III OSK 3479/21

III OSK 3479/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 218/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-07-06
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 180 pkt 1, art. 150, art. 220 ust. 1 i ust. 2, art. 184 ust. 2 pkt 10,13 i 16, art. 147, art. 376, art. 377, art. 378 ust. 1, art. 184 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 218/20 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 218/20, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ochrony środowiska – uchylił w pkt 1 zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach zarządzeniem pokontrolnym, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1355) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska", skierowanym do Zarządu X Sp. z o.o. w P. (dalej – "skarżąca", "Spółka"), zarządził między innymi uregulować stan formalno-prawny na emisję amoniaku do powietrza ze źródeł technologicznych - z procesu pasteryzacji i inkubacji podłoża instalacji do produkcji podłoża pod uprawę pieczarek z terminem realizacji bezzwłocznie nie później niż do dnia 28 lutego 2020 r. W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że Zakład posiada 21 komór (tuneli), w których odbywa się proces pasteryzacji lub inkubacji podłoża pod uprawę pieczarek. Nadmiar gazów między innymi amoniaku z tych komór odprowadzany jest do powietrza w sposób zorganizowany (przy wykorzystaniu wentylatorów mechanicznych zainstalowanych na urządzeniach do recyrkulacji powietrza AEM) indywidualnymi emitorami. Każdy tunel posiada 1 urządzenie do recyrkulacji powietrza AEM oraz z indywidualnym emitorem zlokalizowanym na dachu budynku, który służy do wylotu nadmiaru zanieczyszczonego powietrza. Z uwagi na brak unormowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z tej instalacji, obowiązek taki nałożono w oparciu o postanowienia art. 180 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska".
Z zarządzeniem tym nie zgodziła się Spółka, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w zakresie jego punktu 1.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych zarzutów.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Jak wskazano w uzasadnieniu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka kwestionuje nałożenie na nią obowiązku uregulowania stanu formalnoprawnego na emisję amoniaku do powietrza ze źródeł technologicznych. Sformułowanie takiego zalecenia pokontrolnego świadczy o tym, że zdaniem organu przeprowadzającego kontrolę, kontrolowana Spółka nie dysponuje uregulowaniem formalno-prawnym na emisję amoniaku do powietrza. Oznacza to, że organ przeprowadzający kontrolę dokonał ustaleń, że w przypadku tego podmiotu niezbędne jest legitymowanie się pozwoleniem na stosowną emisję, przewidzianym postanowieniami art. 180 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w kontekście przyjętego zalecenia, rozważenia wymaga, czy faktycznie kontrolujący ustalili stan rzeczywisty w sposób prawidłowy i czy odnieśli go do obowiązujących regulacji prawnych.
Jak wskazał Sąd meriti, nie ulega wątpliwości, że kontrolowana Spółka nie dysponuje żadnym dokumentem umożliwiającym emisję nadmiaru gazów w tym amoniaku do powietrza, równocześnie organ administracji w ramach przeprowadzanej kontroli nie ustalił jaki jest zakres emisji nadmiaru gazów, w tym amoniaku do powietrza i nie odniósł poziomu emisji do ciążącego na emitencie obowiązku ewentualnego uzyskania stosownego pozwolenia, czy też zezwolenia. Obowiązujące regulacje przewidują trzy stany, a mianowicie sytuację kiedy wymagane jest posiadane pozwolenia na emisję gazów (art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska), legitymowanie się zezwoleniem (art. 152 w/w ustawy) oraz sytuację, kiedy nie jest wymagane posiadanie jakiegokolwiek formalnego uprawnienia do emisji gazów do powietrza (art. 220 ust. 2 tej ustawy oraz rozporządzenie z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków w których w wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia Dz. U. z 2010 r. nr 130 poz. 881).
