II SA/Wa 2452/19

II SA/Wa 2452/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 3473/21 - Wyrok NSA z 2024-01-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. art. 121e, 121c ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P.Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P.Z. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym z dnia
[...] maja 2019 r. nr [...] orzekła o utracie przez [...] P.Z. (skarżący, funkcjonariusz) prawa do uposażenia za okres od [...] listopada 2018 r.
do [...] stycznia 2019 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Powyższy rozkaz wydano na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2
i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2019 roku, poz. 161
z późn. zm.)
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dowódca Oddziału Prewencji Policji w O. w dniu [...] stycznia 2019 roku wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z wnioskiem
o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez [...] P.Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że funkcjonariusz od [...] września 2018 roku przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, podając, że ostatnie wystawione jest do dnia [...] stycznia 2019 roku. Nadmienił również, że [...] P.Z. raportem z dnia [...] października 2018 roku poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o uzyskaniu mandatu radnego Gminy K. Natomiast z ogólnodostępnych informacji znajdujących się na stronie internetowej Urzędu Gminy w K., w tym w Biuletynie Informacji Publicznej wynika, że policjant bierze udział w sesjach Rady Gminy
w K. Ponadto, jako Przewodniczący Rady Gminy w K., w każdą środę
w godz. 10:00 - 12:00 przyjmuje interesantów.
Komendant Wojewódzki Policji w O. po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem w przedmiotowej sprawie w dniu [...] lutego 2019 roku polecił wszcząć kontrolę w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez [...] P.Z. na podstawie art. 121 e ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji.
W dniu [...] marca 2019 roku do Wydziału Kadr i Szkolenia wpłynęło pismo [...] P.Z., w którym oświadczył, że w dniu [...] lutego 2017 roku podczas pełnienia obowiązków służbowych uległ wypadkowi, na skutek którego doznał urazu kolana [...] (skręcenie i naderwanie więzadła krzyżowego). Lekarz prowadzący wyznaczył mu termin rekonstrukcji wiązadeł na [...] września 2018 roku. Funkcjonariusz nadmienił również, że został wybrany na Przewodniczącego Rady Gminy K., o czym poinformował raportem Komendanta Wojewódzkiego Policji
w O. Co do udziału w sesjach Rady Gminy wyjaśnił, że brał w nich udziału, gdyż czuł się zobowiązany do godnego, sumiennego, a przede wszystkim aktywnego reprezentowania interesów na szczeblu Gminy K. Podkreślił, że lekarz prowadzący nie wydał mu żadnych przeciwwskazań dotyczących poruszania się,
a jego obecność podczas obrad Rady Gminy nie powodowała skutków polegających na pogorszeniu się stanu zdrowia.
Podczas prowadzonego postępowania ustalono, że [...] P.Z. przebywał na zwolnieniu lekarskim w terminach:
- [...].09.2018 r.- [...].09.2018 r.
- [...].09.2018 r.- [...].11.2018 r.
- [...].11.2018 r.- [...].01.2019 r.
- [...].01.2019 r.- [...].01.2019 r.
- [...].02.2019 r. - [...].02.2019 r.
Funkcjonariusz raportem z dnia [...] października 2018 roku poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., że w wyborach samorządowych uzyskał mandat radnego Gminy K. W dniu [...] listopada 2018 roku podczas I Sesji Rady Gminy w K. [...] P.Z. został wybrany na Przewodniczącego Rady Gminy. W dniach [...] listopada 2018 roku i [...] grudnia 2018 roku ww. brał udział w sesjach Rady Gminy. Obecność na sesjach [...] P.Z. potwierdzają podpisy złożone pod uchwałami Rady Gminy oraz zdjęcia z ww. sesji umieszczone na stronie internetowej Rady Gminy w K. Dodatkowo na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. widnieje informacja, że Przewodniczący Rady Gminy przyjmuje interesantów w każdą środę w godzinach 10:00 - 12:00.
Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro funkcjonariusz w dniu [...] listopada 2018 roku, na posiedzeniu Rady Gminy, został wybrany na Przewodniczącego Rady Gminy, a w dniach [...] listopada 2018 roku i [...] grudnia 2018 roku czynnie uczestniczył w posiedzeniach Rady Gminy oraz przyjmował interesantów w każdą środę w godzinach 10:00 - 12:00 zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Urzędu Gminy w K., to jego zwolnienie lekarskie w okresie od [...] listopada 2018 roku do [...] stycznia 2019 roku i od [...] stycznia 2019 roku do [...] stycznia 2019 roku zostało nieprawidłowo wykorzystane.
Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, z którym [...] P.Z. został zapoznany w dniu [...] marca 2019 roku.
W dniu [...] marca 2019 roku do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w O. wpłynęło pismo strony, wnoszące zastrzeżenia do protokołu z kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich od pracy. Funkcjonariusz oświadczył, że podczas pobytu na zwolnieniu lekarskim został wybrany na radnego Gminy K., o czym poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. Podkreślił, że podczas zwolnienia lekarskiego nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej i nie wykorzystywał zwolnienia w sprzeczności z jego przeznaczeniem. Wskazał, że lekarz prowadzący na bieżąco instruował go na jakie aktywności może sobie pozwolić, a on sam nie wykonywał czynności, które mogłyby przedłużyć pobyt na leczeniu oraz naruszać w jakiś sposób wskazania lekarza. Pozostawał w stałym kontakcie
z lekarzem prowadzącym, odbywał regularne wizyty kontrolne, poddawał się zabiegom rehabilitacyjnym, a w dniu [...] lutego 2019 roku w porozumieniu z lekarzem zakończył leczenie. Stwierdził również, że uczestnictwo w sesjach Rady Gminy pozostawało bez znaczenia dla jego stanu zdrowia i nie miało ujemnego wpływu na przebieg i czas trwania leczenia, tym bardziej, że dolegliwości będące przyczyną jego niezdolności do służby, nie powodowały konieczności leżenia w łóżku i nie uniemożliwiały uczestnictwa w życiu publicznym. Powołał się, że praca w Radzie Gminy jest funkcją społeczną, bez związania umową o pracę, a jedynie wykonywaniem określonych czynności na podstawie stosunku publicznoprawnego. Nadmienił, że otrzymane diety z tytułu bycia radnym nie są wynagrodzeniem za pracę zarobkową.
Pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku zawiadomiono [...] P.Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, tj. od [...] listopada 2018 roku do [...] stycznia 2019 roku i od [...] stycznia 2019 roku do [...] stycznia 2019 roku na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji.
Pismem [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku zwrócono się do Urzędu Gminy w K. z prośbą o wskazanie, czy [...] P.Z. jako Przewodniczący Rady Gminy w K. w okresie od [...] listopada 2018 roku do [...] stycznia 2019 roku przyjmował interesantów zgodnie z informacją podaną w sposób ogólnodostępny na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. i czy ewentualne spotkania są odnotowane. W odpowiedzi na powyższe otrzymano informację, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości monitorowania
i ewidencjonowania faktycznych dyżurów radnych, w tym Przewodniczącego Rady Gminy K., a podana informacja o godzinach przyjmowania interesantów, nie musi oznaczać, że Przewodniczący osobiście obsłuży interesanta, gdyż może do tego obowiązku wyznaczyć każdego radnego. Z uwagi na powyższe nie potwierdzono aktywności Przewodniczącego Rady Gminy K. i osobistego przyjmowania interesantów w okresie od [...] listopada 2019 roku do [...] stycznia 2019 roku.
Rozstrzygając powyższą sprawę organ I instancji stanął na stanowisku, że podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz z wykonywania innych związanych z nią czynności. Zwolnienie lekarskie jest wystawiane w celu usprawiedliwienia nieobecności pracownika w pracy
z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby. Na zaświadczeniach lekarskich [...] P.Z. widnieje adnotacja o treści "chory może chodzić". Taki zapis oznacza, że chory nie wymaga leżenia w łóżku, ale także upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Pełnienie funkcji Przewodniczącego Rady Gminy nie może być bowiem uznane za zwykłą czynność dnia codziennego. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji policjanta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezleconych przez lekarza należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Poinformowanie przełożonego o fakcie wybrania na radnego nie świadczy o tym, że funkcjonariusz może brać udział w sesjach podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim. Takie zachowanie jest nieodpowiednie
i oznacza brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników.
Organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że funkcjonariusz w okresie od [...] listopada 2018 roku do [...] stycznia 2019 roku przebywając na zwolnieniu lekarskim, uczestniczył w trzech sesjach Rady Gminy K., tj. w dniach [...] listopada 2018 roku, [...] listopada 2018 roku i [...] grudnia 2018 roku, czym naruszył art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. [...] P.Z. niewątpliwie został skierowany na zwolnienie lekarskie po to, aby przebyć niezbędną rekonwalescencję i powrócić w pełni sprawnym do służby. Natomiast udział w wyborach i sesjach Rady Gminy w trakcie zwolnienia lekarskiego w odbiorze zewnętrznym może oznaczać, że w rzeczywistości udzielenie zwolnienia było niepotrzebne i bezpodstawne, gdyż policjant
w rzeczywistości prezentował pełną sprawność fizyczną. Niezaprzeczalnym pozostaje fakt, że podstawowym obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest pełnienie służby, do której wstąpił dobrowolnie, godząc się na pewne ograniczenia, ale również wynikające z tego przywileje.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący wskazując na naruszenie art. 121 e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym nr [...] wydanym w dniu [...] lipca 2019 r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej przywoływany jako "K.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ opisał przebieg postępowania,
a następnie wskazał na treść art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Zgodnie z art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych -
w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Jeżeli natomiast
w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 ustawy o Policji).
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że [...] P.Z. w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez specjalistę [...]. W zaświadczeniu ZUS ZLA za ten okres w polu "wskazania lekarskie" wpisana została cyfra "2", co oznacza, że "chory może chodzić".
Jednocześnie z przeprowadzonej kontroli wynika, że [...] P.Z. podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, jako Przewodniczący Rady Gminy K. (wymieniony został wybrany na radnego gminy w wyborach samorządowych w październiku 2018 r.), w dniach: [...] i [...] listopada 2018 r. oraz
w dniu [...] grudnia 2018 r. aktywnie uczestniczył w sesjach tej Rady, odbywających się w Urzędzie Gminy w K.
Powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości (informacje w tym zakresie zamieszczone zostały na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. – [...], w Biuletynie Informacji Publicznej – [...]). Ponadto nie przeczy im ani strona, ani jej pełnomocnik.
Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy wskazywaną wyżej aktywność podejmowaną przez [...] P.Z. w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. należy uznać za wykorzystywanie tego zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem (art. 12le ust. 7 ustawy o Policji), a tym samym, czy policjanta należało pozbawić prawa do uposażenia za ten okres.
Zdaniem organu II instancji podstawowym celem zwolnienia lekarskiego jest dążenie osoby przebywającej na nim do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do pracy czy służby. Wykonywanie zatem jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK120/05).
Zdaniem organu II instancji koniecznym jest również wskazanie, że cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego (poz. 16 - wskazania lekarskie), która oznacza, że "chory może chodzić", nie upoważnia policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim do traktowania okresu zwolnienia lekarskiego, jako czasu wolnego od służby, którym może swobodnie dysponować. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego, dokonanie zakupów żywnościowych, zakup leków, zakup materiałów medycznych, udanie się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, na spacer w celach rekonwalescencyjnych, poruszanie się po mieszkaniu itp. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01).
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby uczestnictwo [...] P.Z. (związane z wykonywaniem mandatu radnego Gminy K. oraz przewodniczeniem Radzie tej Gminy) w dniach [...] i [...] listopada 2018 r. oraz w dniu [...] grudnia 2018 r. w okresie zwolnienia lekarskiego (od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.) stanowiło niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby.
Powyższej oceny nie zmieniły również argumenty skarżącego dotyczące jego wypadku na służbie, którego konsekwencją było przedmiotowe zwolnienie lekarskie.
Komendant Główny Policji stanął na stanowisku, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" upoważniała [...] P.Z.
do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, ewentualnie aktywności fizycznej o charakterze stricte rehabilitacyjnym, nie zaś do aktywnego udziału
w sesjach Rady Gminy K. Podejmowane działania przez policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim muszą pozostawać w funkcjonalnym
i proporcjonalnym związku z celem tego zwolnienia. Jest nim dążenie do uzyskania pełnej zdolności do dalszego świadczenia służby. Zatem czynności te,
a w szczególności rekonwalescencyjne muszą być efektywnym narzędziem, za pomocą którego możliwe będzie osiągnięcie tego celu.
