III OSK 3448/23

III OSK 3448/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 287/23 w sprawie ze skargi E.E. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 287/23, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.E. (dalej jako "skarżąca") na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej także jako "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej:
- zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku);
- stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku);
- zasądził od organu na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej e-mail z dnia 13 kwietnia 2023 r. skarżąca skierowała do I i II Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów przy Sądzie Okręgowym w [...] żądanie udostępnienia informacji o specjalistach zatrudnionych i opiniujących w ramach I i II Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów, funkcjonującym przy Sądzie Okręgowym w [...] (dalej: "OZSS").
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. znak BEZP-0153-701/23 poinformował skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.". Zdaniem organu, specjalista OZSS nie jest funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną. W ocenie organu cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Spod zakresu pojęcia funkcji publicznej wyłączone są stanowiska, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny. Chodzi tu w szczególności o osoby pełniące funkcje organizacyjne, pomocnicze, doradcze, opiniujące, konsultujące, których kompetencje oraz rezultaty wykonywania tych funkcji nie są wiążące, a które mogą być uwzględnione, lub nie, przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio sytuację prawną jednostek w ramach danej instytucji publicznej. W ocenie organu wnioskowana przez skarżącą informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Z informacją publiczną nie mamy w ocenie organu do czynienia, gdy informacja obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne, a także informacje, które naruszałyby godność czy cześć – a więc dobra osobiste. Wobec powyższego organ wskazał, że informacje o pracownikach OZSS nie mogą zostać skarżącej udostępnione w trybie u.d.i.p. Ponadto organ podniósł, iż na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów, to komisja konkursowa weryfikuje, czy kandydat na stanowisko specjalisty spełnia wszystkie kryteria wskazane w art. 8 ustawy.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W petitum skargi wniesiono o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej z wniosku z dnia 13 kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych - poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżąca podniosła m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaznaczając, iż informacje o osobach sprawujących funkcję biegłego w OZSS podlegają udostepnieniu na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów, zgodnie z którym specjalistów w zakresie psychologii, pedagogiki, pediatrii, medycyny rodzinnej, chorób wewnętrznych, psychiatrii oraz psychiatrii dzieci i młodzieży wyłania się w drodze konkursu. Skarżąca podkreśliła również, że zgodnie z art. 278 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego w wypadkach wymagających wiadomości specjalnych sąd dopuszcza opinie biegłych. Oznacza to - według skarżącej - iż specjaliści pracujący w ramach opiniodawczego zespołu sądowych specjalistów są biegłymi w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy. Zdaniem skarżącej ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tej funkcji. W jej ocenie żaden przepis ustawy nie wyłącza informacji o osobach sprawujących funkcję w ramach OZSS spośród informacji publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Uwzględniając skargę i orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych we wskazanej ustawie.
Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy w ocenie Sądu pierwszej instancji wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Po drugie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Po trzecie, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że co do zasady prezes sądu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie bowiem do unormowania art. 21 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2072) prezes sądu rejonowego i prezes sądu okręgowego są organami tych sądów. Z kolei według art. 22 § 1 pkt 1 tej ustawy prezes sądu kieruje sądem i reprezentuje sąd na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu, a w szczególności: b) jest zwierzchnikiem służbowym sędziów, asesorów sądowych, referendarzy sądowych, asystentów sędziów danego sądu oraz kierownika i specjalistów opiniodawczego zespołu sądowych specjalistów, c) powierza sędziom, asesorom sądowym i referendarzom sądowym pełnienie funkcji i zwalnia z ich pełnienia, chyba, że ustawa stanowi inaczej; pełni inne czynności przewidziane w ustawie oraz przepisach odrębnych (§ 1 pkt 3). Stosownie do art. 22a § 1 ustawy prezes sądu apelacyjnego w sądzie apelacyjnym po zasięgnięciu opinii kolegium sądu apelacyjnego, prezes sądu okręgowego w sądzie okręgowym po zasięgnięciu opinii kolegium sądu okręgowego a prezes sądu rejonowego w sądzie rejonowym po zasięgnięciu opinii kolegium właściwego