III OSK 345/23

III OSK 345/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II SA/Wr 31/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-09-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 888
art. 9n ust. 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 31/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 18 października 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Oleśnicy pismem z 17 czerwca 2021 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nieterminowego złożenia sprawozdania rocznego za 2019 r., wynikającego z art. 9nb ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 poz. 875). Pismem z 5 lipca 2021 r. spółka wyjaśniła, że nie rozpoczęła działalności i nie dokonała żadnego odbioru odpadów na terenie [...]. Poinformowała też, że organ nie wzywał jej do złożenia sprawozdania, które i tak spółka złożyła. Uchybienie to nie miało wpływu na ochronę środowiska.
Decyzją z 2 sierpnia 2021 r. Burmistrz Oleśnicy nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2 800 zł za złożenie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za 2019 r. Jako podstawę decyzji powołał art. 9x pkt 5 u.c.p.g. i art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej – k.p.a.).
Decyzją z 18 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że złożenie sprawozdania przez spółkę po terminie nie jest kwestionowane. Natomiast spółka podkreśla, że nie była podmiotem zbierającym odpady w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Nie podzielając tego stanowiska Sąd I instancji wyjaśnił, że 13 kwietnia 2012 r. spółka uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych na terenie miasta Oleśnica. Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do sporządzania sprawozdań rocznych. Podmiot, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta sprawozdanie zerowe (art9n ust. 6 u.c.p.g.). Działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną, wymagającą wpisu do rejestru, więc przedsiębiorca odbierający odpady komunalne jest zobowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, podmiot, o którym stanowi art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe nawet jeżeli w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Wpis w rejestrze przesądza o zakwalifikowaniu przedsiębiorców jako zbierających odpady, a uchybienie terminu sprawozdawczego skutkuje sankcją w postaci kary pieniężnej nakładanej w wysokości 100 zł za każdy dzień zwłoki.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji spółka zbyt późno (dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego) przedstawiła w pełni swoją sytuację, która w jej ocenie uzasadnia zastosowanie instytucji prawnej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. analizował twierdzenia spółki odnoszące się do zaprzestania naruszenia prawa i nieznacznym naruszeniu prawa. Spółka nie wskazała przy tym na argumenty lub przesłanki wiążące się z brakiem winy przy opóźnieniu w złożeniu sprawozdania jak i na istnienie niezależnych od spółki przyczyn zwłoki.
Zdaniem Sądu I instancji, organy nie naruszyły także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie doszło także do naruszenia zasady proporcjonalności. Przepisy prawa materialnego w sposób precyzyjny wskazują na wysokość kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, ponieważ przewidują konkretną stawkę dzienną nakładanej kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Po pierwsze, niewłaściwą wykładnię art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 9nb w związku z art. 9n i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Polegało to na konsekwentnym rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, pomimo że zwrot zawarty w art. 9nb u.c.p.g. i art. 9n ust. 1 u.c.p.g. ("przedsiębiorca odbierający odpady") wobec braku definicji legalnej tego pojęcia oraz w braku innych przepisów prawa, z których można wyprowadzić jednoznaczną, wiążącą wykładnię tego pojęcia, uzasadniał zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i dokonanie interpretacji tego przepisu na korzyść spółki.
Po drugie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 9nb u.c.p.g. w związku z art. 9n u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przez przyjęcie, że przedsiębiorca, który nie wykonuje działalności polegającej na odbieraniu odpadów może ponosić konsekwencje analogicznie dotkliwe przy niezłożeniu sprawozdania jak ten, który te odpady faktycznie odbiera.
Po trzecie, niezastosowanie art. 9nb u.c.p.g. w związku z art. 9n u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. i art. 189a § 2 w związku z art.189f k.p.a., pomimo istnienia przesłanek dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej spółce.
Po czwarte, niezastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w związku z art. 189a § 2 a także w związku z art.189f k.p.a. oraz w związku z "art. 109 pkt 1 ust. 2) c) PZP" w związku z art. 6 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że mogło dojść do zbyt późnego przedstawienia przez spółkę faktów dotyczących skutków wynikających z "Prawa zamówień publicznych", podczas gdy organ powinien był na każdym etapie brać pod uwagę z urzędu możliwość zastosowania art. 189f k.p.a.
Spółka wniosła o zmianę zaskarżanego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 18 października 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Oleśnica z 2 sierpnia 2021 r.
Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W piśmie z 5 stycznia 2026 r pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie oraz wskazał, że brak było możliwości wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w związku z upływem terminu przedawnienia. Trzyletni termin na wydanie decyzji upłynął bowiem 31 grudnia 2023 r., a więc w czasie oczekiwania na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niewłaściwej wykładni art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 9nb w związku z art. 9n i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej pozostają nierozstrzygalne wątpliwości co do treści normy prawnej (por. wyrok NSA z 5.12.2025 r., III OSK 1601/25, LEX nr 3978272). Natomiast pojęcie "przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne" użyte w art. 9n oraz art. 9nb u.c.p.g. należy rozumieć w sposób jednoznaczny jako podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, a nie wyłącznie podmiot faktycznie wykonujący czynności odbioru odpadów. Oznacza to, że adresatem obowiązku złożenia sprawozdania z art. 9n u.c.p.g., jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera (por. wyrok NSA z 16.02.2021 r., III OSK 3257/21, LEX nr 3147137, z 16.06.2020 r., II OSK 3510/19, LEX nr 3056215 oraz z 6.12.2019 r., II OSK 234/18, LEX nr 2768178.). Obowiązek sprawozdawczy, o którym stanowi art. 9n ust. 1 u.c.p.g., jest bowiem konsekwencją statusu formalnoprawnego przedsiębiorcy, a nie faktycznego zakresu wykonywanej działalności w danym okresie sprawozdawczym. Brak rozpoczęcia działalności nie zwalnia z obowiązków wynikających z uzyskanego wpisu do rejestru, w tym z obowiązku złożenia sprawozdania, choćby tzw. sprawozdania "zerowego". W konsekwencji nie zachodziły w sprawie wątpliwości interpretacyjne uzasadniające zastosowanie zasady in dubio pro tributario w administracyjnym ujęciu z art. 7a § 1 k.p.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania (co jak należy zaznaczyć nie może mieć miejsca jednocześnie) art. 9nb u.c.p.g. w związku z art. 9n u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przez przyjęcie, że przedsiębiorca, który nie wykonuje działalności polegającej na odbieraniu odpadów może ponosić konsekwencje analogicznie dotkliwe przy niezłożeniu sprawozdania jak ten, który te odpady faktycznie odbiera. Ustawodawca w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. wprowadził karę pieniężną o charakterze formalnym, niezależną od stopnia "faktycznej aktywności" przedsiębiorcy. Przesłanką jej nałożenia jest samo niezłożenie sprawozdania w terminie, a nie powstanie szkody w środowisku. Brak złożenia sprawozdania w terminie stanowi delikt administracyjny niezależny od przesłanki winy przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne. Tego rodzaju konstrukcja prawna mieści się w granicach swobody regulacyjnej ustawodawcy i służy zapewnieniu kompletności danych niezbędnych do realizacji zadań gminy w zakresie gospodarki odpadami. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że wpis do rejestru kreuje nie tylko uprawnienie do prowadzenia działalności, lecz także związane z nim obowiązki publicznoprawne.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 9nb u.c.p.g. w związku z art. 9n u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. i art. 189a § 2 w związku z art.189f k.p.a., pomimo istnienia przesłanek dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej spółce. Przepis art. 189f k.p.a. ma charakter fakultatywny, a jego zastosowanie zależy od oceny organu, czy w konkretnych okolicznościach sprawy zachodzi znikoma waga naruszenia prawa lub czy przemawia za tym interes publiczny. Obowiązek sprawozdawczy ma charakter cykliczny i systemowy, a jego realizacja nie jest nadmiernie uciążliwa, nawet dla przedsiębiorcy, który faktycznie nie rozpoczął działalności. Sama okoliczność, że spółka nie odbierała odpadów, nie stanowi wystarczającej przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Należy mieć jednak przede wszystkim na uwadze, że możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego (por. H. Knysiak-Sudyka, Kontrola decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne [w:] M. Kapusta, A. Kaźmierska-Patrzyczna, P. Korzeniowski, A. Rabiega-Przyłęcka, P. Wilczyński (red.), Dyskrecjonalność w przestrzeni administracji publicznej, Warszawa 2025, s. 463). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17.09.2024 r., III OSK 291/23, CBOSA). Te warunki zaskarżona decyzja spełnia. Organ odwoławczy nie kwestionował, że spółka zaprzestała naruszać prawo i złożyła sprawozdanie, jednak ocenił, że nie można mówić o nieznacznym naruszeniu prawa, bo opóźnienie w złożeniu sprawozdania wynosiło 28 dni. Dodatkowo w toku postępowania, jak i w odwołaniu, spółka nie wskazała żadnych argumentów, z których wynikałoby, że opóźnienie nie powstało z jej winy. Przeciwnie, spółka główny ciężar swojej argumentacji oparła na braku faktycznego odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie kwestionował możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów działu IVA k.p.a., na co zdaje się wskazywać autor skargi kasacyjnej przedstawiając obszerną argumentację w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy wyjaśnił, z jakich powodów nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a Sąd I instancji w granicach przyznanych mu kompetencji to stanowisko podzielił.
Po czwarte, nie doszło także do naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w związku z art. 189a § 2 w związku z art.189f k.p.a. w związku z "art. 109 pkt 1 ust. 2) c) PZP" w związku z art. 6 k.p.a., pomijając nawet brak prawidłowego powołania przez autora skargi kasacyjnej ustawy Prawo zamówień publicznych. Okoliczności podnoszone w ramach tego zarzutu nie pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania. Ponadto organy administracji publicznej nie są zobowiązane do uwzględniania na każdym etapie postępowania wszelkich potencjalnych, pośrednich skutków decyzji administracyjnej w innych reżimach prawnych, jeżeli nie mają one znaczenia dla przesłanek odpowiedzialności administracyjnej. Natomiast do kwestii tej jednoznacznie spółka odniosła się dopiero na etapie skargi, na co trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do kwestii przedawnienia podniesionej w piśmie z 5 stycznia 2026 r., ponieważ wykraczało to poza zarzuty skargi kasacyjnej. Po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie ma prawo przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych dokonane po wyznaczonym w przepisie tym terminie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I GSK 658/16).
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.