Należy również zauważyć, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o Policji, nie jest wymagane ustalenie, iż cały okres zwolnienia lekarskiego był przez policjanta wykorzystany niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego. Przepisy, w tym zakresie, stanowią o swoistej sankcji, polegającej na pozbawieniu policjanta uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego w sytuacji ujawnienia zdarzenia bądź zdarzeń świadczących o nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji wskazywana aktywność policjanta stanowiła wykorzystanie zwolnienia udzielonego od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. niezgodnie z jego celem, a zatem koniecznym było, zgodnie z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, wydanie decyzji o utracie przez stronę uposażenia za cały okres tego zwolnienia.
W uzasadnieniu organ II instancji odniósł się również do kwestii związanych
z wnioskami dowodowymi złożonymi przez skarżącego.
Pełnomocnik skarżącego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. Domagała się uchylenia powyższego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.
W skardze zarzuciła naruszenie art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji, przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77, 80, 75 i 78 oraz art. 10 K.p.a.. Zdaniem pełnomocnik udział w sesjach Rady Gminy w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego nie stanowi przesłanki do pozbawienia policjanta uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, jako że te czynności nie miały wpływu na jego stan zdrowia. Ponadto w skardze zarzucono bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu ze wskazań medycznych lekarza prowadzącego w zakresie ustalenia, czy udział w sesji Rady Gminy K. miał wpływ na leczenie i powrót do zdrowia. Podniesiono także, iż stanowisko służbowe jakie skarżący zajmuje oraz czynności służbowe z nim związane wymagają pełnej sprawności fizycznej. Podkreślono, że udział w wyborach a następnie w sesjach Rady Gminy miało charakter społeczny podyktowany potrzebami samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.").
Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a. – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli w sprawie jest rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, mocą którego utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o pozbawieniu Skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, tj. od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że weryfikacja prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich jest działaniem uprawnionym, a zarazem zrozumiałym
i pożądanym. Dotyczyć ona musi również funkcjonariuszy Policji, pracowników sfery budżetowej o szczególnym statusie i istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa Państwa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stosownie do normy wyrażonej w tym przepisie, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). W myśl ust. 2 art. 121e ustawy kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Przy czym ustawodawca w ust. 7 przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.
Faktem bezspornym, potwierdzonym zebranym w sprawie materiałem dowodowym są ustalenia Organów obu instancji, że przebywający na zwolnieniu lekarskim Skarżący, uczestniczył w sesjach Rady Gminy K., tj. w dniach [...] listopada 2018 roku, [...] listopada 2018 roku i [...] grudnia 2018 roku.
Spór między Stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Organy uznały, że udział funkcjonariusza w tych sesjach, w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego, stanowi o wykorzystaniu tego zwolnienia niezgodnie z jego celem.
Zgodnie z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego
w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.
Niewątpliwie, zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez Skarżącego zajęcie w okresie absencji kolidowało właśnie z tym celem. Przy ustaleniu ewentualnej nieprawidłowości
w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego, nie należy jednak abstrahować od rodzaju schorzenia czy niesprawności, jaką stwierdzono u pacjenta i w związku
z której istnieniem, udzielono zwolnienia od służby. Każda choroba może bowiem wymagać innego zachowania pacjenta i innego postępowania. W tym miejscu Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i uznaje za swój pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., który wskazał, że każdy przypadek należy badać w sposób indywidualny, nie opierając się wyłącznie na ogólnych założeniach (sygn. akt II SA/Wa 1395/15; wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Załączone do akt sprawy zaświadczenie na druku ZUS ZLA potwierdza, że Skarżący – przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. – mógł chodzić. Dla przypomnienia należy wskazać, że skarżący w dniu [...] września 2018 r. podczas pełnienia obowiązków służbowych uległ wypadkowi, na skutek którego doznał urazu kolana [...] ([...]). Lekarz prowadzący wyznaczył mu termin [...] na dzień [...] września 2018 r. Tego też dnia poddał się operacji i od tego dnia był niezdolny do pełnienia obowiązków służbowych, gdyż przebywał na zwolnieniu lekarskim mającym na celu rehabilitację uszkodzonego kolana po operacji, celem powrotu sprawności. Wskazać również należy, że Skarżący w swoim odwołaniu złożył wniosek dowodowy o zwrócenie się do lekarza prowadzącego proces leczenia i rekonwalescencji skarżącego, tj. E.S. o wskazanie, czy udział w sesjach Rady Gminy K. w dniach [...].11.2018 r., [...].11.2018 r. i [...].12.2018 r. miał wpływ na leczenie oraz na powrót do zdrowia w kontekście rodzaju schorzenia, które było podstawą zwolnienia lekarskiego. Organ powyższego dowodu nie przeprowadził powołał się jedynie na orzecznictwo sądów powszechnych i uznał, że skarżący uczestnicząc w sesjach rady gminy w sposób nieprawidłowy wykorzystywał zwolnienie lekarskie.