sądu okręgowego ustalają podział czynności, który określa: 1) przydział sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych do wydziałów sądu, 2) zakres obowiązków sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych i sposób ich uczestniczenia w przydziale spraw, 3) plan dyżurów oraz zastępstw sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych - przy uwzględnieniu specjalizacji sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych w rozpoznawaniu poszczególnych rodzajów spraw, konieczności zapewnienia właściwego rozmieszczenia sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych w wydziałach sądu i równomiernego rozłożenia ich obowiązków oraz potrzeby zagwarantowania sprawnego postępowania sądowego. Prezes sądu wykonuje więc zadania z zakresu władzy sądowniczej. W konsekwencji jest więc organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyli podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
W niniejszej sprawie sporne natomiast pozostaje, czy żądane przez skarżącą informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skarżąca zawnioskowała o udostępnienie informacji o "specjalistach zatrudnionych i opiniujących w ramach I i II Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów". W ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, bowiem informacja o warunkach powierzenia określonym osobom funkcji publicznej i pełnienia przez nie tych funkcji stanowi domenę publiczną. Takie dane jak na przykład imię i nazwisko, funkcja pełniona w OZSS oraz specjalizacja członka Zespołu odnoszą się wprost do pełnionej funkcji i realizacji zadań w ramach sądownictwa powszechnego. Do takich wniosków prowadzi analiza przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 708). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, w sądach okręgowych działają opiniodawcze zespoły sądowych specjalistów, zwane dalej "zespołami", których zadaniem jest sporządzanie, na zlecenie sądu lub prokuratora, opinii w sprawach rodzinnych i opiekuńczych oraz w sprawach nieletnich, na podstawie przeprowadzonych badań psychologicznych, pedagogicznych lub lekarskich. Zespoły na zlecenie sądu prowadzą także mediacje, przeprowadzają wywiady środowiskowe w sprawach nieletnich oraz prowadzą poradnictwo specjalistyczne dla małoletnich, nieletnich i ich rodzin (ust. 2). Zespoły mogą współdziałać z placówkami wykonującymi orzeczenia sądu (ust. 3). W świetle art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, W skład zespołu wchodzą specjaliści w zakresie psychologii, pedagogiki, pediatrii, medycyny rodzinnej, chorób wewnętrznych, psychiatrii oraz psychiatrii dzieci i młodzieży. Specjalista, uczestnicząc w wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 1, jest niezależny. Prezes sądu okręgowego nie może wydawać specjalistom poleceń dotyczących wykonywania czynności, w których są niezależni. Na podstawie art. 3 ust. 1 ww. ustawy, Zespół sporządza opinie dla sądów i prokuratorów w obszarze właściwości sądu okręgowego, w którym działa, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach może sporządzić opinię dla sądów i prokuratorów spoza jego obszaru właściwości. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że członkowie Zespołu działają na podstawie określonej ustawowo struktury organizacyjnej w ramach wymiaru sprawiedliwości i ustalonych kompetencji gwarantujących niezależność wykonywanych czynności w celu realizacji zadań publicznych.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w orzecznictwie wielokrotnie definiowano osoby pełniące funkcje publiczne odwołując się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 Kodeksu karnego "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Akceptując powyższe stanowisko Sąd pierwszej instancji skonstatował, że członkowie OZSS w ramach kompetencji przyznanych powołaną ustawą o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów nie realizują zadań usługowych lub technicznych. Przeciwnie, rozstrzygają o kwestiach istotnych dla obywatela, w swych ocenach są niezależni, a ich opinie mają istotne znaczenie dla orzeczeń sądowych. Ponadto są uprawnieni do prowadzenia mediacji, a ugoda zawarta przed mediatorem, po jej zatwierdzeniu przez sąd, niejako zastępuje wyrok sądu. Bez wątpienia członkom OZSS przysługuje znaczny zakres kompetencji decyzyjnej podejmowanej w ramach instytucji publicznej.
W reasumpcji powyższych rozważań Sąd meriti uznał, że skoro w realiach sprawy nie udostępniono skarżącej wnioskowanej informacji w zakresie odnoszącym się do powierzenia i pełnienia funkcji publicznej w ramach OZSS, to w sprawie doszło do bezczynności organu. Nie ulega wątpliwości, że na skutek błędnej kwalifikacji przedmiotu żądania 14 – dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie został zachowany. Organ bowiem na złożony wniosek nie zareagował odpowiednio, to jest poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej lub wydanie decyzji odmownej. Skoro zatem w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd meriti uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Nieudostępnienie żądanych przez skarżącą informacji wynikało bowiem wyłącznie z błędnego przeświadczenia organu co do charakteru funkcji pełnionych przez członków OZSS.
