III OSK 3447/21

III OSK 3447/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 22/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,oddalono skargę w pozostałym za
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 106 § 3-5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 22/20 w sprawie ze skargi Z[...] na bezczynność P[...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje P[...] do rozpoznania wniosku Z[...] z dnia 20 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od P[...] na rzecz Z[...] kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2020 r. II SAB/Wa 22/20, oddalił skargę [...] S.A. [...] (dalej: Spółka) na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedziba w Warszawie (dalej: PKP) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 20 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wnioskiem z 20 sierpnia 2019 r. Spółka wystąpiła do PKP o przekazanie edytowalnej wersji modelu akustycznego, który PKP – jako zamawiający – sporządziła na etapie przygotowania wniosku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (RDOŚ). Wskazano przy tym, że chodzi o postępowanie przetargowe nr [...] dla przetargu nieograniczonego na Opracowanie dokumentacji projektowej oraz realizację robót budowalnych w ramach projektu "Prace na linii kolejowej nr 1 na odcinku C. – Z." w ramach projektu POllŚ 5.2-6. Umowa pomiędzy PKP a Spółką nr [...] z 20 lipca 2017 r.
Pismem z 19 września 2019 r. PKP poinformowało Spółkę, że wnioskowany model nie stanowi informacji publicznej.
Spółka ponownie wystąpiła do PKP, pismem z 30 września 2019 r., podnosząc, że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do odmowy udzielania żądanej informacji publicznej.
Pismem z 21 października 2019 r. PKP podtrzymała stanowisko, że model akustyczny nie jest informacją publiczną, zaś informacje na temat metodyki obliczeń, przyjętych założeń i danych zastosowane w środowisku konkretnego oprogramowania są ogólnodostępne i zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PKP w udostępnieniu informacji publicznej, Spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wnioskowany model akustyczny w postaci pliku cyfrowego nie stanowi informacji publicznej, skutkujące brakiem udostępnienia żądanej informacji w terminie 14 dni. W obszernym uzasadnieniu wskazała, że PKP sporządziła model akustyczny, w związku z opracowaniem wniosku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który jest cyfrową analizą hałasu. Spółka zwróciła się o udostępnienie modelu w postaci edytowalnego pliku, natomiast PKP odesłało ją do udostępnionej wersji papierowej wyników obliczeń, która to wersja nie odpowiada zakresowi wniosku. W ocenie Skarżącej, żądany model akustyczny stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w związku z czym stanowisko zaprezentowane przez PKP nie zasługuje na aprobatę.
W odpowiedzi na skargę PKP wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, że żądany model akustyczny nie stanowi informacji publicznej. Wskazało przy tym, że model ten stanowił podstawę do wykonania analizy akustycznej, jako elementu "Raportu o oddziaływaniu na środowisko", wobec czego miał charakter dokumentu pomocniczego, stworzonego tylko na potrzeby przeprowadzenia wewnętrznego badania, niezbędnego na etapie przygotowania dokumentacji projektowej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 23 marca 2020 r. II SAB/Wa 22/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji doszedł do przekonania, że żądany przez Spółkę model akustyczny – w postaci pliku cyfrowego – należy traktować jako dokument nieuzewnętrzniony (wewnętrzny), służący wyłącznie do przeprowadzenia badania na potrzeby stworzenia innego dokumentu. Model ten był zatem narzędziem do wytworzenia informacji publicznej, a tym samym nie może być uznany za wyraz działania PKP bezpośrednio wpływającego na sferę publiczną. Jak to słusznie podnosi PKP, dokumentami oddziaływującymi na sprawy publiczne, a tym samym podlegającymi udostępnieniu w trybie u.d.i.p. były: raport o oddziaływaniu na środowisko i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, których Spółka nie objęła swoim żądaniem, a jak można sądzić z uzasadnienia skargi, do którym dostęp posiadała.