Organ II instancji wyjaśnił, że cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego (poz. 16 - wskazania lekarskie), która oznacza, że "chory może chodzić", nie upoważnia policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim do traktowania okresu zwolnienia lekarskiego, jako czasu wolnego od służby, którym może swobodnie dysponować. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego, dokonanie zakupów żywnościowych, zakup leków, zakup materiałów medycznych, udanie się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne, na spacer w celach rekonwalescencyjnych, poruszanie się po mieszkaniu itp. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01).
Reasumując Organy obu instancji, bez zasięgnięcia opinii lekarskiej, stanęły na stanowisku, że udział Skarżącego w sesji rady gminy jest jednoznaczny
z wykonywaniem czynności ewidentnie niemających nic wspólnego z działaniem umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do zdrowia, a tym samym do służby, co uzasadnia, że policjant ten wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem.
Powyższego stanowiska Organu Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje. Jak już wyżej wskazano kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem,
a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Ustawodawca w powyższym przepisie posłużył się pojęciem "praca zarobkowa" a nie służba.
Praca zarobkowa w rozumieniu tego przepisu wykonywana jest najczęściej w oparciu o zawartą wcześniej umowę o pracę z uwzględnieniem warunków określonych w kodeksie pracy, może ona również wynikać z szeregu umów cywilnych, a także prowadzenia działalności gospodarczej, a celem tej pracy jest osiąganie wynagrodzenia lub dochodu dla zaspokajania potrzeb materialnych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 1996 r., III AUR 388/96, Prawo Pracy 1997 nr 2, s. 43; wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., III AUA 945/98, (OSA 1999 nr 11-12, poz. 58; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 2000 r., II UKN 513/99, OSNAPiUS 2001 nr 20, poz. 627; z dnia 19 lipca 2001 r., II UKN 494/00, OSNP 2003 nr 9, poz. 234).
O zakwalifikowaniu wykonywania określonych czynności jako "pracy" decyduje charakter stosunku prawnego, na podstawie którego są wykonywane i rodzaj tych czynności. W pewnych przypadkach wykonywanie niektórych ubocznych czynności związanych z prowadzoną działalnością może nie być kwalifikowane jako wykonywanie pracy. Na przykład wykonywanie "formalnoprawnych czynności do jakich jest zobowiązany ubezpieczony jako pracodawca" (wyrok z dnia 7 października 2003 r., II UK 76/03, OSNP 2004 nr 14, poz. 247), czy "podpisanie w trakcie zwolnienia lekarskiego dokumentów finansowych" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., II UKN 710/00, OSNP 2003 nr 20, poz. 498 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 1999 r., III AUa 1292/98, (...) SA w W. 1999 nr 3, poz. 14). Jednakże jest już traktowane jako "praca" nie tylko wykonywanie konkretnych robót objętych danym rzemiosłem, lecz z reguły także wszelkie zajęcia związane z prowadzeniem zakładu, jak nadzór nad zatrudnionymi w nim pracownikami, obsługa klientów, przyjmowanie i wydawanie materiałów (wyrok z dnia 6 grudnia 1978 r., II URN (...), OSNCP 1979 nr 7-8, poz. 157), a także udział adwokata-członka zespołu adwokackiego w rozprawach (wyrok z dnia 23 października 1986 r., II URN 134/86, (...) 1987 nr 4, s. 59), czy udzielanie przez radcę prawnego porad i wyrażanie opinii prawnych (wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 1996 r., III AUR 42/96, Prawo Pracy 1997 nr 8, s. 42).