W świetle powyższych ustaleń Sąd Wojewódzki uznał, że organ wystawiający zarządzenie pokontrolne wystawił je w taki sposób, że nie odpowiada ono stanowi faktycznemu przypisanemu do określonej normy prawnej. Analiza postanowień protokołów kontrolnych z dnia 24 października 2019 r. jak i z dnia 20 listopada 2019 r. nie dają podstaw dla sformułowania takiego zalecenia. W protokole z dnia 24 października 2019 r. w pkt 1, 2, 3 emisja zanieczyszczeń do atmosfery - opisano sytuację występującą w kontrolowanej Spółce, jednakże brak jest tam jakichkolwiek pomiarów, które uzasadniałyby uzyskanie przez kontrolowaną Spółkę określonego typu tytułu prawnego dla emisji gazów do powietrza. Skoro organ przeprowadzający kontrolę nie ustalił jaki jest poziom emisji gazów do powietrza i nie dopasował go do obowiązujących regulacji prawnych tym samym przekroczył swoje uprawnienia jako organu przeprowadzającego kontrolę, a zatem dopuścił się naruszenia postanowień ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności art. 9 ust. 1d, jak również przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie odnoszącym się do postanowień art. 180 pkt 1 tej ustawy, art. 150 i art 220 przywoływanego aktu.
W konsekwencji wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi przewidziana treścią art. 146 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. nr 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." i niezbędnym jest uchylenie zaskarżonego punktu 1 zarządzenia pokontrolnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
- art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1d i w zw. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska - poprzez uwzględnienie skargi Skarżącej, uchylenie pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i błędne uznanie przez Sąd, że organ (wojewódzki inspektor ochrony środowiska) naruszył przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, gdyż nie ustalił jaki jest poziom emisji gazów do powietrza i nie dopasował go do obowiązujących regulacji prawnych, a tym samym przekroczył swoje uprawnienia jako organu przeprowadzającego kontrolę;
- art. 146 § 2 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego, niezrozumiałego, niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku oraz rażąco odbiegającego od istoty problemu, a także brak wytycznych, co do dalszego postępowania organu (wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska) oraz oceny prawnej pomimo uchylenia pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Uchybienia, których dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd nie naruszył przepisów postępowania wydałby natomiast wyrok oddalający skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. i tym samym rozstrzygnął sprawę uwzględniając stanowisko Organu.
2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:
- art. 180 pkt 1 w zw. z art. 150 i art. 220 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że przepisy te obligują organ (wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska) do ustalenia w trakcie prowadzonej kontroli, jaki jest poziom emisji gazów do powietrza i dopasowania go do obowiązujących regulacji prawnych - podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że obowiązek wykonania pomiarów emisji gazów do powietrza nie ciąży na organie kontrolującym, lecz na skarżącej jako na podmiocie prowadzącym instalację;
- art. 184 ust. 2 pkt 10,13 i 16 oraz art. 147 w zw. z art. 376 w zw. z art. 377 oraz art. 378 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego uznania przez Sąd, że organ (wojewódzki inspektor ochrony środowiska) jest zobligowany do wykonania pomiarów poziomu emisji gazów do powietrza i dopasowania go do obowiązujących regulacji prawnych – jednakże gdyby Sąd wziął pod uwagę i zastosował te przepisy ze względu na dokonane ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, to uznałby, że obowiązek wykonania pomiarów poziomu emisji gazów do powietrza ciąży na skarżącej jako na podmiocie prowadzącym instalację.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
1) uchylenie w całości, na zasadzie art. 188 P.p.s.a., zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi skarżącej i jej oddalenie, ewentualnie, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,
2) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
3) zasądzenie od skarżącej, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 24 lutego 2024 r. pełnomocnik spółki X Sp. z o.o. z siedzibą w P., wniósł w jej imieniu o:
1) umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, na zasadzie art. 161 §1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., albowiem uchwałą nr 1 z dnia 30 maja 2023 r. zarządu Spółki, podjęto decyzję o zakończeniu, nie później niż w dniu 10 lipca 2023 r., produkcji w zakładzie Spółki, położonym w miejscowości P.;
2) przeprowadzenie dowodu z uchwały nr 1 z dnia 30 maja 2023 r. zarządu X spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wraz protokołem posiedzenia zarządu (na zasadzie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 235(1) K.p.c.), celem wykazania faktów:
a) zakończenia produkcji w zakładzie w P.;
b) daty zakończenia produkcji w zakładzie w P.