Niezależnie od powyższego, za oddaleniem skargi przemawiała również inna okoliczność, której nie sposób było nie dostrzec na gruncie powstałego między stronami sporu. W ocenie Sądu I instancji, występując z wnioskiem o udostępnienie wskazanego modelu akustycznego (w żądanej przez siebie formie) Spółka działała w sprawie prywatnej. W aktach sądowych znajduje się pismo z 6 listopada 2019 r. skierowane do PKP przez Fundację [...] (k. 32 akt sądowych), z którego wynika, że Spółka jest wykonawcą zadania na rzecz PKP (zamawiającego), zaś edytowalna wersja modelu akustycznego – jak twierdzi Spółka (wykonawca) – jest jej niezbędna dla prawidłowej realizacji zadania publicznego i określenia czy zachodzi konieczność stawiania ekranów akustycznych w zakresie wpisanym do decyzji środowiskowej. Pismo to pozwala na ujawnienie rzeczywistych intencji Skarżącej, którymi nie było pozyskanie wiedzy na temat wyniku analizy akustycznej (sprawy publicznej), lecz w istocie pozyskanie narzędzia do realizacji własnego zadania.
Podniesiono także, że nie jest rolą Sądu I instancji analiza tego, z jakich względów PKP (zamawiający) odmawia Skarżącej (wykonawcy) przekazania omawianego pliku, jednak nie można akceptować sytuacji, w której instrumenty z u.d.i.p. miałyby służyć innym celom aniżeli przewidzianym przez ustawodawcę. Prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. jest uznawana za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Wykładnia przepisów u.d.i.p. powinna dokonywać się zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2020 r. II SAB/Wa 22/20, złożyło [...] S.A. [...], zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 - 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego i logicznego rozważenia przez Sąd I instancji materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy i dokonaniu nieprawidłowej oceny tak ustalonego stanu faktycznego w kontekście mających zastosowanie w sprawie norm prawnych, skutkujące ogólnikowym i lakonicznym wyjaśnieniem podstaw przyjętego przez Sąd sposobu wykładni przepisów prawa, jak i powoływaniem się w taki sam sposób na poglądy doktryny i judykatury, z pomięciem szczegółowego odniesienia się do zarzutów i okoliczności analizowanej sprawy, skutkujące oddaleniem skargi;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uzasadnieniu przez Sąd I instancji wyroku z pominięciem istoty zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zarzutów w pozostałym zakresie, co budzi uzasadnione obawy, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności działania organu została ograniczona jedynie do niektórych aspektów sprawy;
3. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ("p.u.s.a.") i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji i dokonanie nieprawidłowej oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ;
4. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez Sąd, że objęty wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej model akustyczny w postaci pliku cyfrowego, który PKP PLK S.A., jako zamawiający, sporządziła w postępowaniu przetargowym nr [...] dla przetargu nieograniczonego na Opracowanie dokumentacji projektowej oraz realizację robót budowalnych w ramach projektu "Prace na linii kolejowej nr 1 na odcinku C. – Z." w ramach projektu POI IŚ 5.2-6. Umowa pomiędzy PKP Polskie Linie Koiejowe S.A. a [...] S.A. nr [...] z dnia 20.07.2017 roku nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu;
5. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia modelu akustycznego na wniosek skarżącej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu - PKP PLK S.A. do rozpatrzenia wniosku [...] SA z 20.08.2019 r. o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia [...] S A żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłaty od skargi kasacyjnej, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje;
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie [...] S.A., Sąd I instancji wybiórczo potraktował stanowiska stron i tak też je przywołał, co przeczy wymogowi kompleksowej oceny i zwięzłego przedstawienia stanu sprawy (w odniesieniu do całości tej sprawy, a nie jej wybranych elementów, aspektów).
Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił (nie odniósł się i nie przeanalizował) wszystkich zarzutów skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się co prawda do przepisów prawa materialnego w kontekście definicji "dokumentu urzędowego" - art. 6 ust 2 u.d.i.p., ale nie wynika z niego by w jakikolwiek sposób przenalizował (zbadał) czym jest model akustyczny i poczynił w tym zakresie odpowiednie (własne) ustalenia. Dopiero po takiej analizie możliwe byłoby dokonywanie ewentualnej oceny w kontekście dokumentu urzędowego. Z treści uzasadnienia wynika, że w tym zakresie Sąd I instancji wyłącznie przyjął na słuszne i pewne twierdzenia PKP PLK S.A. i z związku z nimi - a nie własnymi - zastosował nomy prawne. Przy czym, dalsza analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pokazuje, że Sąd nie odniósł się i nie wyjaśnił zarzutów stawianych przez skarżącą, brakuje również kompleksowego odniesienia do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wybiórczo potraktował dokumenty znajdujące się w aktach sprawy - zawnioskowane przez skarżącą jako dowody. Przykładowo, opierając się na wybranych pismach stron, w odniesieniu do pism PKP PLK S.A. Sąd, parafrazując, przywołuje podane przez organ przyczyny odmowy udzielenia informacji. W odniesieniu do pism [...] S.A. już tego nie uczynił. W żadnym wypadku Sąd I instancji nie odniósł się do pełnej treści pism stron, jak i nie uwzględnił całokształtu ich korespondencji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika z tego, że Sąd oparł się tylko na wybranej treści wybranych pism, w których to wprost organ twierdził, że żądana informacja nie może być udostępniona, ponieważ nie jest informacją publiczną, a jedynie metodyką obliczeń i jest ogólnodostępna w raporcie o oddziaływaniu na środowisko.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że analogicznie Sąd I instancji podszedł do pisma Fundacji [...] z 6.11.2019 r., z którego "wybrał" fragment i wywiódł odmienne wnioski niż wynikające z jego treści, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych zawartych w nim kwestii, w szczególności dotyczących finansowania modelu akustycznego przez PKP PLK S.A. Z niezrozumiałych względów Sąd I instancji na podstawie tego pisma – pochodzącego od podmiotu trzeciego w sprawie - Fundacji [...] doszedł do przekonania, że wniosek o udostępnienie modelu akustycznego został złożony w interesie prywatnym.
W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach kwestie związane z pozostałymi przesłankami udostępnienia informacji publicznych, jak chociażby jej ścisły związek z realizacją zadania publicznego (model został sporządzony w ramach i w celu wykonania zamówienia publicznego) oraz finansowanie modelu ze środków publicznych (również unijnych). Z uzasadnienia nie wynika również, by Sąd dokonał ustaleń czym jest "model akustyczny" i w jakiej relacji pozostaje do dokumentacji środowiskowej.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że model akustyczny stanowi źródło wiedzy i zawiera informacje przesądzające o kierunku i sposobie postępowania. Dalsze (następcze) dokumenty środowiskowe (raport, decyzja) zostały sporządzone i wydane na podstawie i w zgodzie z tym modelem, a jednocześnie model ten nie stanowi np. załącznika do nich czy też nie jest w inny sposób "uwidoczniony" w ich treści. Tym bardziej zatem taki dokument (informacja) powinien być jawny. Zważywszy na wszelkie okoliczności niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że został wytworzony w celu realizacji zadania publicznego i jak Spółka już wielokrotnie podkreślała - nie tylko na potrzeby opracowania raportu oddziaływania na środowisko, ale celem zaprojektowania i zrealizowania zadania publicznego. Podkreślono, że przedmiotowe zadania było realizowane w formule "projektuj wybuduj" i proces projektowania leżał po stronie [...]S.A. Skoro model akustyczny w tym zakresie jest niezbędny, to [...] S.A. tym bardziej powinna mieć do niego dostęp.
W oparciu o powyższe kryteria model akustyczny powinien podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie mieści się on w kategorii chronionego dokumentu wewnętrznego. Dokonana zatem przez Sąd I instancji wykładnia przedmiotowych przepisów jest błędna.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca niesłusznie zarzuca braki w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji oceniając go na podstawie obszerności treści w zestawieniu do obszerności uzasadnienia własnej skargi. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż odnosi się do istoty sprawy. Zarzut dotyczący naruszenia powyższego przepisu nie został sformułowany tylko w odniesieniu do kompletności elementów zaskarżonego wyroku, ale skarżąca kwestionuje również jego poprawność merytoryczną poprzez uznanie przez Sąd I instancji edytowalnego modelu akustycznego jako "dokumentu wewnętrznego" w dyspozycji organu i nie podlegającego udostępnieniu na wniosek skarżącej.