Organ wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu pierwszego, w którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odwołując się do art. 174 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty naruszenia:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na zobowiązaniu Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpoznania wniosku E.E. z dnia 13 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy wniosek z dnia 13 kwietnia 2023 r. dotyczył również wskazania takich danych jak wykształcenie specjalisty OZSS wraz z oznaczeniem ukończonego kierunku studiów oraz doświadczenia zawodowego, ze wskazaniem poprzednich miejsc pracy i zajmowanych stanowisk;
2. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dyspozycja przywołanego przepisu odnosi się do informacji dotyczących specjalistów OZSS, niebędących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.), z uwzględnieniem okoliczności, że czynności osób zatrudnionych na stanowisku specjalisty OZSS nie posiadają waloru decyzyjności, gdyż same w sobie nie kształtują praw i obowiązków stron postępowania, przez co nie mają bezpośredniego wpływu na ich sytuację prawną.
W związku z podniesionymi zarzutami organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a skarżąca nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w dyspozycji art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Co istotne, powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga zasadniczo rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest z kolei uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. oraz w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga nadto uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Należy nadto wyjaśnić, że art. 145 § 1-3, art. 149 § 1-3 oraz art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, określającymi wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd administracyjny (prawną podstawę orzeczenia uchylającego zaskarżony akt, stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz oddalającego skargę). Przepisy te nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania ich z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej (względnie - w przypadku skargi kasacyjnej wnoszonej przez organ administracji - prawidłowo zastosowane lub prawidłowo zinterpretowane), a Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę, nie dostrzegł określonych naruszeń (względnie - w przypadku skargi kasacyjnej wnoszonej przez organ administracji – nieprawidłowo stwierdził zaistnienie określonych naruszeń) wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Opisany wyżej warunek w realiach rozpoznawanej sprawy nie został zrealizowany i już tylko z tego powodu nie można uznać zasadności zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy skorelowanej z treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a., który w warstwie opisowej odnosi się wyłącznie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć na uwadze, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. zawierają normy regulujące jedynie wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie powyższych przepisów jest konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu organu albo zaskarżonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mogą być zatem jedynie normy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy je określające (z wyjątkiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyda rozstrzygnięcie w formie innej, niż przewidziana w P.p.s.a.). Omawiany zarzut nie może zatem zostać uznany za zasadny i to niezależnie od tego, że wbrew autorowi skargi kasacyjnej i treści zarzutu wyrażonej w jego warstwie opisowej wnioski znajdujące się w aktach administracyjnych nie zawierają bezpośredniego wskazania, że skarżąca żądała m.in. wskazania takich danych jak wykształcenie specjalisty OZSS wraz z oznaczeniem ukończonego kierunku studiów oraz doświadczenia zawodowego, ze wskazaniem poprzednich miejsc pracy i zajmowanych stanowisk (vide: wnioski dostępowe - k. 1 i k. 2 akt administracyjnych).
Odnosząc się z kolei do podniesionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że spór w sprawie dotyczy kwestii, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane we wnioskach z dnia 13 kwietnia 2023 r. przez skarżącą informacje (dwa odrębne wnioski należy potraktować w realiach sprawy jako jeden wniosek dotyczący dwóch odrębnych zespołów – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) mają charakter informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że wnioski odnosiły się do informacji dotyczących specjalistów OZSS, niebędących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu czynności osób zatrudnionych na stanowisku specjalisty OZSS nie posiadają waloru decyzyjności, gdyż osoby te same w sobie nie kształtują praw i obowiązków stron postępowania, przez co nie mają bezpośredniego wpływu na ich sytuację prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jest nieprawidłowe. Dla oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, który ma za przedmiot niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. niezbędne jest wyjaśnienie w pierwszej kolejności charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r.; sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (w tej materii zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21).
Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że informacje o specjalistach wchodzących w skład opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów działających w sądach okręgowych związane z pełnieniem przez nich określonych funkcji mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. określonym w treści art. 1 ust. 1 tej ustawy i rozwiniętym w treści art. 6 ust. 1 pkt 1 – 5. Podzielić należy zapatrywanie wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że specjaliści wchodzący w skład opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów w ramach kompetencji przyznanych powołaną ustawą o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów nie realizują wyłącznie zadań usługowych bądź technicznych. Z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiniodawczych zespołach sądowych specjalistów wynika wprost, że zadaniem zespołów jest sporządzanie, na zlecenie sądu lub prokuratora, opinii w sprawach rodzinnych i opiekuńczych oraz w sprawach nieletnich, na podstawie przeprowadzonych badań psychologicznych, pedagogicznych lub lekarskich (art. ust. 1). Zespoły te, na zlecenie sądu prowadzą także mediacje, przeprowadzają wywiady środowiskowe w sprawach nieletnich oraz prowadzą poradnictwo specjalistyczne dla małoletnich, nieletnich i ich rodzin (art. 1 ust. 2). Z art. 2 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy wynika z kolei wprost, że specjalista, uczestnicząc w wykonywaniu opisanych czynności jest niezależny. Prezes sądu okręgowego nie może wydawać specjalistom poleceń dotyczących wykonywania czynności, w których są niezależni. W pełni zasadne jest zatem zapatrywanie, że specjaliści uczestniczą w rozstrzyganiu kwestii istotnych w sprawach rodzinnych i opiekuńczych oraz w sprawach nieletnich, a opracowywane przez nich opinie (jako swoista odmiana dowodu z opinii zespołu biegłych – opinie zespołowe) mają istotne znaczenie dla kształtowania finalnych treści wydawanych orzeczeń sądowych. Co istotne, w sprawach, w których wymagana jest wiedza specjalistyczna, sąd winien skorzystać z pomocy podmiotu posiadającego wiadomości specjalne, który ustala określony fakt prawnie relewantny na podstawie swojej wiedzy specjalistycznej oraz posiadanego doświadczenia. Jeśli dany podmiot (na przykład biegły czy specjaliści tworzący opiniodawczy zespół sądowych specjalistów) z obowiązku tego wywiąże / wywiążą się poprawnie, sąd nie posiada kompetencji do pominięcia wydanej opinii a limine i wydania wyroku na podstawie własnej oceny. W takich przypadkach opinia sporządzona poprawnie staje się podstawą wyrokowania w sprawie, determinując w zakresie wynikającym ze specyfiki danej sprawy treść wydawanego wyroku. Zatem mimo że formalnie o sytuacji jednostki rozstrzyga sąd w formie prawnej wyroku, to decydujący - aczkolwiek pośrednio - wpływ na ukształtowanie jego treści w całości lub w określonym zakresie mieć będzie sporządzona w sprawie opinia (w rozpatrywanym przypadku – zespołu biegłych). Wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej specjalistom przysługuje zatem określony ustawowo zakres kompetencyjny, który - co należy podkreślić - jest realizowany w ramach instytucji publicznej oraz w ramach ustawowo określonych procedur. Podkreślenia nadto wymaga, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej dana osoba wykonuje funkcję publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 446/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę taki zakres przysługuje specjalistom zatrudnionym w sądzie okręgowym i tworzącym opiniodawczy zespół sądowych specjalistów.
W związku z powyższym zarzut błędnego zastosowania w realiach sprawy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
W dalszym toku postępowania organ winien rozpoznać złożony wniosek dostępowy skarżącej dotyczący obydwu zespołów (sformułowany w sposób zasadniczo ogólny z uwagi na użycie w jego treści sformułowania "[...] zwracam się z wnioskiem w trybie u.d.i.p. o udzielenie mi informacji o specjalistach [...]") poprzez dokonanie czynności albo wydanie aktu. Pamiętać przy tym należy, że w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest wykazanie, poprzez odniesienie się do okoliczności konkretnej sprawy, iż dana informacja nie może być udostępniona z tych właśnie przyczyn. Nadto, jeżeli żądane informacje publiczne chociażby w części podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia mającą swą podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 u.d.i.p., nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako informacji publicznej.