c) zaistnienia okoliczności skutkującej tym, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
W przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia jak w pkt 1) pełnomocnik Spółki wniósł o:
3) oddalenie skargi kasacyjnej;
4) zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według stawek wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy odnieść się do wniosku Spółki o umorzenie postępowania, gdyż uchwałą zarządu nr 1 z dnia 30 maja 2023 r., podjęto decyzję o zakończeniu, nie później niż w dniu 10 lipca 2023 r., produkcji w zakładzie Spółki, położonym w miejscowości P
Wniosek ten podlega oddaleniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu, co do zasady istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2341/18; z dnia 5 października 2022 r., sygn. II OSK 2503/21, dostępne, [w:] CBOSA). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 P.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego) i art. 133 § 1 P.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy). Dodatkowo zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W konsekwencji oddaleniu podlega też wniosek o przeprowadzenie dowodu z uchwały zarządu Spółki wraz protokołem posiedzenia zarządu.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Jednak sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do istoty sprawy, która zasadniczo dotyczy kwestii wadliwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 P.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie przywołanego art. 151 P.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie zastosował art. 151 P.p.s.a., gdyż uchylił w części zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
Zasadny natomiast jest zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. Przepis ten reguluje proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na inne akty (niebędące decyzjami ani postanowieniami) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych m.in. w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. Zawarta w art. 146 § 1 P.p.s.a. podstawa służy wyrokowaniu w sytuacji, gdy sąd uwzględnia treść złożonej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 lub 4a P.p.s.a. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki błędnie zastosował przepis wynikowy art. 146 § 1 P.p.s.a.
Skarżąca Spółka zaskarżyła pkt 1 zarządzenia pokontrolnego z dnia 18 grudnia 2019 r. We wskazanym punkcie organ kontroli zarządził uregulować stan formalno-prawny na emisję amoniaku do powietrza ze źródeł technologicznych - z procesu pasteryzacji i inkubacji podłoża instalacji do produkcji podłoża pod uprawę pieczarek z terminem realizacji bezzwłocznie nie później niż do dnia 28 lutego 2020 r. W ocenie Spółki organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia postanowień art. 180 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy nałożenia obowiązku o charakterze administracyjnym.
Zaakcentować trzeba, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Stąd też w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej (zob. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. III OSK 1844/21, LEX nr 3509128; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ precyzyjnie i jednoznacznie wskazał, jaki obowiązek nakłada na adresata zarządzenia, tj. obowiązek uregulowania stanu formalno-prawnego na emisję amoniaku do powietrza, ze źródeł technologicznych - z procesu pasteryzacji i inkubacji podłoża instalacji do produkcji podłoża pod uprawę pieczarek oraz wskazał przepis prawa, który jest źródłem nałożonego obowiązku, tj. przepis art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Wykonanie pkt 1 zarządzenia pokontrolnego wymagało bowiem w pierwszej kolejności ustalenia przez skarżącą, czy powinna legitymować się pozwoleniem na wprowadzenie do powietrza gazów, o którym mowa w art. 220 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, czy też pozwolenia takiego nie musi uzyskać z uwagi na to, że zachodzi któryś z przypadków określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881), wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także, czy ciąży na niej obowiązek zgłoszenia instalacji nie wymagającej uzyskania zezwolenia, o czym jest mowa w art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska. Następnie skarżąca powinna wystąpić o stosowne pozwolenie, (jeżeli jest to wymagane) lub zgłosić instalację w trybie art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska (jeżeli jest to wymagane). Podjęcie wskazanych czynności skutkowałoby uregulowaniem stanu formalno-prawnego w związku z emisją amoniaku do powietrza, ze źródeł technologicznych - z procesu pasteryzacji i inkubacji podłoża instalacji do produkcji podłoża pod uprawę i pozwoliłoby skarżącej na prowadzenie działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ, formułując treść zarządzenia pokontrolnego nie wskazał, która norma szczegółowa ustawy Prawo ochrony środowiska będzie miała zastosowanie w odniesieniu do skarżącej Spółki tj. czy przepis art. 220 ust. 1, przepis art. 220 ust. 2, czy też przepis art. 152. Zwrócił tylko uwagę na brzmienie przepisu art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którego wynika obowiązek uregulowania kwestii eksploatacji instalacji powodującej emisję.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego: "(...) Ustalono, że kontrolowany podmiot dotychczas nie uregulował stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza z tej instalacji. Obowiązek nałożony w pkt 1 wynika z art. 180 ustawy (...). ". W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska Zgodnie z tym przepisem: "Eksploatacja instalacji powodująca:
wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,
wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
wytwarzanie odpadów,
(uchylony),
(uchylony),
jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane".
Błędny jest wobec tego wniosek Sądu, że: "organ przeprowadzający kontrolę dokonał ustaleń, że w przypadku tego podmiotu niezbędne jest legitymowanie się pozwoleniem na stosowną emisję przewidzianym postanowieniami art. 180 pkt 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska.".