Zarzut braku zbadania czy też analizy czym jest edytowalny plik modelu akustycznego przez Sąd I instancji jest chybiony. Z treści orzeczenia wynika, że Sąd I instancji doskonale zrozumiał istotę problemu, tj. czym jest wnioskowany plik i jaka jest jego funkcja w procesie opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd I instancji podzielił argumentację organu i wydając wyrok dotyczący oddalenia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej posługuje się ustaleniami własnymi, które przeprowadził w toku rozpoznania sprawy a nie ustaleniami organu. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W tej sprawie zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej, powołane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Koncentrują się bowiem na tym, że Sąd I instancji sporządził lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i nie odniósł się do wielu istotnych kwestii, z punktu widzenia oceny zgłoszonego żądania, na gruncie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zarzuty 1 i 2 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tymczasem lakoniczność uzasadnienia wyroku nie przesądza o wadliwej jego konstrukcji, jeżeli ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji jest jednoznaczna i spójna oraz poddaje się kontroli instancyjnej. "W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy" (por. wyrok NSA z 14.03.2023 r. III OSK 1948/21, LEX nr 3520888). "Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z 9.03.2023 r. II GSK 131/20, LEX nr 3519882). Ponadto, "Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a." (wyrok NSA z 28.03.2023 r. III OSK 2009/21, LEX nr 3515325). Zatem zarzuty oparte na naruszeniu tego przepisu, w kształcie opisanym w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Natomiast ocena zarzutów dotyczących bezczynności organu, zawartych w pkt 3 i 5 skargi kasacyjnej, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zarzutu materialnego (pkt 4 skargi kasacyjnej).
Jak już przytoczono wyżej, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że żądany przez Spółkę model akustyczny w postaci pliku cyfrowego, należy traktować jako dokument wewnętrzny, służący wyłącznie do przeprowadzenia badania na potrzeby stworzenia innego dokumentu. Model ten był zatem narzędziem do wytworzenia informacji publicznej, a tym samym nie może być uznany za wyraz działania PKP bezpośrednio wpływającego na sferę publiczną. Ponadto Sąd ten uznał, że występując z wnioskiem o udostępnienie wskazanego modelu akustycznego Spółka działała w sprawie prywatnej, a jej rzeczywistą intencją nie było pozyskanie wiedzy na temat wyniku analizy akustycznej (sprawy publicznej), lecz w istocie pozyskanie narzędzia do realizacji własnego zadania.
Co do tej ostatniej kwestii wyjaśnić należy, że "do oceny czy żądana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy powinna zostać w trybie tej ustawy udostępniona, bez znaczenia pozostają okoliczności związane z celem, dla których o taką informację [strona] wystąpiła. (...) kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17)" (zob. wyrok NSA z 15.07.2022 r. III OSK 1362/21, LEX nr 3368119).
"Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej podmiotu wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego" (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa. Dlatego z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wynika, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, bowiem zawiera on się już w samym roszczeniu o udostępnienie informacji publicznej, wynikającym z publicznego prawa podmiotowego. "Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony" (wyrok NSA z 17.03.2023 r. III OSK 2615/21, LEX nr 3509115). W omawianym aspekcie stanowisko Sądu I instancji należy zatem uznać za błędne, naruszające właściwą wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Jeśli zaś chodzi o klasyfikację żądania, jako dokumentu wewnętrznego, zauważyć należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. III OSK 317/21, LEX nr 3184899).