Uczestnictwo funkcjonariusza, będącego radnym gminy (a nawet Przewodniczącym Rady Gminy) w sesjach rady gminy, za które otrzymywał diety, miało charakter społeczny podyktowany potrzebą realizacji zadań samorządu terytorialnego, a nie zarobkowy. Sąd Najwyższy w wyroku z 4 listopada 2009 r., I UK 140/09 (Monitor Prawa Pracy 2010 nr 6, s. 318) wyjaśnił, że uczestnictwo
w posiedzeniach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej jest formą społecznej działalności niektórych członków spółdzielni mieszkaniowej podejmowanej
w interesie i na rzecz wszystkich pozostałych osób będących członkami tego zrzeszenia. Tym samym uczestnictwo to, jakkolwiek uprawniające do otrzymania określonego ryczałtu miesięcznego, nie może być uznane za pracę zarobkową
w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy zasiłkowej. Należy również podkreślić, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2005 r., I UK 154/04 (OSP 2006, nr 4, poz. 43) stwierdził, że radny wykonuje określone czynności na podstawie stosunku publicznoprawnego i trudno to określić "wykonywaniem pracy", nawet
w potocznym tego słowa znaczeniu. Decydujące dla uznania, że nie może to być kwalifikowane jako "praca zarobkowa" jest to, że nie otrzymuje on z tego tytułu wynagrodzenia (zarobku), lecz diety, czyli świadczenie o charakterze publicznoprawnym, rekompensujące ewentualnie utracone korzyści lub poniesione koszty. W przedstawionej sytuacji, nawet przyjęcie, iż nie jest to wykładnia mająca jednolity i utrwalony charakter, z całą pewnością musi zatem prowadzić do wniosku, że taki sposób wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych
z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa nie wskazuje na kwalifikowaną postać naruszenia wymienionego przepisu (tak wreszcie
w postanowieniu Sądu Najwyższego z 25 stycznia 2013 r., I UK 571/12, Legalis
nr 710382).
Powyższa wykładnia art. 121e ust. 7 ustawy o Policji prowadzi do uznania, że funkcjonariusz nie wykonywał pracy zarobkowej w okresie niezdolności do pracy. Pozostaje do zbadania jednak druga z przesłanek wymienionych w przepisie, a więc korzystanie ze zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z jego celem.
Jak już wyżej wspomniano załączone do akt sprawy zaświadczenie na druku ZUS ZLA potwierdza, że Skarżący – przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r.– mógł chodzić. Skarżący nie kwestionował ponadto swego udziału w sesjach rady gminy, podnosił jedynie, że aktywność ta była konsultowana z jego lekarzem, wnosił również o przeprowadzenie przez organ dowodu na tą okoliczność.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że w świetle unormowania art. 121e ustawy o Policji jak i podniesionych przez Skarżącego okoliczności, pozbawienie prawa do uposażenia wymagało przede wszystkim uprzedniego wyjaśnienia zakresu zaleceń lekarskich, zakresu podjętych czynności niezwiązanych z procesem leczenia, jak i ich wpływu na leczenie oraz na powrót do zdrowia
w kontekście rodzaju choroby, na jaką cierpi Skarżący. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na takie ustalenia. Ustawodawca przewidział otwarty katalog środków dowodowych stanowiąc, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zatem to do organów będzie należała decyzja, z których środków dowodowych skorzysta.
Przyjmując zatem, że Organy miały wątpliwości, co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez Skarżącego w kontekście zaleceń lekarza, czemu nie dały wyrazu w uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych, mogły zwrócić się do lekarza o wyjaśnienie zasadności lub wpływu na proces rehabilitacji skarżącego jego udziału w rzeczonych sesjach rady gminy, tym bardziej, że w toku całego postępowania Skarżący powoływał się na fakt konsultacji powyższych aktywności ze swoim lekarzem. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego podważa zasadność stanowiska Organów o istnieniu przesłanki warunkującej pozbawienie policjanta ww. prawa do uposażenia.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 i 80 K.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem wykazania, że dana okoliczność została udowodniona. Organy w tej sprawie nie sprostały powyższym obowiązkom.
W konsekwencji obie decyzje zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do ich uchylenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy zobligowane będą do zbadania wszelkich okoliczności niezbędnych do oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego mając na uwadze powyższe rozważania Sądu i stosownie do tych ustaleń podejmą rozstrzygnięcie w sprawie, ustosunkowując się do twierdzeń Skarżącego o braku negatywnego wpływu udziału w przedmiotowych zajęciach na proces leczenia.
Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając kwestionowane skargą rozkazy personalne Organy obu instancji naruszyły przepis art. 121e ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.