Organ nie przesądził, że kontrolowany podmiot musi legitymować się pozwoleniem na stosowna emisję, lecz wskazał, że podmiot ten ma obowiązek uregulować stan formalno-prawny z uwagi na występującą emisję. Źródłem tego obowiązku jest przepis art. 180 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że eksploatacja instalacji jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. A contrario należy stwierdzić, że możliwa jest sytuacja, w której eksploatacja instalacji jest dozwolona pomimo braku uzyskanego pozwolenia, gdyż nie jest ono wymagane w określonych okolicznościach. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenie, czy eksploatacja kontrolowanej instalacji może nie wymagać pozwolenia w zakresie emisji do powietrza gazów, ale może wymagać zgłoszenia instalacji organowi ochrony środowiska, wymaga przeprowadzenia analizy pomiarów (w tym specjalistycznych obliczeń) i leży po stronie kontrolowanego podmiotu, jako korzystającego ze środowiska.
Nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że organ formułując ww. zarządzenie pokontrolne dopuścił się naruszenia: "przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie odnoszącym się do postanowień art. 180 pkt 1 tej ustawy, art. 150 i art. 220 przywoływanego aktu", gdyż: "nie ustalił jaki jest poziom emisji gazów do powietrza i nie dopasował go do obowiązujących regulacji prawnych.".
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że ustalenie, czy eksploatacja kontrolowanej instalacji może nie wymagać pozwolenia w zakresie emisji do powietrza gazów, ale może wymagać zgłoszenia instalacji organowi ochrony środowiska, lub wymaga przeprowadzenia analizy (w tym specjalistycznych obliczeń), leży po stronie kontrolowanego podmiotu, jako korzystającego ze środowiska. Trzeba mieć przy tym na uwadze przepisy zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska, jak i w aktach wykonawczych do tej ustawy określających kto, kiedy i w jakich przypadkach jest zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów emisji. Tytułem przykładu trzeba wskazać przepis art. 184 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że pozwolenie wydaje się, z zastrzeżeniem art. 183b, art. 189, art. 191a i art. 217, na wniosek prowadzącego instalacje. Sam wniosek jest wysoce sformalizowany i wymaga wskazania przez wnioskodawcę szeregu ściśle określonych informacji i danych, w tym m.in.:
- wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji, leżeli przeprowadzenie pomiarów było wymagane (art. 184 ust. 2 pkt 13) - przy czym wymagania co do pomiarów emisji określa art. 147 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczący wykonywania pomiarów ciągłych, okresowych i wstępnych przez prowadzącego instalację;
- wielkości i źródeł powstawania albo miejsca emisji - aktualnych i proponowanych - w trakcie normalnej eksploatacji instalacji oraz w warunkach odbiegających od normalnych, w szczególności takich jak rozruch i wyłączenia (art. 184 ust. 2 pkt 10) - przy czym zgodnie z art. 221 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska informacje te powinny zawierać określenie wielkości emisji w zakresie gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, wyrażonej w kg/h i w Mg/rok, a w przypadku instalacji, dla której są ustalone standardy emisyjne, także w jednostkach, w jakich wyrażone są te standardy;
- proponowane procedury monitorowania procesów technologicznych istotnych z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, w szczególności pomiaru lub ewidencjonowania wielkości emisji oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów (art. 184 ust. 2 pkt 16) - przy czym zgodnie z art. 221 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska informację te powinny wskazywać usytuowanie stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz proponowany zakres, metodykę i sposób wykonywania tych pomiarów.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd błędnie uznał, że organ - wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest zobligowany do wykonania pomiarów poziomu emisji gazów do powietrza i dopasowania go do obowiązujących regulacji prawnych, podczas gdy obowiązek wykonania pomiarów poziomu emisji gazów do powietrza ciąży na skarżącej Spółce, jako na podmiocie prowadzącym instalację. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie jest organem ochrony środowiska w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska właściwym do wydawania pozwoleń emisyjnych, ani też organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 150 tej ustawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną orzeczenia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd Wojewódzki uchylił pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga podmiotu kontrolowanego nie jest zasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi wyjątek od wprowadzonej w art. 203 i 204 P.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasady rezultatu) i dotyczy wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji. Stanowi ona podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 P.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.