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwalifikacja żądanej przez stronę skarżącą informacji w postaci edytowalnej wersji modelu akustycznego, który PKP, jako zamawiający, sporządził na etapie przygotowania wniosku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Według skarżącej kasacyjnie Spółki model akustyczny jest cyfrową analizą hałasu. W niniejszej sprawie miał za zadanie, w sposób jak najbardziej zbliżony do rzeczywistości, zobrazować poziom hałasu w rejonie trasy kolejowej, jaki będzie panował po zakończeniu jej budowy w ramach zamówienia publicznego PKP. Model miał służyć do określenia i zaprojektowania właściwej ochrony przeciwhałasowej w ramach tego zadania, czyli lokalizacji, parametrów geometrycznych oraz założeń materiałowych nowoprojektowanych ekranów akustycznych lub innych form ochrony przed hałasem, które w ramach ww. zadania publicznego należało zaprojektować i zastosować (wybudować). Zdaniem organu natomiast, modelowanie akustyczne zostało wykonane na potrzeby procedury środowiskowej (do wykonania dalszej analizy akustycznej w raporcie o odziaływaniu na środowisko i kolejnych dokumentach środowiskowych) oraz było niezbędne na etapie przygotowania dokumentacji projektowej. Dlatego też tylko te finalne dokumenty (dokumentacja środowiskowa i sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) stanowią informację publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, zaakceptowanego przez Sąd I instancji. W ocenie NSA żądana informacja dotyczy sprawy publicznej i nie jest tylko informacją o charakterze technicznym, czy też wyłącznie roboczym narzędziem pomocniczym. Przede wszystkim przedmiotowy model akustyczny został wykonany celowo w ramach realizacji zadania publicznego, a zatem ze środków publicznych i ma służyć realizacji celu publicznego. Ponadto, co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (zob. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.). Weryfikacji podlegać może bowiem skuteczność narzędzi użytych przez podmiot zobowiązany do realizacji zadania publicznego oraz sposób realizacji owego zadania. Wskazany model akustyczny nie tylko "ma związek" z funkcjonowaniem organu, ale w praktyce zastępuje działalność organu, która stanowi sprawę publiczną (ochrona przed hałasem projektowanej trasy kolejowej). Hałas jest bowiem uznawany za jeden z głównych problemów środowiskowych w Europie, a to z uwagi na jego wysoce negatywne konsekwencje dla zdrowia fizycznego, psychicznego oraz jakości życia (zob. np. motyw 1 Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku oraz Environmental noise guidelines for the European Region, Światowa Organizacja Zdrowia 2018, s. 1). Przypomnieć w tym miejscu również należy, że w myśl art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania m. in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska. Z kolei w ust. 2 tej normy traktatowej wskazano w szczególności, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Skoro tak, to wzgląd na przejrzystość życia społecznego i prawidłowość funkcjonowania organu przemawia za uznaniem, że stworzony przez organ model akustyczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Jednocześnie w orzecznictwie podnosi się, że "w dobie automatyzacji wykonywania zadań publicznych szczególnie istotną kwestią jest poprawność funkcjonowania programów komputerowych, automatyzujących pracę urzędnika (...). Uwzględnienia wymaga bowiem fakt, że coraz częściej rzetelność działania władz publicznych – a więc i sytuacja prawna jednostki – zależeć będzie nie od działania człowieka, a właśnie od sposobu zaprojektowania danego zagadnienia w programie komputerowym wykorzystywanym przez władzę publiczną" (zob. wyrok NSA z 26 maja 2022 r. III OSK 1189/21).
Kwestia ta dostrzegana jest też w doktrynie, wskazującej na szczególną istotność transparentności działań władz publicznych w tych obszarach, "w których zastosowanie systemów algorytmicznych do wykonywania władzy publicznej może choćby potencjalnie rzutować na prawa podstawowe jednostek, jak np. na prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia spraw jednostek w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd" (F. Geburczyk, Algorytm służący automatyzacji wyznaczania składów orzekających w sądach powszechnych jako informacja publiczna. Glosa do wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r. III OSK 836/21, OSP 2022, nr 1, s. 134). W tym wypadku chodzi oczywiście o prawo do życia w odpowiedniej jakości środowisku.
Powyższe ustalenia przesądzają o zasadności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że będący przedmiotem żądania model akustyczny nie stanowi informacji o sprawach publicznych.
To zaś powoduje, że w kontekście art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ pozostawał bezczynny, bo wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany w terminie określonym w tym przepisie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, stwierdzając przy tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bo wynikała z niewłaściwej wykładni prawa, a nie była skutkiem uporczywego uchylania się od działania (pkt 1 i 2 wyroku). W punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., oddalone zostało natomiast żądanie skargi dotyczące wymierzenia organowi grzywny z powodów tożsamych jak orzeczenie o charakterze bezczynności. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.