wykonywanie tego zajęcia nie można uznać za sprzeczne z zaleceniami lekarskimi i jakoby przekreślało cele zwolnienia lekarskiego i najszybszy powrót do zdrowia.
Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13).
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega zatem na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Przypomnienie powyższych zasad w okolicznościach przedmiotowej sprawy było konieczne albowiem nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wypełniają powyższe wymogi. Ostatni z zarzutów odnoszący się do błędu w ustaleniach faktycznych nie określa żadnego przepisu, który zostałby naruszony, wobec czego odniesienie się do tak błędnie opracowanego zarzutu nie jest możliwe.
Również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie został sporządzony w sposób poprawny. Zarówno art. 7a k.p.a., jak i art. 77 k.p.a. zbudowane są z szeregu jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej, zaś skarga kasacyjna nie precyzuje, do naruszenia której z nich doszło, a to utrudnia ocenę zasadności takiego zarzutu. Jego uzasadnienie wskazuje, że w ramach tego wytyku skarżący kasacyjnie zarzuca nierozpatrzenie całego materiału dowodowego pozwalającego na uznanie nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony. Tak odczytany zarzut nie jest zasadny.
Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołany przepis nakazuje zatem załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można natomiast stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z 18 grudnia 1995 r., SA/Ka 2198/94).
Taki charakter ma decyzja stwierdzająca utratę prawa do uposażenia w razie ustalenia, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem. Zgodnie bowiem z art. 121e ust. 13 ustawy o Policji "przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia". Skoro zatem decyzja wydana w stosunku do skarżącego jest decyzja związaną, organ nie był uprawniony do badania słusznego interesu skarżącego, a tym samym do gromadzenia dowodów odnoszących się do tej przesłanki.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być zasadna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.
Podkreślenia także wymaga, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10, 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11).
Analizę zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy poprzedzić wyjaśnieniem, że przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony do porządku prawnego ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 502) z 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów przez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu - Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).
Jednocześnie zasadnym jest wskazanie, że podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2780). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy: 1) nie wykonuje pracy zarobkowej, 2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.
Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121e ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia".
Jak podkreśla się w orzecznictwie zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (por. M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, że - jak już wyżej wskazano - ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. wyrok NSA z 8 października 2024 r., III OSK 4801/21).
Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym zauważyć należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby - poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.
W przypadku policjanta kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem, w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem - w sensie poddania się wskazaniom lekarskim - stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu, niż odzyskanie zdolności do służby. Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por.m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., III OSK 3473/21).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2018 r., I OSK 2071/17 wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ badający prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Natomiast w wyroku z 6 grudnia 2018 r., I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, z którym to stanowiskiem także należy się zgodzić, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym - jak wyżej podano - również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (por. I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).
Wskazać należy, iż trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 12 listopada 2002 r., III AUa 3189/01). W orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano m. in.: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej - pielgrzymce do Włoch (por. wyrok SN z 21 października 1999 r., I PKN 308/99, OSNP 2001, Nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (por. wyrok SN z 21 stycznia 1999 r., I PKN 553/98, OSNP 2000, Nr 5, poz. 185). Jednocześnie akceptowany jest pogląd, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że kontrola prowadzona na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta.
Stosownie do art. 121e ust. 13 zd. 1 ustawy o Policji na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Ustalenia poczynione w sprawie stanowią zatem podstawę do wydania decyzji stwierdzającej utratę przez funkcjonariusza prawa do uposażenia w określonym okresie.
W rozpoznawanej sprawie nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przyjęty w sprawie stan faktyczny nie został skutecznie podważony. To zaś prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji, jak również zarzutu naruszenia art. 121e ust. 13 ustawy o Policji, które to przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane przez organy, co w zaskarżonym wyroku potwierdził Sąd pierwszej instancji.
W sprawie ustalono, że skarżący, w trakcie zwolnienia lekarskiego, w okresie od 8 kwietnia 2022 r. do 18 września 2022 r. realizował zadania związane ze sprawowaniem funkcji sądowego kuratora społecznego, tj. wykonywał nadzory nad podopiecznymi i wywiady kontrolne, a wykonywane czynności nie miały charakteru czynności wymuszonych czy incydentalnych. Praca kuratora społecznego była wykonywana przez skarżącego w sposób ciągły, ze stałym zamiarem, w sposób nieprzerwany. Nie można uznać aby stanowiła ona niezbędne czynności codziennego życia skarżącego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak ustalone przez organ zachowania skarżącego niewątpliwie nie mieszczą się w tym pojęciu. Oceny tej w żadnym wypadku nie może zmienić, eksponowany przez skarżącego, społeczny charakter jego działalności. Wypełnianie obowiązków kuratora nie było też spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami. To zaś oznacza, że skarżący w sposób nieprawidłowy wykorzystywał zwolnienie lekarskie.
Powyższe ustalenia obligowały organ do wydania decyzji znajdującej oparcie w przepisie art. 121e ust. 13 ustawy o Policji, czyli decyzji stwierdzającej utratę prawa do uposażenia z uwagi na wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.