III OSK 3492/21

III OSK 3492/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OSK 2747/20 - Postanowienie NSA z 2020-11-20
IV SA/Wa 311/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-05-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 797
art. 11 ust. 3,4 i 4b
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z/s w K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 311/20 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z/s w K. O. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej uznania przedmiotu za produkt uboczny oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 311/20, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w K. O. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania przedmiotu za produkt uboczny.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa Lubuskiego pismem z dnia 28 stycznia 2019 r., znak: [...] zwrócił się do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wyrażenie opinii w sprawie wniosku z dnia 11 stycznia 2019 r., złożonego przez X Sp. z o.o. – dalej: "Spółka", dotyczącego zgłoszenia uznania przedmiotów (w tym ścinków płyt HDF w ilości ok. 47 500 Mg/rok), za produkt uboczny.
Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w Spółce, podczas której ustalono, że podmiot prowadzi działalność polegającą na produkcji, uszlachetnianiu i dystrybucji cienkich, wysoko uszlachetnionych płyt drewnopochodnych MDF i HDF. Kontrolujący stwierdził, że ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF są odpadami, a nie produktami ubocznymi, ponieważ nie odpowiadają cechom produktu: "naturalnego, w tym przypadku drewna czystego". Nie spełniają one warunku zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", gdyż nie można uznać, że ich wykorzystanie w sposób wskazany przez kontrolowanego, nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko. Ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF nie spełniają zatem przesłanek uznania ich za produkt uboczny, określonych w art. 10 ustawy o odpadach.
Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r., znak: [...], negatywnie zaopiniował zgłoszenie X Sp. z o.o. w sprawie uznania za produkt uboczny ścinek surowych i lakierowanych płyt HDF (kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 04*).
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że powstające na terenie zakładu ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF (odpady o kodzie 03 01 05) nie spełniają przesłanek do uznania ich za produkt uboczny. Ścinki te nie są bowiem odpadami drewna, a odpadami drewnopochodnymi, z uwagi na zawartość, oprócz czystego drewna, także sztucznych substancji chemicznych, niewystępujących w biomasie. Nie mieszczą się one w zakresie definicji biomasy zawartej w dyrektywie 2010/75/UE i powinny być traktowane jako odpady. Ich spalanie wymaga zatem przestrzegania przepisów dotyczących termicznego przekształcania odpadów.
Spółka złożyła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zażalenie na powyższe postanowienie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 marca 2019 r. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały warunki określone w art. 10 pkt 1, 2 i 3 ustawy o odpadach, tj. dotyczące pewności wykorzystania zgłoszonych przedmiotów, możliwości ich wykorzystania bezpośrednio, bez dalszego przetwarzania innego, niż normalna praktyka przemysłowa, a także faktu ich produkowania jako integralnej części prowadzonego w zakładzie procesu produkcyjnego. Nie został natomiast spełniony warunek, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, dotyczący spełnienia wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2020 r. dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zbiorczej informacji za rok 2015 o liczbie otrzymanych zgłoszeń przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wyrażonych sprzeciwów oraz o przypadkach uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny oraz ich masie w województwie lubuskim za rok sprawozdawczy 2015 na okoliczność, że skarżąca zgłosiła pozytywnie w roku 2015 ten sam produkt uboczny i zgłoszenie to zostało przyjęte. Ponadto wniosła o zobowiązanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do przedłożenia odpisu pisma tego organu z dnia 11 lipca 2019 r. skierowanego, do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska w sprawie bezwzględnego stosowania opinii w zakresie nieuznawania za produkt uboczny trocin, zrzyn, zrębki oraz pyłu drzewnego powstającego podczas produkcji płyt meblowych na okoliczność pogwałcenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w przepisie art. 15 K.p.a.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały oceny dołączonej do zgłoszenia: "Opinii eksperckiej nt. możliwości uznania ocenianych resztek i pozostałości materiałów drzewnych jako biomasy paliwowej oraz posiadania przez te materiały cech produktu ubocznego w oparciu o stosowne przepisy". W przebiegu postępowania opiniującego zgłoszenie organ pierwszej instancji przeprowadził także kontrolę w zakładzie produkcyjnym skarżącej. Powyższe czynności oraz ich ocena doprowadziły organy do stwierdzenia, że zgłoszone ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF są odpadami, a nie produktami ubocznymi ponieważ nie odpowiadają cechom produktu naturalnego, w tym przypadku drewna czystego. Nie spełniają one warunku zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach, gdyż nie można uznać, że ich wykorzystanie w sposób wskazany przez skarżąca spółkę nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko.
Tym samym, w ocenie Sądu meriti, nie można uznać, by skarżąca spełniła łącznie wszystkie warunki z art. 10 ustawy o odpadach i wykazała, że ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF można uznać za produkt uboczny. Skarżąca spółka nie wykazała, że zgłoszone ścinki surowych i lakierowanych płyt HDF (kwalifikowanych zgodnie z katalogiem odpadów pod kodem 03 01 05 – trociny, wióry, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w 03 01 04*), stanowiły produkt uboczny, nie spełniają bowiem łącznie wszystkich warunków z art. 10 ustawy o odpadach. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego art. 10, art. 17, art. 18 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy rozstrzygające w sprawie nie naruszyły także zarzuconych w skardze przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, nie pominęły istotnych dowodów, wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy i nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów.
W odniesieniu do wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie procesowym skarżącej Spółki z dnia 19 marca 2020 r., Sąd Wojewódzki postanowił o ich nieuwzględnieniu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w K. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 11 ust. 4 i 4b ustawy o odpadach w zw. z art. 106 § 4 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działający jako organ I instancji, a także Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działający jako organ II Instancji, nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego, w sprawie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny; poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania ogólne zasady kpa wyrażone w art. 7, 7a 8, 9, 10 i 79a K.p.a.;
2) art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i nadanie dowodom w postaci wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratoria oraz umowom potwierdzającym wykorzystanie przedmiotu lub substancji przez organ I i II instancji, a także przez Sąd pierwszej instancji, charakteru obligatoryjnego i decydującego w sprawie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny;
3) art. 10 ustawy o odpadach w zw. z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w odniesieniu do powstających na terenie zakładu Spółki ścinek płyt surowych i lakierowanych HDF nie są spełnione warunki uznania ich za produkt uboczny, pomimo faktu, że w takim samym stanie faktycznym i prawnym, ten sam przedmiot wytwarzany przez Spółkę został w 2015 roku uznany za produkt uboczny. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji naruszył także przepisy art. 12 i art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) - dalej: "ustawa Prawo przedsiębiorców", poprzez błędną wykładnię i ich niezastosowanie;
II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 235 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1967 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1460) dalej: K.p.c., poprzez błędną wykładnię i brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wszechstronnej analizy dowodów, która była niezbędna do należytego rozpoznania sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci nakazu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skierowanego do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Ochrony Środowiska, pismo numer [...] z dnia 11 lipca 2019 r., a także zbiorczej informacji za rok 2015 o liczbie otrzymanych zgłoszeń przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wyrażonych sprzeciwów oraz o przypadkach uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny oraz ich masie w województwie lubuskim za rok sprawozdawczy 2015, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, których przeprowadzenie nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania; poprzez błędną wykładnię i oddaleniu wniosków dowodowych Skarżącego bez zachowania wymaganej formy, to jest postanowienia;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 15 K.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie przepisu art. 135 P.p.s.a. poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to jest o wydanie orzeczenia reformatoryjnego;
- zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jednocześnie Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem w odmiennym wypadku Marszałek Województwa, będąc związany postanowieniem, wyda decyzję odmowną, co zobowiąże skarżącą do odmiennego niż zamierzone gospodarowania powstającym produktem ubocznym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Postanowieniem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2747/20, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W złożonym środku zaskarżenia postawiono zarzuty natury procesowej, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszeństwo w rozpoznaniu w zakresie złożonej skargi kasacyjnej mają zarzuty procesowe. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 235 § 2 K.p.c., poprzez błędną wykładnię i brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz wszechstronnej analizy dowodów, która była niezbędna do należytego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, gdzie wiodące znaczenie ma art. 106 § 3 P.p.s.a., zauważyć należy, że przepis ten, jak i powiązane z nim pozostałe artykuły dotyczą uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne pierwszej instancji. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tego postępowania w myśl art. 106 § 5 P.p.s.a. stosuje się przepisy K.p.c. Odnotować trzeba, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie takiego postępowania nie prowadził. Natomiast w zakresie oceny legalności zaskarżonego postanowienia sąd administracyjny dokonał jego oceny stosując P.p.s.a., a nie przepisy procedury cywilnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów K.p.c. Tylko w takim przypadku P.p.s.a. przewiduje w art. 105 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11, LEX nr 1235583). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem K.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu, o którym mowa jest w art. 106 § 3 P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 235 § 2 K.p.c. nie mógł odnieść, oczekiwanego przez skarżącą Spółkę, skutku.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może jednak strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że pozbawione są one doniosłości prawnej.
Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 11 ust. 3, 4 i 4b ustawy o odpadach w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, to wytwórca przedmiotu lub substancji jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa, właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania, zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Zgłoszenie musi zawierać m.in. określenie miejsca wytwarzania przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny, wskazanie przedmiotu lub substancji przewidzianych do uznania za produkt uboczny, a także ich masy oraz opisu procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja i procesu, w którym zostaną one wykorzystane. Ponadto z art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że wytwórca przedmiotu lub substancji ma obowiązek dołączenia do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których stanowi art. 10 ustawy o odpadach oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska. Z powołanych przepisów wynika, że obowiązki w zakresie postępowania dowodowego obciążają stronę składającą wniosek. To strona jest zobowiązana przedłożyć dowody potwierdzające spełnienie warunków do uznania danej substancji lub przedmiotu za produkt uboczny. Norma z art. 11 ustawy o odpadach modyfikuje zatem wyrażoną w art. 7 § 1 K.p.a. zasadę obciążającą organ administracyjny obowiązkiem ustalania stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 i 79a K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Trafna jest konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ opiniujący zgłoszenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz wydaje opinię na podstawie materiału dowodowego jakim dysponuje w oparciu o dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty a przekazane mu przez marszałka województwa do zaopiniowania. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przy specyfice tego postępowania, na gruncie art. 11 ustawy o odpadach, nie można uznać, że na wojewódzkim inspektorze ochrony środowiska ciążą dodatkowe obowiązki wskazujące na konieczność informowania czy pouczania strony jakie winna dowody przedłożyć bądź też prowadzenia postępowania dowodowego. Tym bardziej, że ustawodawca w zakresie dowodów jakie winny być do zgłoszenia złożone jest precyzyjny i nawet wskazuje jakie dowody w szczególności winny być do takiego zgłoszenia złożone (umowy, wyniki badań). W art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach wyraźnie wskazano, że dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, dołącza się do zgłoszenia i nie jest to obowiązek fakultatywny, lecz warunek obligatoryjny wynikający zwrotu imperatywnego: "dołącza się".
Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach, przedmiot lub substancja powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, może być uznana za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:
1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;
2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zastosowanie postanowień art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, ponieważ przepis ten stanowił normatywną przesłankę materialną odmowy uznania przedmiotowych odpadów za produkt uboczny.
Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach stanowi implementację art. 5 ust. 1 lit. D dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz.U.UE.L 08.312.3). Zgodnie z tym przepisem substancja lub przedmiot, powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, może być uznana za produkt uboczny, a nie za odpady, jeżeli spełniony zostanie m.in. warunek, zgodnie z którym dalsze wykorzystanie tego produktu lub substancji jest zgodne z prawem, tzn. dana substancja lub przedmiot spełniają wszelkie istotne wymagania dla określonego zastosowania w zakresie produktu, ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego i nie doprowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie. Sama wykładnia ww. dyrektywy w poszczególnych państwach Unii Europejskiej nie była jednolita i celem jej ujednolicenia Komisja Europejska, w dniu 21 lutego 2007 r. wydała Komunikat wyjaśniający dotyczący odpadów i produktów ubocznych (opubl.: https://eurlex.europa.eu/LexUriServ). Wprawdzie ten komunikat, jako sof law, nie stanowi obowiązującego prawa, ale pozwala na poznanie sposobu interpretacji ww. regulacji dyrektywy. Należy go zatem uwzględnić dokonując wykładni przepisów dyrektywy (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. III OSK 750/21, LEX nr 3345397).
Zgodnie z pkt 4 załącznika nr 1 do ww. komunikatu zbędne materiały z pierwotnego procesu produkcji mebli, palet lub opakowań bądź materiały wymagające tylko kosmetycznych zmian, które są zasadniczo podobne do produktu pierwotnego, takie jak masa kauczukowa i mieszanka wulkanizacyjna, wióry i elementy z korka, resztki z tworzyw sztucznych i podobne materiały, mogą być uznawane za produkty uboczne, jeżeli istnieje możliwość ich bezpośredniego ponownego wykorzystania w pierwotnym procesie produkcyjnym lub w innym zintegrowanym procesie produkcyjnym, w którym ponowne wykorzystanie jest również pewne. Jeżeli jednak tego rodzaju materiały zawierają substancje trujące, które wymagają usunięcia przed dalszym wykorzystaniem lub przetworzeniem, może to wskazywać na to, że materiał ten jest odpadem do momentu zakończenia procesu recyklingu lub odzysku (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. III OSK 2642/21, LEX nr 3595203 i powołane tam orzecznictwo). Czym innym jest sytuacja, w której odpady drzewne w tym także pył drzewny nie zawiera substancji chemicznych szkodliwych dla środowiska i taki może być również poddany procesowi spalania.
W przedmiotowej sprawie organ opiniujący wskazał, że ścinki płyt surowych i lakierowanych HDF (odpady o kodzie 03 01 05), nie odpowiadają cechom produktu naturalnego, przez co nie spełniają przesłanek do uznania ich za produkt uboczny. Ścinki te nie są bowiem odpadami drewna, a odpadami drewnopochodnymi, z uwagi na zawartość, oprócz czystego drewna, także sztucznych substancji chemicznych, niewystępujących w biomasie. Nie mieszczą się one w zakresie definicji biomasy zawartej w dyrektywie 2010/75/UE i powinny być traktowane jako odpady. Ich spalanie wymaga zatem przestrzegania przepisów dotyczących termicznego przekształcania odpadów. Niespełniona została zatem przesłanka zawarta w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, ponieważ nie można uznać, że wykorzystanie w/w odpadów drewnopochodnych w sposób wskazany przez stronę nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzi. Podczas spalania tego typu materiałów w warunkach nieprzystosowanych do termicznego przekształcania emitowane są szkodliwe substancje, niekorzystnie wpływające na środowisko, zdrowie i życie ludzi.
Prawidłowej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może też podważyć zarzut naruszenia art. 12 i 13 ustawy Prawo przedsiębiorców. Regulacja ustawy Prawo przedsiębiorców ma na celu zagwarantowanie praw przedsiębiorstw oraz zapewnienie ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, a nie przyznawanie przedsiębiorcom szczególnych uprawnień, wykluczających powszechnie obowiązujące regulacje ustawy o odpadach. Zasada pogłębionego zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 ustawy) nie wprowadza żadnych zwolnień dla przedsiębiorców z obowiązku działania zgodnego z prawem. Natomiast zarzut naruszenia art. 13 ustawy Prawo przedsiębiorców w zakresie w jakim ustawa określa odpowiedzialność funkcjonariuszy za naruszenie prawa jest całkowicie chybiony. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżąca w ogóle nie uzasadniła tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.